II SA/Po 148/07

II SA/Po 148/07 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Andrzej Zieliński /przewodniczący/
Jolanta Szaniecka /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 1425/07 - Postanowienie NSA z 2007-11-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Społecznej Fundacji "A" z siedzibą w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka MK
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem nr [...] z dnia [...]. ([...]) na podstawie art. 50 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) wstrzymał inwestorowi Centrum Onkologicznemu z siedzibą przy ul. [...] w P., prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku Zakładu Diagnostyki Obrazkowej dla potrzeb CO na terenie działek oznaczonych geodezyjnie nr [...],[...],[...],[...],[...] ark. [...] obręb P., wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz nakazał zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem dla osób postronnych, wygrodzenie i zabezpieczenie części placu budowy (strefy niebezpiecznej) w sąsiedztwie ściany szczytowej (północnej) budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości przy ulicy [...] w P., zagrożonego bezpośrednio skutkami ewentualnej katastrofy budowlanej w/w budynku, a to wszystko pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz wpisanej na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.
Decyzją nr [...] z dnia [...] ([...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na Centrum Onkologii (CO) z siedzibą w P. przy ulicy [...], inwestora rozbudowy i modernizacji Zakładu Radioterapii i Zakładu Diagnostyki Obrazkowej CO w P., prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] obowiązki do wykonania w toku budowy, a mianowicie:
1. nakazał prowadzić roboty budowlane wyłącznie poza strefą "niebezpieczną" wyznaczoną przy ścianie szczytowej sąsiedniego budynku mieszkalnego położnego przy ul. [...], a zawierającą się między osiami A`-E`>F/8-1 zaprojektowanego budynku Zakładu Radioterapii i Zakładu Diagnostyki Obrazkowej na ternie nieruchomości położnej przy ul. [...] (teren obecnego placu budowy),
2. całość robót ziemnych związanych z rozbudową prowadzić od strony CO,
3. całość robót betoniarskich związanych z budową prowadzić od strony CO,
4. zabronił wykonywania jakichkolwiek robót związanych z wytwarzaniem drgań przenoszonych na grunt bez uzgodnienia z autorem projektu konstrukcyjnego lub autorem opinii dotyczącej etapowania realizacji przedmiotowej inwestycji,
5. nakazał prowadzić w trakcie prac stały monitoring wychylenia i osiadania ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego położnego przy ul. [...],
6. wszystkie prace związane z robotami ziemnymi i betoniarskimi nakazał prowadzić pod stałym nadzorem geotechnicznym,
7. nakazał wygrodzić i oznakować w sposób trwały wyżej opisaną strefę niebezpieczną lokalizowaną w budynku mieszkalnym przy ulicy [...].
Określając termin realizacji powyższych obowiązków organ nakazał by bezwzględnie je przestrzegać do momentu pisemnego powiadomienia inwestora robót (CO) o wykonaniu prac naprawczo-wzmocnieniowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w P. przy ulicy [...]
W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że na mocy art. 83 prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy ingerencja m.in. w sytuacji gdy roboty budowlane wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, lub w sposób istotny odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] czynności kontrolnych na terenie przedmiotowej budowy przy ul. [...] oraz oględzin budynku mieszkalnego przy ulicy [...] ustalono, że na terenie budowy budynków CO wykonane zostały roboty budowlane związane z palowaniem pod nowo zaprojektowany budynek Zakładu Radioterapii i Zakładu Diagnostyki. Zaprojektowane pale zostały wykonane w bliskim sąsiedztwie ściany szczytowej budynku zlokalizowanego przy ulicy [...].
Stwierdzono, że zatwierdzony pozwoleniem na budowę CO projekt architektoniczno-budowlany przewidywał budowę części nowej bryły obiektu CO równoległe, bezpośrednio przy ścianie budynku zlokalizowanego przy ulicy [...], przy czym ściana ta miała być zabezpieczona przez wytworzenie, metodą wstrzykiwania, pod jej fundamentami brył cementowo-gruntowych mających przenosić obciążenia na niższe warstwy gruntu. W toku budowy założono jednak rozwiązanie odmienne, polegające na wykonaniu w gruncie, w odległości około 1,5 metra od ściany budynku przy ul. [...] (w rejonie osi A/1-6 budynku wznoszonego) 12 pali. W rzeczywistości wykonano w przewidzianym miejscu 10 pali metodą wiercenia w orurowaniu, generującą potencjalnie szkodliwe dla sąsiednich obiektów drgania. Zrezygnowano także z podchwycenia fundamentów istniejącego budynku przy ulicy [...] metodą iniekcji strumieniowej.
Ponadto ustalono, że w trakcie wykonywania robót palowych na powierzchni szczytowo-północnej budynku przy ulicy [...] pojawiły się rysy. W momencie pojawienia się przedmiotowych rys służby techniczne inwestora wstrzymały prace związane z palowaniem i podjęły działania zmierzające do wykonania oceny technicznej określającej dalszą możliwość bezpiecznej realizacji budowy. Podjęto również kroki mające na celu określenie wartości osiadania budynku. W tym celu na ścianie szczytowej północnej przedmiotowego budynku zamontowano repery robocze, z których odczytywane są wartości, które mają zobrazować proces osiadania. Pracownicy PINB stwierdzili, że zarysowane są również pozostałe ściany wewnętrzne i nadproża okienne.
Na podstawie powyższych ustaleń, kolejnych oględzin i wniosków ekspertyzy technicznej budynku położonego przy ulicy [...] z dnia [...] , sporządzonej przez rzeczoznawcę, budowlanego dr inż. T.B. PINB, w odrębnym postępowaniu, uznał, że budynek ten grozi zawaleniem i decyzją z dnia [...] nr [...], sygn. [...], nakazał jego opróżnienie i zabezpieczenie poprzez sklamrowanie jego bryły. W toku tego postępowania organ I instancji uznał, że roboty palowania nie były jedynym i prawdopodobnie nie najważniejszym powodem zagrożenia zawaleniem budynku przy ulicy [...]. Jednakże kontynuowanie robót wywołujących wstrząsy przez CO w pobliżu zagrożonego budynku może zainicjować katastrofę budowlaną, a przebywanie ludzi i sprzętu w obszarze zagrożenia jest niedopuszczalne.
W świetle powyższych faktów, uznano, że dokonane odstąpienie od projektu budowlanego nie ma charakteru istotnego, ponieważ nie dotyczy spraw wymienionych w art. 36a ust. 5 prawa budowlanego, jednakże roboty stanowią zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W tych okolicznościach organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] i z dnia [...] ma podstawie art. 50 prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie przedmiotowej budowy.
W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że jeżeli wstrzymanie budowy nie jest następstwem istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę, ale wynikiem stworzenia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Organ uznał, że dla kontynuowania budowy CO konieczne jest przedmiotowe i organizacyjne wydzielenie robót, które w oznaczonej przestrzeni mogą być wykonywane, zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym i w sposób określony w sentencji decyzji. Takie wykonywanie robót znalazło uzasadnienie w opinii technicznej rzeczoznawcy budowlanego dr inż. T. B.
Zdaniem organu I instancji ograniczenie zakresu możliwych do wykonania robót budowlanych trwać musi do momentu, w którym konstrukcji sąsiedniego - do terenu budowy - budynku przy ulicy [...] przywrócona zostanie właściwa wytrzymałość, sztywność i stateczność. Potwierdzenia tej okoliczności dokona organ nadzoru budowlanego w toku kontroli wykonywania decyzji zmierzającej do doprowadzenia budynku przy ulicy [...] do właściwego stanu technicznego, wymaganej na podstawie art. 66 prawa budowlanego.
Późniejsze dokończenie robót w strefie "niebezpiecznej" nastąpi w ramach określonych w zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projekcie architektoniczno-budowlanym i w sposób przedstawiony w projekcie wykonawczym.
Zdaniem organu I instancji przeprowadzone przez niego postępowanie ma na celu jedynie takie ukształtowanie procesu budowlanego, by mógł się on w dopuszczalnym zakresie toczyć w sposób bezpieczny. Organ administracyjny nie może rozstrzygać, która ze stron jest odpowiedzialna za aktualny stan techniczny budynku przy ulicy [...] albo opóźnień budowy CO. Te cywilnoprawne kwestie mogą być ewentualnie przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym.
Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie złożyła Społeczna Fundacja A wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy przez organ II instancji, poprzez nałożenie dodatkowych obowiązków na Centrum Onkologii. Ponadto wniesiono o zastosowanie środków prawnych mających na celu faktyczne wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych do chwili, w której decyzja wydana na skutek odwołania stanie się wykonalna oraz o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy [...].
