II SA/Po 147/07

II SA/Po 147/07 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Andrzej Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Szaniecka
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji  z naruszeniem prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi 1) M. F., 2) K. K., 3) M. i L. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego; I. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżących K. K. kwotę 500,- (pięćset) złotych, M.F. kwotę 500,- (pięćset) złotych oraz M. i L. T. kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka
Uzasadnienie
II SA/Po 147/07
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] Nr [...]wydaną na wniosek Polskich Sieci Elektroenergetycznych Burmistrz Gminy ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie wielotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej 2x220 kV+ 2x400 kV P. – K. obejmującej połączenie na napięciu 400 kV istniejących stacji elektroenergetycznych P. i O. W . oraz modernizację połączeń na napięciu 220 kV stacji P. ze stacją P. Pd. na działkach położonych na terenie wsi D., oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że planowana inwestycja stanowi etap zamierzenia służącego połączeniu W.z elektrowniami na G. Ś. i Elektrownią A . Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami inwestycja jest zaliczana do celów publicznych. Należy też do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązkowe jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Organ ustalił, że Wojewoda uzgodnił inwestycję w zakresie ochrony środowiska, a w zakresie ochrony sanitarnej – Państwowy Inspektor Sanitarny w P .
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. K. , M. F. oraz M. i L. T., posiadający na terenie wsi D. własne nieruchomości. Wymieniona na wstępie decyzja ustala lokalizację linii elektroenergetycznej między innymi na działkach nr [...] i [...] należących do M. i L.T .
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] uznając zarzuty z odwołań za nieuzasadnione. Od decyzji tej wspólną skargę wnieśli K.K. , M. F. i M. oraz L.T. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Podobnie jak w odwołaniu skarżący podnieśli, że postępowanie powinno toczyć się na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzucili naruszenie przepisu art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez rozdrobnienie postępowań odnośnie poszczególnych odcinków linii energetycznej. Zarzucili, że inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Warunków Zagospodarowania Przestrzennego. Powołując się na art. 45 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podnieśli, iż do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowanie lokalizacyjne powinno być zawieszone oraz, że w dacie orzekania przez organ brak było koniecznych, prawomocnych postanowień uzgadniających przedsięwzięcie odnośnie przepisów o ochronie środowiska. W sytuacji, gdy inwestycja wykracza poza obszar jednej gminy decyzja powinna była być wydana przez organ, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] uznając za uzasadniony tylko zarzut wydania decyzji bez uzyskania uzgodnień wymaganych przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Sąd wskazał, iż stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami. Do uzgodnień tych stosuje się tryb z art. 106 k.p.a. Powołane przez organ pierwszej instancji postanowienie Wojewody pozytywnie uzgadniające planowane przedsięwzięcie w zakresie ochrony środowiska zostało uchylone postanowieniem Ministra Środowiska z 19 kwietnia 2005 r., a postępowanie przed organem pierwszej instancji umorzono. Wojewoda dla przedmiotowej inwestycji wydał pozytywne uzgodnienie w dniu [...], które utrzymano w mocy postanowieniem Ministra Środowiska z 18 sierpnia 2004 r. Sąd stwierdził, iż w zakresie ochrony środowiska zaskarżona decyzja wydana więc została po uzgodnieniu z właściwym organem. Wskazał jedynie, iż postanowienie Wojewody z dnia [...] było wynikiem zmiany przez inwestora wniosku o lokalizację, polegającą na przesunięciu tej inwestycji o około 200 metrów od osiedla mieszkaniowego w ramach tych samych działek.
W ocenie Sądu uszło uwadze organów rozpoznających sprawę, iż decyzję o lokalizacji wydano z naruszeniem przepisów postępowania uzgodnieniowego inwestycji z organem sanitarnym. Z akt sprawy wynika, iż postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] zostało uchylone przez Głównego Inspektora Sanitarnego [...] ,a postępowanie przed organem pierwszej instancji umorzono. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny pozytywnie uzgodnił inwestycję, obejmującą trzy etapy jej przebiegu. Również i to postanowienie zostało przez Głównego Inspektora Sanitarnego uchylone ([...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Według informacji udzielonej przez organ sanitarny (pismo z [...] marca 2006 r.) do dnia wydania wyroku decyzja nie została uzgodniona. Wobec tych ustaleń, Sąd stwierdził, iż w dacie orzekania obu instancji brak było ostatecznego postanowienia organu sanitarnego o pozytywnym uzgodnieniu przebiegu linii elektroenergetycznej. Wydanie decyzji powinno nastąpić w oparciu o ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.) postanowienie organu sanitarnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał trafności zarzutu skarżących, iż w sprawie należało stosować przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. Podniósł, iż w dacie złożenia wniosku ([...] stycznia 2004 r.), jak i w dacie wydania decyzji nie był uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 2088/03 stwierdzono bowiem nieważność uchwały Rady Miejskiej z [....] o zmianie miejscowego planu, w którym ustalono obszar ograniczonego użytkowania wzdłuż linii elektroenergetycznej. W ocenie Sądu, w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem dotyczy on spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. (11 lipca 2003 r.). Postępowanie w sprawie zostało wszczęte po wejściu w życie omawianej ustawy. W związku z przyjętą interpretacją ustawy Sąd nie uznał też, iż inwestor bezpodstawnie wystąpił o lokalizację dla poszczególnych odcinków linii elektroenergetycznej (zarzut podniesiony również w skardze). Przepis art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miał bowiem zastosowania, skoro na przedmiotowym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a na terenach innych gmin, przez które przebiega sporna linia, obowiązywały takie plany.
