II SA/Po 146/25

II SA/Po 146/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Robert Talaga /sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2015 poz 1774
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. F. i J. F. na decyzję Wojewody z dnia 10 stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 10 stycznia 2025 r. (znak: [...]) Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję Starosty [...] (dalej jako: "Starosta" lub "organ pierwszej instancji") z 7 czerwca 2024 r. (znak: [...]) i odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w P. na os. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] cz, arkusz mapy [...], obręb [...] Ż. , zapisanej w księdze wieczystej nr [...], odpowiadającej projektowanej działce nr [...] o pow. 2001 m2, zaznaczonej na mapie projektem podziału stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Pismem z 30 sierpnia 2002 r. J. i J. F. wystąpili do Prezydenta M. P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawnej jako działka nr [...], obręb Ż., mapa nr [...].
Przedmiotowa nieruchomość została zbyta umową sprzedaży zawartą aktem notarialnym z 24 sierpnia 1976 r. przez W. F. F. w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Powyższe nastąpiło zgodnie z decyzją Prezydium Rady N. M. P. Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury z 29 lipca 1972 r. (znak: [...]), zatwierdzającą plan realizacyjny G. T. R. w [...]. Jak wynika z § 2 ww. aktu notarialnego, nieruchomość będąca przedmiotem postępowania położona była na terenie tej inwestycji.
Spadek po W. F. F., zmarłym w 1978 r., zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z 22 września 1978 r. (sygn. akt [...]) nabyli J. F. i J. F. po ˝ części każde z nich.
Na podstawie danych z ewidencji gruntów ustalono, że wywłaszczona nieruchomość odpowiada częściom działek nr [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu Ż., a także działkom nr [...] i [...] oraz częściom działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu Ż..
Dalsze postępowanie dotyczyło wyłącznie części działki nr [...].
Postanowieniem z 19 maja 2005 r. (znak: [...]) Prezydent M. P. przekazał Wojewodzie podanie J. F. i J. F. obejmujące m.in. zwrot części działki nr [...].
Postanowieniem z 6 czerwca 2005 r. (znak: [...]) Wojewoda wyznaczył Starostę jako organ właściwy do załatwienia ww. wniosku.
W wyniku przeprowadzonych 7 lipca 2009 r. oględzin działek nr [...] i [...] stwierdzono, że w części zachodniej działka nr [...] cz. jest niezabudowana, porośnięta trawnikiem. Natomiast w pozostałej części jest ona zajęta pod parterowe blaszane pawilony na podmurówce betonowej, użytkowane pod drobny handel. Przestrzeń pomiędzy pawilonami utwardzona jest płytami betonowymi i poz-brukiem, zaś wzdłuż pawilonów od strony zachodniej znajduje się rząd drzew.
Pismem z 23 grudnia 2009 r. (znak: [...]) Miejska Pracownia Urbanistyczna w [...] przekazała do akt niniejszej sprawy wypis i wyrys z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. R., uchwalonego uchwałą Prezydium Rady N. m. P. Nr 6/69/71 z 19 marca 1971 r. Z pism Urzędu M. P. - Wydziału Urbanistyki i Architektury z 21 stycznia 2011 r. oraz 1 lutego 2011 r., wynikało, że w ww. planie część działki [...] położona jest w strukturze funkcjonalno-przestrzennej jednostki bilansowej [...], H, dla której podstawową funkcją było mieszkalnictwo o dużej intensywności. Ponadto z rysunku planu w skali 1:2000 wynikało, że część ww. działki stanowiła cześć terenu (11,13 ha) oznaczonego sygnaturą powierzchniową [...] 23 MWn o przeznaczeniu terenu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi o dużej intensywności.
Pismem z 26 kwietnia 2010 r. (znak: [...]) Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] poinformowała m.in., że na działce nr [...] cz. ark. [...] obręb Z. w P. Spółdzielnia z własnych środków zainwestowała w obecnie istniejący plac targowy poprzez utwardzenie nawierzchni i oświetlenie terenu.
Pismem z 8 grudnia 2010 r. (znak: [...]) Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. poinformowała, że w 1990 r. na działce nr [...] zrealizowała utwardzenie i uwałowanie powierzchni 1200 m2 pod projektowany rynek na os. [...] Spółdzielnia nie posiada dokumentów, z których wynikałoby, że na tym terenie były prowadzone inne działania.
Z pisma W. G. Sp. z o.o. z 25 stycznia 2010 r., (znak: [...]) wynikało, że Spółka na terenie części działki nr [...], stanowiącej projektowaną działkę nr [...] nie posiadała istniejącej sieci gazowej.
Na ww. działce nie znajdował się kanalizacja sanitarna ani sieć cieplna, co wynikało z pisma A. S.A. z 2 lutego 2010 r. (znak: [...]) oraz z pisma D. S.A. z 8 lutego 2010 r. (znak: [...]).
Na projektowanej działce nr [...] znajduje się elektroenergetyczna linia kablowa [...] 4x150, wybudowana ok. 1984 r., co wynika z pisma E. O. Sp. z o.o. z 17 lutego 2010 r. (znak: [...]).
Pismem z 21 kwietnia 2011 r. (znak: [...]) Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] przekazała fragment aktualizacji planu realizacyjnego zagospodarowania terenu P. , os. [...], jednostka [...], obejmujący nieruchomości stanowiące działki nr [...] i [...], arkusz [...], obręb Ż., sporządzony w 1984 r. Na przekazanym fragmencie naniesione zostało położenie części działki nr [...]. Wynikało z niego, że na części działki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, miał zostać zrealizowany żłobek.
Z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] z 27 maja 2011 r. (znak: [...]) oraz pisma Urzędu M. P. - Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych z 26 maja 2011 r. (znak: [...]) wynikało, że na terenie działki nr [...], oznaczonym na aktualizacji planu realizacyjnego zagospodarowania terenu P. nie była prowadzona inwestycja związana z budową żłobka.
Dnia 28 czerwca 2011 r. uprawniony geodeta dokonał przyjęcia granic nieruchomości w obrębie Ż., ark. [...], działka nr [...] z działkami sąsiednimi, tj. działkami nr [...], [...] i [...]. Ponadto dokonał podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...] oraz [...]. W wyniku tej czynności ustalono, że przedmiotem postępowania była projektowana działka nr [...], odpowiadająca części dawnej działki nr [...], obręb Ż., mapa nr [...].
W dniu 23 września 2011 r. działka nr [...] była przedmiotem oględzin, podczas którego sporządzono protokół, z którego wynikało, że stan działki od czasu poprzednich oględzin nie uległ zmianie. Ustalono także, że znajdujące się na działce pawilony nie są trwale związane z gruntem.
Pismem z 27 września 2011 r. (znak: [...]), Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" poinformowała organ pierwszej instancji, że 17 lutego 1997 r. złożyła pozew przeciwko M. P. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a sprawa toczy się przed Sądem Okręgowym w P. pod sygnaturą XII C 975/02/15. Jednocześnie wniosła o zawieszenie postępowania zwrotowego do chwili rozpatrzenia sprawy przez Sąd Okręgowy.
Postanowieniem z 6 października 2011 r. (znak: [...]) Starosta zawiesił postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w P. na os. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Ż., arkusz mapy [...], działka nr [...] cz., do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w P. kwestii ustanowienia użytkowania wieczystego na ww. nieruchomości.
Postanowieniem z 5 listopada 2014 r. (znak [...]) postępowanie zostało podjęte przez organ pierwszej instancji, gdyż uznano, że tocząca się równolegle przed sądem powszechnym sprawa o zobowiązanie M. P. do oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowi zagadnienia wstępnego.
Dnia 15 grudnia 2014 r. biegły rzeczoznawca majątkowy dla przedmiotowej działki sporządził operat szacunkowy mający na celu określenie wartości nieruchomości określając ją według stanu na dzień wywłaszczenia i cen na dzień wyceny w wysokości 1 825 871,00 zł, natomiast według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny w wysokości 1 807 063,00 zł. Wartość nieruchomości uległa zatem zmniejszeniu o 18 808,00 zł. Operat wskazywał też, że wartość nieruchomości wynosi 1 764 615,00 zł.
Podczas rozprawy administracyjnej 12 marca 2015 r. pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot nieruchomości.
Pismem z 21 kwietnia 2015 r. Starosta poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów.
Decyzją z 29 kwietnia 2015 r. (znak [...]) organ pierwszej instancji orzekł o zwrocie nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem na rzecz wnioskodawców.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyło M. P..
Decyzją z 14 grudnia 2015 r. (znak: [...]) Wojewoda uchylił ww. decyzję Starosty i orzekł co do istoty sprawy.
Wyrokiem z 1 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 99/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody z 14 grudnia 2015 r. (znak: [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 29 kwietnia 2015 r. (znak: [...]) w przedmiocie zwrotu nieruchomości.
Przedmiotem sporu była wówczas kwestia prawidłowego ustalenia przeznaczenia części działki nr [...] w powiązaniu z realizacją celu jej wywłaszczenia. Stan zagospodarowania części przedmiotowej nieruchomości, która następnie została wydzielona i oznaczona jako działka nr [...], a ostatecznie przewidziana w projekcie podziału działki nr [...] jako działka nr [...] o pow. 2001 m2 nie budził wątpliwości Sądu ani stron postępowania.
W ocenie Sądu Wojewoda w sposób nie dość klarowny przedstawił wzajemne powiązanie danych wynikających z części tekstowej i graficznej planu zagospodarowania G. T. R., w szczególności ustaleń ogólnych dla jednostki GH i programu szczegółowego. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie zawierało szczegółowych rozważań dotyczących przeznaczenia działki będącej przedmiotem postępowania z powołaniem na konkretne dokumenty, z których ono wynika, a co za tym idzie – w sposób niedostateczny skonkretyzowało cel wywłaszczenia. W ocenie Sądu co najmniej potencjalnie w ramach ustalonego przez skarżony organ celu wywłaszczenia mieściłoby się zagospodarowanie terenu pod którykolwiek z celów określonych w programie szczegółowym, jak chociażby ogrody dziecięce, ogrody osiedlowe i sport osiedlowy. Są to oczywiste aspekty realizacyjne związane z zabudową mieszkaniową o dużej intensywności, tym bardziej, że z ustaleń ogólnych planu (§ 8 ust. 1) wynika, że jednostka bilansuje się w zakresie programu usług podstawowych. Sąd stwierdził, że przyjęcie innego celu wywłaszczenia niż podany w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie równorzędnej w skutkach pozbawione jest podstaw prawnych, natomiast późniejsze modyfikacje planów inwestycyjnych na wywłaszczonych nieruchomościach nie mają znaczenia dla ustalenia celu wywłaszczenia oraz jego realizacji i w rezultacie oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Sąd wskazał, że oba organy skupiły się na ustaleniu aktualnego stanu zainwestowania działki objętej zwrotem (stanu zagospodarowania na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości), co było błędne, ponieważ w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376; OTK-A 2014/2/31) istotne jest, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany do dnia złożenia wniosku, niezależnie od tego czy nastąpiło to po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia (tak też wyrok NSA z 20 października 2015 r. sygn. akt I OSK 285/14). Powyższe doprowadziło Sąd do przekonania, że naruszono przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i pominięcie przez organy ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej część działki [...], będącej przedmiotem prowadzonego postępowania zwrotowego po wywłaszczeniu oraz do 1990 r., tj. do pobudowania na tym terenie obecnie znajdujących się tam pawilonów handlowych.
Uzupełniając materiał dowodowy Starosta przeprowadził 26 maja 2017 r. oględziny działki nr [...], podczas których ustalono, że w części południowej zajęta jest ona pod fragment rynku osiedlowego z blaszanymi pawilonami handlowymi położonymi wzdłuż utwardzonego płytami placu. Część zachodnia działki porośnięta jest trawnikiem, a wzdłuż pawilonów porośnięta drzewami. Zieleń w tym miejscu jest pielęgnowana.