Fundacja zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego poprzez nałożenie niewłaściwych obowiązków na WCO, naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 4 prawa budowlanego i w zw. a art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych w tzw. strefie bezpiecznej, zamiast wstrzymania robót do czasu wykonania prac wzmacniających i naprawczych budynku przy ul. [...] oraz naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w tym uwzględniania interesu społecznego (art. 7 kpa) i art. 11 kpa z uwagi na brak wyjaśnienie zasadności przesłanek wydania decyzji, a nawet brak wskazania tych przesłanek.
W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że organ I instancji wydając swoją decyzję wziął pod uwagę jedynie opinię rzeczoznawcy budowlanego powołanego na zlecenie CO, nie uwzględniając opracowań zleconych przez pozostałe strony.
Podniesiono również, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie przedstawił argumentów przemawiających za tym, że prowadzenie robót w strefie bezpiecznej nie spowoduje zagrożenie dla mienia oraz życia i zdrowia ludzi. Nie wskazano bowiem żadnych okoliczności, które wpłynęłyby na zasadność wydzielenia strefy, w której mogą być prowadzone roboty budowlane. Takie okoliczności, zdaniem skarżącej, powinny zostać wskazane, z uwagi na to, że przy wydawaniu postanowień z dnia [...] r. oraz z dnia [...] ustalone przez organ I instancji okoliczności sprawy dały podstawę do całkowitego wstrzymania robót budowlanych, a przebywanie na zagrożonym obszarze osób i mienia organ uznał za niedopuszczalne.
Skarżąca wniosła o ewentualna zmianę decyzji w zakresie nałożonych na CO obowiązków, twierdząc że nie można uznać za wystarczające prowadzenie monitoringu wychylenia i osiadania wyłącznie ściany szczytowej budynku przy ulicy [...], gdyż jej zdaniem należy monitorować cały budynek. Uszkodzone zostały bowiem również inne ściany i stropy, a w wyniku powstałych uszkodzeń budynek jest wrażliwy nawet na małe drgania. Monitoring powinien obejmować osiadanie budynku, pomiar drgań konstrukcyjnych oraz wód gruntowych pierwszego poziomu.
Skarżąca nie zgodziła się ponadto z uzasadnieniem organu I instancji w którym stwierdzono, że roboty budowlane nie były jedynym powodem, z którego budynek Fundacji znalazł się w stanie grożącym zawaleniem, wskazując m.in. że w trakcie robót zużyto zbyt dużej ilości wody, a w trakcie palowania nie mierzono stopnia drgań wytwarzanych przez te roboty.
W dalszej części uzasadnienia argumentowano, że roboty budowlane powinny podlegać wstrzymaniu do czasu gdy decyzja organu stanie się wykonalna. Zdaniem skarżącej stanowią one zagrożenie dla konstrukcji budynku Fundacji oraz życia i zdrowia ludzi, w tym wykonujących prace wzmacniające budynek oraz przebywających w jego pobliżu.
Decyzją z dnia [...] ([...])Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części, w jakiej określono obowiązki z punkcie I podpunkt 1,3 i 7 oraz termin w punkcie II i w tym zakresie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane nakazał:
I.1. prowadzić roboty budowlane wyłącznie poza strefą "niebezpieczną" wyznaczoną przy ścianie szczytowej sąsiedniego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...], a zawierającą się pomiędzy osiami AI-E` > F/8-1 zaprojektowanego budynku Zakładu Radioterapii i Zakładu Diagnostyki Obrazkowej na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] (teren obecnego placu budowy),
I.3. całość robót betoniarskich związanych z rozbudową prowadzić od strony CO, po odpowiednim zabezpieczeniu głębokiego wykopu szczególnie od strony ul. [...] zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i projektem wykonawczym konstrukcji – aneks nr 1 opracowanym we wrześniu 2006 r. przez Pracownię Architektury C sp/ z o/o/ w W.,
I.7. wygrodzić i oznakować w sposób trwały wyżej opisaną strefę "niebezpieczną" zlokalizowaną przy budynku mieszkalnym przy ul. [...].
Określając na nowo termin organ II instancji nakazał przestrzeganie obowiązków określonych w decyzji do momentu pisemnego powiadomienia inwestora robót (CO) i PINB dla Miasta P. o wykonaniu prac naprawczo-wzmocnieniowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że słusznie uznano, że bezpieczne kontynuowanie budowy jest obecnie możliwe jedynie poza strefą "niebezpieczną" zawierającą się pomiędzy osiami A-E` > F/8-1 zaprojektowanego budynku, opierając się na opinii rzeczoznawcy budowlanego dr. inż. T. B. w sprawie "możliwości etapowej realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji Zakładu Radioterapii i Zakładu Diagnostyki Obrazkowej CO w P".
Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę na konieczność zabezpieczenia głębokiego wykopu, szczególnie od ulicy [...], przed wznowieniem robót budowlanych. Prowadzenie robót w strefie "niebezpiecznej" będzie można kontynuować, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i odpowiednio dostosowanym projektem wykonawczym, po wzmocnieniu konstrukcji budynku przy ul. [...] w oparciu o "Projekt prac wzmocnieniowo-naprawczych budynku przy ul. [...] w P." opracowany przez dr. inż. T. B.
Społeczna Fundacja A złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu II instancji wnosząc o jej uchylenie w całości.
W razie uwzględnienia skargi skarżąca wniosła o określenie, że zaskarżone akty nie mogą być wykonywane do czasu uprawomocnienia się wyroku, a dalsze prace budowlane winny być wstrzymane.
Fundacja domagała się, w razie uwzględnienia skargi, wskazania, że organ I instancji winien wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych przez CO, względnie nakładającą dodatkowe obowiązki na inwestora.
W dalszej kolejności skarżąca domagała się przeprowadzenia dowodu z akt PINB w sprawie o sygn. [...].
Zaskarżonej decyzji organu II instancji zarzucono naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 4 prawa budowlanego oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych w tzw. strefie "bezpiecznej", zamiast wstrzymania robót do czasu wykonania prac wzmacniających i naprawczych na budynku przy ul. [...].
Następnie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego poprzez nałożenie niewłaściwych obowiązków na CO.
W dalszej kolejności zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym jego naczelnych zasad opisanych w art. 75 kpa i art. 80 kpa poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego i przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów.
Zdaniem skarżącej organ uchybił treści art. 107 § 3 kpa z uwagi na niepełność uzasadnienia stanu faktycznego sprawy, co dodatkowo wskazuje na brak oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego.
Organ nie podjął również wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa) oraz prowadził postępowanie w sposób, który nie służy zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa).
Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji, a nawet wskazania tych przesłanek przez co naruszył treść art. 11 kpa.
W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje stwierdzenia zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Wskazała, że organy obu instancji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając się wyłącznie na treści opinii dr. inż. T.B. i nieuwzględniając innych opracowań technicznych sporządzonych na zlecenie pozostałych stron postępowania, co narusza zasadę określoną w art. 7 i 8 kpa. Organy nie ustosunkowały się przy tym do twierdzeń skarżącej.
Skarżąca stwierdziła również, że roboty winny być wstrzymane, gdyż nie zostały wykonane wszystkie prace wzmocnieniowe budynku Fundacji. Ponadto za wstrzymaniem robót przemawia brak dowodów pozwalających na stwierdzenie, że wykonywanie prac poza strefą "niebezpieczną" jest bezpieczne, a ponadto inwestor nie wygrodził w sposób trwały tej strefy.
Skarżąca podnosiła również, że brak jest wyjaśnienia co do zasadności przebiegu granicy pomiędzy strefą "bezpieczną" a "niebezpieczną" i decyzje nie wyjaśniają dlaczego wystarczający jest monitoring wychylenia i osiadania ściany szczytowej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Uczestnik postępowania - Centrum Onkologii również wniosło o oddalenie skargi stwierdzając, że obecny stan rzeczy wynika ze złej woli skarżącej, która w istocie dąży do wstrzymania robót. Zdaniem uczestnika postępowania zły stan techniczny budynku przy ul. [...] wynika przede wszystkim z braku bieżących napraw i remontów oraz niepoprawnie wykonanych prac modernizacyjnych.
Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego prawidłowości wyznaczenia strefy niebezpiecznej uczestnik postępowania stwierdził, że zasady wyznaczenia tej strefy wynikają z opinii T. B. (dokumentacja projektowa rozbudowy i modernizacji Zakładu Radioterapii .... Projekt wykonawczy konstrukcji cz. II tom 3. Aneks nr 1) i dalej podał, że:
" jako minimalną odległość bezpieczną od ściany szczytowej budynku przy ul. [...] autor opinii przyjął odległość większą niż wynikająca z kąta stoku naturalnego gruntu zalegającego przy budynku mieszkalnym przy ul. [...], aż do głębokości jego posadowienia. Przyjęcie takiego założenia gwarantuje brak jakichkolwiek wpływów na analizowany obiekt. Ponieważ do głębokości posadowienia zalegają grunty średnio zagęszczone, które posiadają kąt stoku naturalnego gruntu > 32o, przyjęto dodatkowe założenie będące po stronie bezpiecznej, że w jakiejś warstwie może wystąpić grunt w stanie luźnym, czyli o kącie > 28o i taki też kąt założono w obliczeniach. Ze względu na to, że budynek przy ul. [...], od strony ul. [...] jest zagłębiony na głębokości 2.56 m, a od strony podwórza, na głębokość 1,42 m, odległości bezpieczne od jego ściany szczytowej wynoszą odpowiednio: od strony ul. [...] 4,81 m, a od strony podwórza 2,67 m. Jak stanowi decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] strefa niebezpieczna jest określona osiami AI-E( i F/8-1, co daje odległość od strony ulicy [...] o wartości 16,9 m, a od podwórza 4,0 m, czyli odległości znacznie przekraczające strefę wpływu przyszłych prac. Dowodem na poprawność przyjętego założenia jest fakt, że pomimo prowadzonych prac do dnia dzisiejszego, żadnych wpływów na budynek przy ul. [...] nie zauważono. Wynika to ze stałej obserwacji zachowania się i zarysowania budynku, jak i stałej jego kontroli geodezyjnej".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane na terenie budowy Zakładu Diagnostyki Centrum Onkologicznego w Poznaniu (CO) zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, przyczyniając się do pogorszenia stanu technicznego budynku przy ul. [...]. Uzasadnione jest uznanie, jak uczynił to organ I instancji, że roboty budowlane, mimo, iż przeprowadzone metodą odbiegającą od przyjętej w zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projekcie architektoniczno-budowlanym, nie zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu bądź w innych przepisach. Słusznie wskazuje organ I instancji, że zastosowane w procesie budowlanym zmodyfikowane metody wzmocnienia ściany szczytowej budynku przy ul. [...] nie spełniają przesłanek z art. 36a ust. 5 prawa budowlanego.
Wobec powyższego, po wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl którego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Stosując powyższy przepis organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do nałożenia na inwestora takich obowiązków naprawczych, które pozwoliłyby na kontynuację procesu budowlanego zgodnie z wymogami prawa, w tym w szczególności w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadziła się przede wszystkim do oceny prawidłowości wydzielenia tzw. strefy niebezpiecznej, a w konsekwencji do oceny dopuszczalności prowadzenia robót budowlanych - z ograniczeniami wskazanymi w zaskarżonej decyzji - poza tą strefą.
W tym zakresie zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli Sądu. W istocie bowiem tak decyzja pierwszoinstancyjna jak i decyzja organu odwoławczego nie zawierają jakichkolwiek ustaleń i argumentów przemawiających za zasadnością wydzielenia strefy niebezpiecznej w obszarze określonym w tych decyzjach.
Należy nadmienić, że skarżąca Fundacja już w odwołaniu wskazywała na brak umotywowania zakresu i sposobu wydzielenia strefy niebezpiecznej i zarzuty te podtrzymała w skardze. Tymczasem organ odwoławczy tylko lakonicznie stwierdził, że wyznaczenie tej strefy oparto na opinii rzeczoznawcy T. B..
Przypomnieć zatem należy, że organ orzekający zobowiązany jest ustalić wszystkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a także wskazać i ocenić dowody, które stanowiły podstawę tych ustaleń.
Niezależnie od powyższego dodać trzeba, że powołana w odpowiedzi na skargę Centrum Onkologicznego dokumentacja projektowa wraz z projektem wykonawczym nie zawiera - przynajmniej w jej części opisowej - ustaleń i rozważań tożsamych z twierdzeniami wymienionego uczestnika postępowania, co do zasad wydzielenia strefy niebezpiecznej.
W zaskarżonej decyzji brak jest również ustaleń i argumentów, które zadecydowały o rodzaju i zakresie powinności i ograniczeń nałożonych na inwestora w wypadku realizacji robót w tzw. strefie bezpiecznej. W szczególności organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego wskazane w decyzji nakazy są wystarczające dla bezpiecznej kontynuacji budowy. W tej kwestii skarżąca Fundacja także już w odwołaniu zawarła szereg zarzutów, do których jednak organ odwoławczy w żaden sposób się nie odniósł. W tej sytuacji wyłączona jest również możliwość oceny zasadności tych zarzutów skargi w postępowaniu sądowym.