Wyrok zaskarżyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez bezzasadne uchylenie decyzji oraz art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy w związku z art. 146 § 2 k.p.a. przez niezastosowanie tych przepisów, a także błędne ustalenie stanu faktycznego, błędną wykładnię prawa materialnego i przyjęcie, że brak uzgodnienia inwestycji miał wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy nie przewidywały obowiązku uzgadniania inwestycji z organami ochrony środowiska, gdyż przepis art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera odesłania do przepisów szczególnych i nie wymienienia organów ochrony środowiska jako organów uzgadniających lokalizację inwestycji celu publicznego. Natomiast po wejściu w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954) przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor będzie zmuszony uzyskać decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych. Kolegium następnie podniosło, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. brak wymaganego przez prawo stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 k.p.a.), lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie. W wyniku wznowienia postępowania, w rozpoznawanej sprawie, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej, bowiem postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko będzie prowadzone według obecnie obowiązujących przepisów. Skoro więc postępowanie, w którym zostały wydane zaskarżone decyzje było dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. i jednocześnie zaszła przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a., to Sąd pierwszej instancji powinien był ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Z tego względu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 1327/06 uchylił wyrok z dnia 16 marca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż za jedyną przyczynę uchylenia zaskarżonej, a także poprzedzającej ją decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął brak wymaganego prawem postanowienia uzgadniającego inwestycję z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku pominięto jednak, że w dacie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy (dnia 1 czerwca 2005 r.) planowana inwestycja była pozytywnie uzgodniona postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] .Postanowienie to zostało uchylone po rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Sąd drugiej instancji podzielił pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż brak odpowiedniego uzgodnienia stanowi podstawę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Stwierdzenie przez sąd rozpoznający skargę naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowiło przesłąnkę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. w postępowaniu wznowieniowym nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W razie zaistnienia takiej sytuacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd powinien ograniczyć się do stwierdzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W przypadku ustalenia przez sąd, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, było dotknięte wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a. i jednoczesnego stwierdzenia istnienia przesłanek negatywnych uchylenia decyzji, określonych w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. sąd ogranicza się do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż na skutek zmian przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, wprowadzonych ustawą zmieniającą tę ustawę z dnia 18 maja 2005 r., obowiązujących od dnia 28 lipca 2005 r., w szczególności uchylenia art. 46 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, zmienił się tryb postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i w sprawie musiałaby zapaść ponownie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji rozpoznaje zarzuty skargi w zakresie określonym w art. 134 p.p.s.a., a więc ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W myśl art. 46 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 2 i 57 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w dacie rozpoznawania sprawy przez organy administracyjne, wydanie zaskarżonej decyzji wymagało uzyskania uprzedniego postanowienia uzgadniającego inwestycję z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Planowana inwestycja polega na budowie na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych we wsi D., jednego z odcinków wielotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej 2x220 kV + 2x400 kV P. – K.. Całe przedsięwzięcie powiązane technologicznie obejmuje budowę wielotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej i połączenie na napięciu 400 kV istniejących stacji elektroenergetycznych P. i O.W . oraz modernizację połączeń na napięciu 220 kV stacji P. ze stacją P. Płd. Długość linii P. – K.. Planowana linia przebiegać będzie przez tereny trzech gmin: M., K. i K . Inwestycja objęta zaskarżoną decyzją była przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko wymienionym w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490) i wymagała sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 8 grudnia 2004 r. przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257 poz. 2573). Również w świetle przepisu § 2 ust. 1 pkt 6 późniejszego rozporządzenia w związku z art. 46 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska przedmiotową inwestycję we wsi D. zakwalifikować należało jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko było obowiązkowe. Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego była decyzją wymienioną w art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Jej wydanie należało poprzedzić uzyskaniem uzgodnienia państwowego wojewódzkiego inspektoratu sanitarnego (art. 48 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy).
W dniu rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy (dnia [...]) planowana inwestycja była pozytywnie uzgodniona postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] ,ale należy zauważyć, iż postanowienie to zostało uchylone po rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy, co rzutowało na decyzję uzgadnianą. Wobec zaskarżonej decyzji zaistniała podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Sąd w takim przypadku uchyla decyzję w całości lub części w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., o ile nie zachodzą negatywne przesłanki określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W sprawie pojawiła się negatywna przesłanka uchylenia, a wynikła ona ze szczególnego kontekstu międzyczasowego związanego ze zmianami ustawy Prawo ochrony środowiska. Na skutek zmian przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, wprowadzonych ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, obowiązujących od dnia 28 lipca 2005 r., w szczególności uchylenia art. 46 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, zmienił się tryb postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe zmiany stanu prawnego powodują, iż w sprawie musiałaby zapaść ponownie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stanowi to podstawę do stwierdzenia przez Sąd wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Pozostałe zarzuty skargi okazały się nietrafne. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie dotyczyła działek będących własnością M.F. i K. K., nie mieli oni zatem interesu prawnego w sprawie. Nie sposób natomiast uznać zasadności zarzutów M. i L. T. , co do naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor złożył wniosek w sprawie dnia [...] stycznia 2004 r. Do wniosku należało więc stosować przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jak twierdzili skarżący ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, iż nie są one przepisami prawa miejscowego i nie wiążą organów wydających decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ powinien jednak ustosunkować się do ustaleń studium w uzasadnieniu decyzji, co pozwoliłoby na pełną realizację zasady informowania (art. 9 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
Nie jest też trafny zarzut, iż inwestor bezpodstawnie wystąpił o lokalizację dla poszczególnych odcinków linii elektroenergetycznej. Przepis art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miał zastosowania skoro na przedmiotowym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a na terenach innych gmin, przez które przebiega sporna linia obowiązywały takie plany.
Z wymienionych w uzasadnieniu względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 oraz art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
/-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka