II SA/Po 154/22

II SA/Po 154/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-06-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1921/22 - Wyrok NSA z 2025-03-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28, art. 37 ust. 2 pkt 2,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi C. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz C. S.A. z siedzibą w K. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] Wojewoda (dalej również jako "organ"), po rozpoznaniu odwołania C. S. A., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej również jako "Starosta") z dnia [...] września 2021 r., znak: [...]
Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.
Dnia [...] stycznia 2013 r. do Starostwa Powiatowego w C. wpłynął wniosek C. Sp. z o. o. [...] S. K. A. z siedzibą w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z przebudową zjazdu publicznego, miejscami parkingowymi oraz billboardem i trzema masztami flagowymi w W., na działkach o nr ewid. [...] i [...] (obecnie po podziałach dz. nr [...]).
Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak: [...]) Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]) Starosta Czarnkowsko- T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.
Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] lipca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po [...]) oddalił skargę wniesioną na ww. decyzję organu II instancji.
Wyrokiem z dnia [...] lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK [...]) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia.
Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lutego 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...].
Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. (znak: [...]) umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na wykonanie przedmiotowego obiektu i oddanie go do użytkowania (decyzja PINB w C. z dnia [...] maja 2014 r.).
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. (znak: [...]) Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]) Starosta [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na wykonanie przedmiotowego obiektu.
Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. (znak: [...]) Wojewoda stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2021 r. (znak: [...]) ponownie umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na wykonanie przedmiotowego obiektu.
Odwołane od ww. decyzji organu I instancji wniósł pełnomocnik wnioskodawcy, A. S..
Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2021 r. wskazując, iż inwestor po uzyskaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przystąpił do realizacji robót budowlanych. Dnia [...] kwietnia 2014 r. inwestor złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. udzielił pozwolenia na użytkowanie inwestycji.
Organ wskazał, iż decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji udzielającą pozwolenia na budowę oraz decyzja Starosty z dnia [...] października 2013 r. uchylone zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dnia [...] lutego 2017 r.. Nie można zatem mówić o realizacji obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika z korespondencji z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C. , po uzyskaniu informacji o uchyleniu prawomocnym wyrokiem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. z urzędu wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. (znak: [...]) uchylił decyzję własną z dnia [...] maja 2014 r. (znak: [...]) i umorzył postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wszczęte z wniosku C. Sp. z o. o. [...] S.K.A. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna.
Organ zaznaczył, iż w dacie orzekania przez Starostę [...] tj. wydania skarżonej decyzji obowiązywała już znowelizowania z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) (nowelizacja weszła w życie dnia [...] września 2020 r.). Ustawa nowelizująca - ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) - dalej "ustawa zmieniająca", zmodyfikowała treść art. 37 ust. 2 Prawa budowanego dodając zdanie drugie w brzmieniu: "Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych." Zgodnie z obecnym brzmieniem przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowanego dopuszczalnym jest zatem wydanie decyzji merytorycznej w przedmiocie pozwolenia na budowę nawet dla inwestycji już zakończonych po stwierdzeniu nieważności lub uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie z uwagi na datę jej wszczęcia, zastosowanie będzie jednakże miał art. 25 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym w sprawie stosować należy przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed dnia [...] września 2020 r. (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), bowiem datą wszczęcia postępowania jest [...] stycznia 2013 r., a stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania na nowo otworzyło zakończone postępowanie. Słusznie zatem Starosta [...] w wydanej decyzji powołał się na brzmienie przepisów sprzed [...] września 2020 r.
Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Należy mieć na uwadze, że pozwolenie na budowę wydaje się przed rozpoczęciem przez inwestora robót, w związku z czym zgodnie z poglądem panującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na skutek rozpoczęcia prac budowlanych przed jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obliguje organ architektoniczno-budowlany do umorzenia tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej "k.p.a."), a nie udzielenia lub odmowy pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skoro zaś roboty rozpoczęto, niezależnie od tego czy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę czy też bez tej decyzji, to jej późniejsze wydanie jest zbyteczne. W takiej sytuacji po umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie znajduje albo tryb legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego, albo tak zwany tryb naprawczy określony w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W stosunku do inwestora, który rozpoczął inwestycję legalnie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, która następnie została wyeliminowana wyrokiem sądu administracyjnego lub inną decyzją wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym wskazywano, że właściwym trybem jest postępowanie naprawcze zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz zatwierdzenia projektu zamiennego usuwającego nieprawidłowości, które skutkowały wyeliminowaniem pozwolenia na budowę. Mając zatem na uwadze powyższe, z uwagi na zakończenie robót budowlanych i uzyskanie przez inwestora decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, zasadnym jest umorzenie przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego, bowiem nie można wydać decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla robót już zrealizowanych, (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...]).
Skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło C. S. A. z siedzibą w K. zarzucając jej naruszenie:
1. naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, ze w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w całości, podczas gdy postępowanie objęte wnioskiem w okolicznościach sprawy nie stało się bezprzedmiotowe albowiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji powinien wydać decyzję w celu spowodowania pewności stanu prawnego;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji i nieuwzględnienie dotychczasowych wniosków i okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do wydania decyzji odmiennej i uchylenia decyzji organu I instancji.
w konsekwencji
3. naruszenie art. 28 ust. 1, art. 32 oraz art. 37 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami prawa w brzmieniu wynikającym przed nowelizacji ustawy prawo budowlane, tj. z dnia [...] września 2020 r.
Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana nie w toku realizacji inwestycji, ale po jej zakończeniu, a także co istotne także po wydaniu pozwolenia na użytkowanie. Wydanie zatem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest przeszkodą dla uruchomienia trybu naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jak chce tego Wojewoda.
Ponadto Skarżąca wyjaśniła, iż w realiach niniejszej sprawy uchylenie przymiotu ostateczności pozwolenia na budowę na skutek wyroku WSA z dnia [...] lutego 2017 r. stanowi w ocenie Spółki nową okoliczność, a nie jej kontynuację. Wyrok sądu normuje kwestię oddziaływania tak wydanego wyroku sądu administracyjnego na ponowne postępowanie administracyjne a nie jego kontynuację. Nie jest to jednak okoliczność, która skutkuje dezaktualizacją tego pozwolenia, bowiem zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a mamy tu do czynienia z zaistnieniem "nowej", istotnej okoliczności w postaci upadku przymiotu ostateczności pozwolenia na budowę. W związku z powyższym w ocenie Spółki nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania pomimo, iż inwestycja została wykonana - zastosowanie będzie zatem miała treść art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu po [...] września 2020 r.. Pomocne w powyższym może być treść art. 26 ustawy zmieniającej prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji podkreślając, iż z uwagi na treść art. 25 ustawy zmieniającej w niniejszej sprawie należy stosować przepisy w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3).
Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty umarzającej postępowania administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji, w której obiekt został już wybudowany i korzysta z ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czy też powinien uznać dalsze postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę za bezprzedmiotowe i dokonać jego umorzenia.
W niniejszej sprawie organy uznał, iż zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, ponieważ, decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Zatem w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył, iż nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót.
W ocenie Sądu stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, u podstaw której legło założenie o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo-usługowego wraz z przebudową zjazdu publicznego, miejscami parkingowymi oraz billboardem i trzema masztami flagowymi w W., na działkach o nr ewid. [...] i [...] (obecnie po podziałach dz. nr [...]), z uwagi na zrealizowanie ww. inwestycji, co wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku, nie zasługuje na aprobatę.
Przed uzasadnieniem powyższego stanowiska w pierwszej kolejności wskazać należy, iż inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych uzyskał pozwolenie na budowę (decyzja Starosty z dnia [...] października 2013 r., znak: [...]). Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2014 r. (znak: [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] lipca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po [...]) oddalił skargę wniesioną na ww. decyzję Wojewody.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, po przekazaniu mu akt do ponownego rozpoznania na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK [...]), wyrokiem z dnia [...] lutego 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po [...]) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty.
Tym samym nie ulega wątpliwości, iż sprawa wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę odżyła na nowa.
Wracając do istoty sprawy wskazać należy, iż co do zasady należy podzielić stanowisko organu, że pozwolenie na budowę winno być wydawane przyszłym inwestycją, a nie inwestycją już zrealizowanym. Jednakże należy odróżnić sytuację kiedy ktoś przystąpił do realizacji inwestycji bez stosownego pozwolenia na budowę od sytuacji gdy inwestor realizował i zrealizował inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
W tym miejscu zauważyć należy, iż różnice tą dostrzegł prawodawca i z tego względu na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) dokonał zmiany art. 37 Prawa budowlanego nadając mu w ust. 2 brzmienie, iż w przypadku:
1) określonym w ust. 1 albo
2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę
- rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1.
