II SA/PO 1524/02

II SA/Po 1524/02 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2004-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga /przewodniczący/
Jerzy Stankowski
Rafał Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Sygn. powiązane
OSK 1845/04 - Wyrok NSA z 2005-08-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Sekr.sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 października 2004r. sprawy ze skarg Lasów Państwowych – Nadleśnictwo L. i Rejonowego Zarządu Infrastruktury w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2002r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości; o d d a l a s k a r g i. /-/ J.Stankowski /-/ B.Drzazga /-/ R.Batorowicz
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] marca 2001r. nr [...], którą na podstawie art. 104 kpa oraz art. 136 ust. 2, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 139, art. 140 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741 ze zm.) orzeczono o zwrocie na rzecz J.D., E.M. z domu D., M.U.R. z domu D., po ¼ części każdemu, nieruchomości położonej w B., Gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów: arkusz mapy 17, działki nr [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa
Według przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń wniosek, na którego podstawie wszczęto postępowanie, dotyczył zwrotu nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Wojewody z dnia [...] marca 1947r. nr [...] na cele użyteczności publicznej w trybie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. nr 86, poz. 776 ze zm.), na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojsko Polskie – Dowództwo Artylerii O.W. W chwili wywłaszczenia nieruchomość stanowiła przedmiot własności U.S., po której spadek nabyły wymienione w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji osoby, każda po ¼ części.
Na podstawie przeprowadzonych z dniu [...] października 1999r. oględzin ustalono, że nieruchomość nie była w przeważającej części porośnięta lasem, miała ślady użytkowania rolniczego, przez grunt przechodził rurociąg "[...]", linia wysokiego napięcia oraz droga, którą jeździły czołgi.
Na podstawie dokumentów wojskowych w postaci map oraz karty opisowej placu ćwiczeń ustalono, że nieruchomość już przed datą wywłaszczenia znajdowała się w granicach poligonu B. Na podstawie notatki z [...] sierpnia 1964r. oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] sierpnia 1964r. stwierdzono jednak, że granice poligonu w rejonie przedmiotowej nieruchomości były nieustabilizowane.
Protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] sierpnia 1964r. dokonano przekazania przez Ministerstwo Obrony Narodowej – Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w P. w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego – Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P. oraz przyjęcia w zarząd i użytkowanie i do terenowego wykorzystania między wskazanymi podmiotami terenów stanowiących obszar poligonu B. W zarząd i użytkowanie Ministerstwu Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego oddano cały obszar gruntów leśnych i nieleśnych poligonu B. o powierzchni około [...] ha, w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Obrony Narodowej oddano obiekty ściśle oznaczone na mapie o powierzchni około [...] ha. Jednocześnie zgodnie z decyzją Ministerstwa Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] marca 1964r., Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w P. przekazał Ministerstwu Obrony Narodowej – WRKZB w P. do terenowego wykorzystania grunty leśne o powierzchni [...] ha. Według wskazanego protokołu w granicach poligonu miano tworzyć tak zwane "pola robocze".
Opierając się na zeznaniach świadków organ odwoławczy ustalił, że w latach 1947-1955 na spornych gruntach nie prowadzono działań wojskowych (poligonowych). Teren nie był ogrodzony, znaki ostrzegawcze zabraniające wstępu na poligon znajdowały się poza granicami tych gruntów. Przy nieruchomości znajdował się należący do poligonu las, granice poligonu wyznaczone były na linii lasu, tam też ustawiono znaki ostrzegawcze. Na spornych gruntach nie było żadnych obiektów wojskowych opisywanych w karcie opisowej placów ćwiczeń, które to obiekty (strzelnice, rzutnie granatów) znajdowały się w odległości kilku kilometrów. Przez nieruchomość przebiegała droga, którą czołgi jeździły na poligon. Grunty użytkowane były rolniczo, to jest uprawiano tam wszelkie zboża i rośliny okopowe, wypasano też bydło.