Pismem z 26 maja 2017 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. przesłała dokumenty świadczące o urządzeniu na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie: Obręb Ż., arkusz mapy [...], działka nr [...] cz boiska do rekreacyjnej gry w piłkę nożną jako uzupełnienia infrastruktury mieszkaniowej, tj.: dokumentację projektowo-kosztorysową z 1986 r. wykonaną przez I. P. dotyczącą zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego ZMP-[...]-[...] (obecnie [...]), w zakresie małej infrastruktury; fragment zaktualizowanego planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego jednostki G z 1984 r., przedstawiającego lokalizację budynku nr [...] na terenie dzisiejszego osiedla [...]; dziennik budowy prowadzony przez Z. I. S. M. "[...]" w [...], wydany 25 lipca 1987 r. obejmujący małą infrastrukturę; zestawienie robót planowanych dla Z. B.-R. z zakresu pielęgnacji zieleni (zalecenie z 22 listopada 1984 r.) oraz wykonania małej architektury (zalecenie z 20 grudnia 1982 r.) do kontynuacji w następnych latach aż do 1989 r. – zgodnie z dokumentacją projektowo-kosztorysową, a dotyczące realizacji placów zabaw, ustawienia ławek i koszy na śmieci m.in. w rejonie ww. budynku nr [...]; wydruk artykułu opublikowanego na stronie internetowej epoznan.pl na temat powstania os. [...] wraz ze zdjęciem, na którym widoczne są bramki na boisku do gry w piłkę nożną usytuowane na obecnej działce nr [...].
Starosta pozyskał do akt sprawy archiwalne zdjęcia fotograficzne przedstawiające fragment osiedla [...] – blok [...], na których geodeta dokonał przybliżonego wykreślenia granic ewidencyjnych działek [...], i [...], a także mapę zasadniczą, na której geodeta wykreślił przybliżone położenie obszaru boiska.
Pismem z 28 marca 2019 r. (znak: [...]) Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. przekazał posiadaną lotniczą dokumentację fotograficzną z lat 1989 i 1994, obejmującą nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako: obręb [...] Ż..
Dnia 3 grudnia 2021 r. odbyły się kolejne oględziny nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem oraz przesłuchanie świadka na okoliczność jej wykorzystania i sposobu zagospodarowania.
Starosta pozyskał także do akt sprawy kolejny operat szacunkowy z 15 grudnia 2023 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który 14 marca 2024 r. został skorygowany ze względu na stwierdzoną przez rzeczoznawcę omyłkę dotyczącą przeznaczenia nieruchomości w stanie aktualnym w dacie oszacowania.
Decyzją z 7 czerwca 2024 r. (znak: [...]) Starosta orzekł o: (I) zwrocie na rzecz J. F. w ˝ części i J. F. w ˝ części nieruchomości nr [...] cz, arkusz mapy [...], obręb [...] Ż., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. jako własność M. P., oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji, jako działka nr [...] o pow. 2001 m2; (II) zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...],obręb [...] Ż., położonej w P. na os. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. i stanowiącej własność M. P. na działki nr: [...] o pow. 676 m2, nr [...] o pow. 2001 m2 i nr [...] o pow. 103 m2, zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik do przedmiotowej decyzji; (III) nie zobowiązywaniu J. F. i J. F., do zwrotu na rzecz M. P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.
Starosta stwierdził, że lokalizacja obiektów w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego miała charakter orientacyjny i uszczegółowienie ich lokalizacji następowało w planie realizacyjnym. Jednocześnie plany realizacyjne stanowiły uszczegółowienie zapisów szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego i były sporządzane na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego ustalono, że z pozyskanych planów realizacyjnych jednostki "[...]", obejmującej teren odpowiadający aktualnej działce ewidencyjnej nr [...], na jej obszarze zrealizowany miał być fragment budynku żłobka. Na marginesie organ pierwszej instancji podkreślił, że analiza porównawcza rysunku planu realizacyjnego z 1979 r. oraz aktualnej mapy osiedla [...] potwierdziły, że zrealizowana została większość obiektów nim objętych. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, obejmującego stan zagospodarowania działki od momentu wywłaszczenia do lat 90. Starosta potwierdził, że na działce objętej niniejszym postępowaniem urządzone zostało nieutwardzone boisko do gry w piłkę nożną, na co wskazują pozyskane do akt dokumenty – zdjęcia lotnicze oraz dowód z przesłuchania świadka). Powyższe, w ocenie organu pierwszej instancji nie miało jednak kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ z zebranego materiału dowodowego wynika, iż celem wywłaszczenia były inwestycja mieszkalnictwa o wysokiej intensywności, które zgodnie z obowiązującymi założeniami realizacyjnymi obejmowały w tym konkretnym miejscu budowę żłobka. Realizacja małej architektury i utworzenie nieutwardzonego boiska, służącego okolicznym mieszkańcom i bezsprzecznie wpisującego się w otoczenie budynków mieszkalnych, nie mogła być w ocenie Starosty uznana za cel wywłaszczenia.