W tym miejscu trzeba przypomnieć, że w toku niniejszego postępowania administracyjnego inwestor przedłożył wykonane na jego zlecenie: ekspertyzę geotechniczną obejmującą wyniki badań podłoża gruntowo-wodnego z czerwca 2006 r., ekspertyzę techniczną sporządzoną pod kierunkiem dr inż. T. B. dotyczącą sposobu i realizacji posadowienia projektowanego budynku w strefie istniejącego obiektu mieszkalnego przy ul. w P. z maja - sierpnia 2006 r. oraz opinię wyżej wymienionego autora z września 2006 r. dotyczące możliwości etapowej realizacji przedmiotowej inwestycji wraz z załącznikiem w postaci dokumentacji projektowej rozbudowy i modernizacji Zakładu Radioterapii ... - Projekt wykonawczy konstrukcji - aneks nr 1 tom 3. Z kolei skarżąca Fundacja przedłożyła wykonaną na jej zlecenie ekspertyzę budowlaną dotyczącą stanu technicznego budynku skarżącej położonego przy ul. [...] w P. z lipca 2006 r. sporządzoną przez prof. dr hab. inż. A.P.
Powołany wyżej materiał dowodowy winien być przedmiotem oceny organu odwoławczego, zwłaszcza w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego, w tym w odwołaniu, skarżąca Fundacja zarzucała, że w sprawie pominięto opinię A. P.
Ponadto opierając rozstrzygnięcie na ekspertyzach czy opiniach organ orzekający miał obowiązek wskazać, które konkretnie ekspertyzy względnie opinie stanowiły jego podstawę oraz co z nich wynikało. Ogólnikowe powołanie się przez organ odwoławczy na opinię T. B. nie pozwala na ocenę zasadności przesłanek rozstrzygnięcia i motywów, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję.
Wreszcie wskazać należy, że spełniając określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 in fine Prawa budowlanego wymóg określenia terminu wykonania obowiązków nałożonych na inwestora, organ orzekający wskazał w jakim przedziale czasowym może być realizowana budowa w strefie bezpiecznej i z jakimi ograniczeniami.
Z uwagi jednak na specyfikę niniejszej sprawy, w tym charakter nałożonych na inwestora nakazów oraz termin ich trwania - uzależniony od spełnienia określonego w decyzji warunku, powinnością organu nadzoru budowlanego było rozważenie potrzeby ustalenia sposobu kontroli ze strony organu nadzoru budowlanego przestrzegania przez inwestora nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków
Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi sprowadzających się do twierdzenia, że skoro stan faktyczny sprawy, w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz w dacie wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych był taki sam, to powinnością organu nadzoru było zakazanie dalszej budowy do czasu zakończenia prac wzmocnieniowych budynku Fundacji.
Taki kategoryczny zakaz byłby bowiem uzasadniony gdyby okazało się, że przed wzmocnieniem fundamentów budynku przy ul. [...] prowadzenie przez inwestora jakichkolwiek rob/ot budowlanych zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Materiał dowodowy dotychczas zgromadzony w niniejszej sprawie nie daje podstaw do podzielenia takiego stanowiska.
Z kolei bez znaczenia są zarzuty skargi dotyczące przyczyn złego stanu technicznego budynku skarżącej Fundacji. W sprawie nie budzi wątpliwości, że prowadzone przez inwestora roboty budowlane przy budowie Zakładu Diagnostyki CO w P. przyczyniły się do pogorszenia stanu technicznego tego budynku.
Jak słusznie natomiast stwierdził organ pierwszej instancji ustalenie zakresu odpowiedzialności każdej ze stron niniejszego postępowania za aktualny stan budynku przy ul. [...] nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego.
Reasumując należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procesowych (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 2 kpa) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie powołane wyżej uwagi i zalecenia, a nadto ustosunkuje się do zarzutów zawartych w odwołaniu.
Z przyczyn wyżej podanych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.
Brak rozstrzygnięcia o kosztach postępowania poniesionych przez skarżącą Fundację jest wynikiem zastosowania w sprawie art. 210 § 1 powołanej wyżej ustawy.
W.Batorowicz /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka
za nieobecnego sędziego
/-/ A.Zieliński
MK