Opierając się na wymienionych ustaleniach organ odwoławczy uznał, że ziściły się przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wymienione w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślał znaczenie ściśle rozumianego celu wywłaszczenia oraz okoliczności faktycznych dotyczących ewentualności podjęcia prac związanych z realizacją tego celu. Stwierdził, że zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, gdyż cel decyzji wywłaszczeniowej winien być identyczny ze sposobem korzystania z przedmiotu wywłaszczenia.
Przyjęto, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Fakt włączenia nieruchomości w oznaczone na mapach granice poligonu nie był jednoznaczny z wykorzystaniem na cele poligonowo-wojskowe, w latach 1947-1955 grunt użytkowany był rolniczo, to jest niezgodnie z celem wywłaszczenia.
Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniach okoliczności dotyczących tak zwanej "otuliny pola roboczego", podniesiono, że według protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] sierpnia 1964r. pola robocze powstać miały dopiero po przekazaniu określonych w protokole gruntów. Wskazywano też, że zeznania świadków nie potwierdzały wykorzystywania wywłaszczonej nieruchomości na cele poligonowe. Podkreślono, że nieporośniętych lasem, użytkowanych rolniczo gruntów nie można było uznać za strefę ochronną poligonu, to jest otulinę będącą strefą bezpieczeństwa, jeśli zważyć bezpieczeństwo mieszkańców.
Organ odwoławczy, wskazując na dokumenty w postaci pisma Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia oraz decyzję Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z marca 1970r., stwierdził, że za wywłaszczoną nieruchomość U.S. nie przyznano, ani nieruchomości zamiennej, ani odszkodowania.
Skargi na opisaną decyzję do sądu administracyjnego wniosły: reprezentująca Skarb Państwa: Lasy Państwowe – Nadleśnictwo C. i Rejonowy Zarząd Infrastruktury w P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skutkiem przekształceń podmiotowych w miejsce Lasów Państwowych – Nadleśnictwo C., stroną skarżącą stały się Lasy Państwowe – Nadleśnictwo L.
Lasy Państwowe – Nadleśnictwo L. zarzuciły zaskarżonej decyzji:
- naruszenie prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię pojęcia celu wywłaszczenia i zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu,
- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (art. 77 § 1 i 80 kpa) przez błędną ocenę pojęcia "poligon" i błędne uznanie za udowodnione, że przedmiotowy grunt nie był poligonem w latach 1947 – 1955 i nie jest poligonem jako grunt użytkowany rolniczo, co należało ustalić z udziałem biegłego do spraw wojskowości i geodezji wojskowej.
Zarzuty skarżącego Rejonowego Zarządu Infrastruktury w P. zbieżne były, co do istoty z podniesionymi przez wymienionego wcześniej skarżącego.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie obu skarg z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie, w związku z podniesioną w dodatkowym piśmie skarżących Lasów Państwowych – Nadleśnictwa L. wątpliwością dotyczącą dopuszczalności stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do decyzji wydanych przed wejściem w życie, przywołać należało art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nakazuje stosować przepisy rozdziału 6 działu III obowiązującej obecnie ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych, które utraciły moc w chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oczywistym było, że tym samym ustawodawca wyraził wolę nadania mocy wstecznej przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącym zwrotu nieruchomości na podstawie decyzji zapadłych przed dniem wejścia tej ustawy w życie. Niemożliwa bowiem byłaby sytuacja wywłaszczenia pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami na podstawie przepisów ustaw, które utraciły moc.
Odrębną kwestią było to, czy dopuszczalne było orzekanie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej na podstawie przepisów aktów prawnych innych niż wymienione w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć jednak należy, że w art. 136 ust. 3 tejże ustawy mowa o żądaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie jedynie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy. Przyjąć więc należy, że zwrotowi na podstawie aktualnej ustawy mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone na podstawie aktów prawnych odpowiadających cechom ustawy wywłaszczeniowej, a jedynie nadto na podstawie aktów wymienionych wprost w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. G.Bieniek i inni. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa – Zielona Góra 1998, tom II str. 314).
W szczególności dotyczy to wywłaszczeń dokonanych na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. nr 86, poz. 776 z późn.zm.), (por. J.Szachułowicz i inni, Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz. Warszawa 2002r., str. 542-543).
Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zasadne, gdy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Pojęcie zbędności nieruchomości precyzuje art. 137 ust. 1 tejże ustawy, który w pkt 1 wskazuje jako odpowiadającą pojęciu zbędności sytuację, w której pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia.
Trafnie organ odwoławczy zaakcentował szczególną rolę w realizacji wskazanych przepisów odtworzenia celu wywłaszczenia. Zapewne skutkiem przeoczenia, co wynikało z szeregu odniesień zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przytaczając treść decyzji wywłaszczeniowej organ odwoławczy pominął jej istotny fragment dotyczący określenia celu wywłaszczenia. W decyzji Wojewody z [...] marca 1947r. nie poprzestano bowiem na ogólnikowym powołaniu się na cele użyteczności publicznej, lecz wyraźnie określono cel wywłaszczenia jako zmierzającego do rozszerzenia poligonu artyleryjskiego w B. Taka treść decyzji w zakresie precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia powodowała, że za bezprzedmiotowe uznać należało zawarte w uzasadnieniu skargi Lasów Państwowych – Nadleśnictwo L. dywagacje dotyczące odmiennego rozumienia aktów publicznych i potrzeb obronności w rozporządzeniu z 1934r. i ustawie o gospodarce nieruchomościami.
W tym miejscu należało również podkreślić, że ustalenia organu odwoławczego dotyczące niewypłacenia odszkodowania i nieprzyznania nieruchomości zamiennej znajdowały pełne potwierdzenie w treści zgromadzonych w aktach dokumentów wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 42-48 akt I instancji). W szczególności decyzją ostateczną Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń z [...] września 1970r. orzeczono o odmowie dostarczenia nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania. W tej sytuacji powoływanie się jednego ze skarżących na przypadki żądania zwrotu nieruchomości mimo uzyskania nieruchomości zamiennej pozostawały bez związku z oceną prawidłowości ustaleń organu odwoławczego.
W przedstawionych okolicznościach rozstrzygnięcie w sprawie wiązało się w pierwszym rzędzie z oceną w zakresie realizacji celu wywłaszczenia.
Sąd podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji co do tego, że ujęcie na mapach sporządzonych dla celów wojskowych spornej nieruchomości, jako składnika poligonu wojskowego samo przez się nie przesądzało o realizacji celu wywłaszczenia. Istotne znaczenie w tym zakresie miała okoliczność, że wskazany stan istniał jeszcze przed wywłaszczeniem (1944r.), wobec czego nie mógł być uznany za przejaw prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Sporządzanie map uznać można było jedynie jako manifestację wstępnych zamiarów dotyczących wykorzystania terenu dalekich od bezpośredniego zmierzania do realizacji celu wywłaszczenia.
Ocena, czy w okresie o jakim mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami realizowano cel wywłaszczenia, wymagała pewnego doprecyzowania celu wywłaszczenia.
Leksykalne znaczenie słowa "poligon" oznacza tyle, co: "wydzielony teren przeznaczony do ćwiczeń wojskowych" (Słownik języka polskiego, Wydanie VII, Warszawa 1978r., str. 783). Już taka definicja wskazuje na cechy wydzielenia terenu i związek jego wykorzystywania z realizacją celów ćwiczeń wojskowych. Nie wymaga wiadomości specjalnych i tym samym konieczności powoływania biegłego stwierdzenie, że pojęcie to odnieść należy do terenów, na których dokonywane są ruchy wojska i sprzętu wojskowego oraz takich, które niezbędne są do zapewnienia bezpiecznego przebiegu ćwiczeń wojskowych. Nie ulega wątpliwości, że zapewnienie bezpiecznego funkcjonowania poligonu artyleryjskiego wymaga wydzielenia terenu niezbędnego dla zapewnienia, by upadki pocisków, zamierzone lub nawet przypadkowe, nie zagrażały ludności cywilnej i mieniu.
Identyczne wnioski wyprowadzić można, jeśli odwołać się do terminologii wojskowej, czemu służyło zgromadzenie w aktach instrukcji działalności ośrodków szkolenia poligonowego z 1995r. Pojęcia pola roboczego i otuliny poligonu jako strefy bezpieczeństwa nie odbiegały od wniosków jakie wyprowadzić można było z potocznego znaczenia słowa poligon. Doszukiwanie się dalej odległych znaczeń przy użyciu terminologii wojskowej było chybione.