Następnie prawodawca postanowił doprecyzować brzmienie powyższego przepisu poprzez dodanie w art. 37 w ust. 2 w części wspólnej drugiego zdania w brzmieniu: "Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych." (zob. art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, dalej jako: "ustawa zmieniająca")).
Wobec powyższego w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, iż decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych, gdyż powyższe wprost wynika z wyżej wskazanego przepisu art. 27 ust. 2 zd. 2 Prawa budowlanego.
Przy czym Sąd orzekający w niniejszej sprawie ma świadomość, iż zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Nie ulega wątpliwości, iż w przepisie tym założono, że dotychczasowe brzmienie Prawa budowlanego, a więc i art. 37 ust. 2 pkt 2, obowiązuje w stosunku do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy.
Jednakże należy mieć na uwadze, iż sam fakt stosowania art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r. nie może prowadzić do uznania, że w sytuacji gdy pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obroty prawnego po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, to postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę staje się zawsze bezprzedmiotowe.
W tym miejscu warto wskazać, iż nawet nie uwzględniając powyższej zmiany omawianego przepisu dopuścić należy możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji już zrealizowanej, w sytuacji gdy zrealizowana została ona na mocy ostatecznego pozwolenia na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy wyroku sądu administracyjnego.
Uzasadniając dopuszczalność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w wyżej określonym stanie faktycznym Sąd odwoła się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrażonego w wyroku z dnia [...] stycznia 2022 r. sygn. IV SA/Po [...] - przyjmując je za swoje.
Wobec powyższego podnieść należy, iż w wyroku tym Sąd wskazał, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego do momentu wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie (zob. wyroki NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 200/20, z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 201/15, z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 1051/18, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Tym samym wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez Sąd i późniejsze umorzenie postępowania w tym przedmiocie, nie otwiera automatycznie drogi do postępowania legalizacyjnego. W pierwszej kolejności konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania celem uchylenia prawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a dopiero potem wszczęte mogłoby zostać postępowanie na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Stwierdzić trzeba ponadto, że taki tok postępowania w sprawie obarczać będzie konsekwencjami ewentualnych błędów organów administracji inwestora, który działał na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę.
Co prawa w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po uzyskaniu informacji o uchyleniu prawomocnym wyrokiem decyzji o pozwoleniu na budowę, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. z urzędu wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. (znak: [...]) uchylił decyzję własną z dnia [...] maja 2014 r. (znak: [...]) i umorzył postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wszczęte z wniosku C. Sp. z o. o. [...] S.K.A. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna.
Powyższe jednak nie przesądza o niemożliwości wydania pozwolenia na budowę ale ewentualnie o dopuszczalności wszczęcia postępowania naprawczego.
Dodatkowo w omawianym wyroku Sąd stwierdził, iż zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie wyrażony został pogląd, który zakłada odrębność decyzji o pozwoleniu na budowę od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z tym stanowiskiem wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie stanowi przeszkody w dokonaniu kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można też z faktu, że obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę wywodzić, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z prawem (zob. M. Kruś, Z. Leoński, 4. Użytkowanie obiektu budowlanego [w:] M. Kruś, Z. Leoński, M. Szewczyk, Prawo zagospodarowania przestrzeni, M. Szewczyk, Warszawa 2019, a także wyroki NSA z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1063/06 i z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05, z 9 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1472/06, oraz z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 431/07, CBOSA). Tym samym nie może stanowić argumentu za niemożnością wydania decyzji o pozwoleniu na budowę fakt, że wydano już decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w niniejszej sprawie.
W określonych przez Prawo budowlane sytuacjach jest możliwe wydanie pozwolenia budowlanego, które będzie dotyczyło obiektu już zrealizowanego bądź też będącego w trakcie realizacji. Wymienić można m.in. tryb naprawczy określony w art. 50-51 Prawa budowlanego w sytuacji kiedy legalizacja robót budowlanych wymaga uzyskania projektu zamiennego. W takim przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o zmianie pozwolenie na budowę (art. 36a ust.1 Prawa budowlanego) i uchylając jednocześnie decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego). Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia toczy się z zastosowaniem przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego. Podobny charakter mają decyzje wydawane w postępowaniach legalizacyjnych, określone w art. 49 ust. 4 i art. 49b ust. 6 Prawa budowlanego. Istota tych decyzji polega na tym, że stanowią one de facto pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, które już zostały wykonane.