Wymienione znaczenie celu wywłaszczenia powodowało, że za trafne uznać należało stanowisko organu odwoławczego, który wykluczył możliwość traktowania jako składnik poligonu artyleryjskiego, w tym jako otuliny (strefy bezpieczeństwa) terenu trwale wykorzystywanego rolniczo, nieosłoniętego i nieoznakowanego tablicami ostrzegawczymi, względnie w inny sposób wydzielonego. Grunty o takich cechach dostępne były bowiem zarówno dla użytkujących je rolników, jak i dla nieokreślonej liczby innych osób. Nie można było więc przyjąć, by na takim terenie podjęto jakiekolwiek prace zmierzające do włączenia go do strefy zagrożonej upadkami pocisków i innych niebezpieczeństw związanych z przebiegiem ćwiczeń wojskowych.
Organowi odwoławczemu nie można było skutecznie zarzucić uchybień w zakresie postępowania dowodowego. Jak już wspomniano w sprawie nie powstała konieczność odwoływania się do wiadomości specjalnych o jakich mowa w art. 84 § 1 kpa. Oparcie ustaleń dotyczących sposobu wykorzystania gruntów w latach 1947 –1955 głównie na zeznaniach świadków nie budziło zastrzeżeń i nie mogło być traktowane jako przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.
Z punktu widzenia wymogów z art. 107 § 3 kpa zauważyć należało, że powołane dowody w istocie nie znajdowały dowodów przeciwnych. Przesłuchanie F.J., o stanowisku której to osoby mowa w obu skargach, w charakterze świadka, to jest z zachowaniem wymogów z art. 83 § 3 kpa, okazało się niemożliwe. Z oświadczenia tej osoby wynikało jedynie tyle istotnego, że w 1953r. wyznaczono pasy bezpieczeństwa, nie wiadomo było natomiast, czy pasy te obejmowały sporną nieruchomość.
Powołując się na twierdzenia F.J. oraz aktualne brzmienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący powoływali się na praktykę zezwalania na okresowe wykorzystywania gruntów na cele rolnicze. Rzecz jednak w tym, że ustalenia przedstawione w zaskarżonej decyzji wskazywały na trwałość rolniczego wykorzystywania nieruchomości i brak cech wyłączenia terenu na potrzeby poligonu w całym okresie lat 1947 – 1955. Można uznać, że przejściowe zaniechanie realizacji celów powodujących zagrożenia w niektórych częściach poligonu umożliwiające wykorzystanie rolnicze nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntów. Inaczej rzecz się ma, gdy stan taki trwa co najmniej 7 lat, co zresztą odpowiada szerszym założeniom, które legły u podstaw sformułowania art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie długotrwałości zaniechania realizacji celu wywłaszczenia.
Przed sądem Lasy Państwowe – Nadleśnictwo L. powołało argument dotyczący wyłączenia spornych gruntów spod planowania przestrzennego, jako objętych terenem poligonu. Argument ten nie miał istotnego znaczenia skoro okoliczność funkcjonowania na mapach tego terenu jako należącego do poligonu było bezsporne i zostało należycie ocenione przez organ odwoławczy.
Chybione też było powoływanie się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 8 maja 1998r. II SA/Po 1217-1218/97, które zapadło pod rządami art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. nr 30, poz. 127 ze zm.), z którego to przepisu wyprowadzać należało odmienne wnioski, co do pojęcia zbędności nieruchomości niż to wynika z treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim, w świetle tego przepisu, najistotniejsze znaczenie miał aktualny stan wykorzystania nieruchomości, brak było z reguły powodów do cofania się do okresów bezpośrednio następujących po wywłaszczeniu, chyba że występowały przesłanki wykorzystania terenu, a następnie zmiany sposobu użytkowania.
Z wymienionych powodów oddalono skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270).
/-/ J.Stankowski /-/ B.Drzazga /-/ R.Batorowicz
MarK