Jeśli zatem w sytuacjach zawinionych przez inwestora dopuszcza się legalizację wykonanych robót, to należy dopuścić możliwość wydania pozwolenia budowlanego w przypadku, w którym roboty wykonane były legalnie, na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę.
Sąd podzielając powyższe stanowisko uznał, iż za dopuszczalne uznać należy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynku zrealizowanego na mocy ostatecznego pozwolenia na budowę, a które na skutek wyroku sądu administracyjnego zostało wyeliminowane z obrotu prawnego po zakończeniu inwestycji i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie.
W tym miejscu uzupełniając argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia [...] stycznia 2022 r. sygn. IV SA/Po [...] wskazać należy, iż w świetle stanowiska organu podmioty działające legalnie i respektujące zapisy uzyskanego pozwolenia na budowę, na skutek późniejszy decyzji czy też wyroków zostają zrównane z podmiotami, które powyższe naruszyły.
Z tych też względów prawodawca, i co zostało wskazane już wyżej, dopuścił możliwość ubiegania się o pozwolenia na budowę dla obiektów już wybudowanych.
Ponadto należy mieć na uwadze, iż przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego, jak się wydaje, Wojewoda wywodzi pogląd o bezprzedmiotowości postępowania, dotyczy jedynie rozpoczęcia robót budowlanych: roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zatem a contrario, co zresztą wynika z wcześniejszych rozważań, ustawodawca dopuszcza możliwość dalszego prowadzenia robót, a nawet ich zakończenia, mimo braku pozwolenia na budowę (świadczy o tym możliwość ich legalizacji ex post).
W niniejszej sprawie, co nie budzi żadnych wątpliwości, inwestor rozpoczął roboty na podstawie decyzji (i to ostatecznej) o pozwoleniu na budowę, a więc wymóg ten spełnił.
Należy pamiętać, iż zasadą jest, że każda inwestycja wymagająca pozwolenia na budowę powinna, oprócz dopuszczenia jej do obrotu poprzez umożliwienie legalnego użytkowania, posiadać także odpowiednią i zatwierdzoną dokumentację budowlaną. Tym samym jeżeli ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona po zakończeniu procesu inwestycyjnego realizowanego w oparciu o tą decyzję, to inwestorowi należy umożliwić uzyskanie zatwierdzonej dokumentacji projektowej.
Ponadto wzmacniając powyższą argumentację odwołać należy się do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (zob. druk nr 121 Sejmu IX Kadencji), w którym wskazano, że wprowadzona zmiana ma na celu: "doprecyzowanie art. 37 ust. 2 w zakresie występującego przypadku, gdy stwierdzono nieważność lub uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę po tym, jak zakończono budowę. Zakończenie budowy nie wyłącza konieczności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wprost wynika z nowelizowanego brzmienia art. 37 ust. 2. Obecnie zdarzają się przypadki podważające taką konieczność właśnie ze względu na nieprecyzyjność przepisów. Tym samym, jeżeli np. zakończono budowę, ale po tym fakcie stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany rozpatrzyć pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę (będący podstawą wydania decyzji, która jednak później została wyeliminowana z obrotu prawnego) i wydać (albo odmówić wydania) pozwolenie na budowę."
Powyższy fragment uzasadnienia ustawy zmieniającej wskazuje, iż założeniem ustawodawcy od samego początku (tj. od 2015 r.) było zobowiązanie organu do rozpatrzenia pierwotnego wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli poprzednie pozwolenie wydane na podstawie tego wniosku zostało uchylone nawet pomimo zrealizowania już inwestycji.
W tym miejscu podkreślić należy, iż ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że celem nowelizacji jest wyłącznie doprecyzowanie, a nie zmiana przepisów.
Z tych też względów Sąd mając na uwadze powyższą argumentację uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do potraktowania postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego, dotyczącego rzeczonego obiektu, jako bezprzedmiotowego. Wobec powyższego umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło z naruszeniem art. 105 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze treść uzasadnienia niniejszego wyroku, organ przeprowadzi ponownie postępowanie dokonując oceny przedłożonego projektu budowlanego i w zależności od poczynionych ustaleń i dalszego toku postępowania administracyjnego wyda właściwe rozstrzygniecie w sprawie.
W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł (pkt 2 sentencji wyroku) na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości [...] zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535).