Odwołanie od wyżej opisanej decyzji wniosło M. P., wskazując na błędną ocenę zebranych przez Starostę dowodów ponieważ cel wywłaszczenia został sprecyzowany w umowie sprzedaży nieruchomości i zbyteczna była szczegółowa analiza zgodności celu wywłaszczenia z planem realizacyjnym O. – G. T. R. – Część [...] – jednostka mieszkaniowa "[...]", zatwierdzonym decyzją z 31 października 1979 r., ponieważ dokumenty powstałe po dniu zawarcia umowy, niewątpliwie uszczegóławiają sposób realizacji inwestycji objętej celem wywłaszczenia, jednak dla sprawy zwrotu nieruchomości nie mogą mieć znaczenia.
Decyzją z 10 stycznia 2025 r. (znak: [...]) Wojewoda uchylił decyzję Starosty oraz odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w P. na os. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] cz. arkusz mapy [...], obręb [...] Ż., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], odpowiadającej projektowanej działce nr [...] o pow. 2001 m˛, zaznaczonej na mapie z projektem podziału stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze wskazania Sądu co do przeprowadzenia przez organy wyczerpującego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, jak został zagospodarowany teren części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej przedmiot postępowania (tj. część działki nr [...], projektowanej do wydzielenia jako działka nr [...]). Uwypuklił przy tym, że potrzeba ta nie dotyczy tylko tej części działki, która mogła być zagospodarowana na cele rekreacyjne (sportu osiedlowego), ale i pozostałych części tej działki, które mogły być zagospodarowane na inne cele zgodne z programem szczegółowym zagospodarowania tego terenu w związku z intensywną zabudową mieszkaniową (osiedlową). Wobec powyższego, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego Wojewoda pozyskał zdjęcia lotnicze: nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, wykonane w latach: 1976, 1982. 1994, 1995, 1997 i 2004, które potwierdzały, że na terenie objętym postępowaniem o zwrot zrealizowane zostało boisko do rekreacyjnej gry w piłkę nożną (wskazał w tym zakresie szereg dowodów dostępnych w aktach sprawy).
Analizując treść umowy sprzedaży organ odwoławczy stwierdził, że z treści umowy sprzedaży z 24 sierpnia 1976 r. wynika, że została ona zawarta w związku z budową G. T. R., a wywłaszczona nieruchomość położona jest na terenie inwestycji. Ponieważ przed datą zawarcia ww. umowy przyjęty został plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. R., przyjęty uchwałą nr [...]/71 Prezydium Rady N. M. P. z dnia 19 marca 1971 r., dokument ten stanowić powinien podstawę do uszczegółowienia celu wywłaszczenia. Z części tekstowej planu wynikało, że za ogólne ustalenia dla jednostki GH, przewidziano podstawową funkcję: mieszkalnictwo o dużej intensywności, a jednostka ta bilansuje się w zakresie programu usług podstawowych. W programie szczegółowym przewidziane zostały: szkoły podstawowe, przedszkola, żłobki, ogrody dziecięce, ogrody osiedlowe, sport osiedlowy, stacje paliw, stacje obsługi typu przydrożnego oraz warsztaty osiedlowe. Mając na uwadze powyższe, a także przedstawione rozważania zapadłego w sprawie orzeczenia WSA w Poznaniu oraz orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że udowodniona w aktach administracyjnych realizacja boiska stanowiła realizację celu wywłaszczenia, co skutkowało odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Pismem z 11 lutego 2025 r. J. F. i J. F., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego (dalej jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisaną decyzję Wojewody zarzucając jej naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. a art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca część działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb Ż. (odpowiadająca projektowanej działce [...]), nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży z 24 sierpnia 1976 r. i to pomimo, że w terminie 7 lat od dnia sprzedaży nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, a także pomimo, że po upływie 10 lat od dnia sprzedaży nie zrealizowano celu wywłaszczenia.
2) Przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, tj. uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej część działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb Ż. (odpowiadającej projektowanej działce nr [...]), zrealizowano i to bez naruszenia terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zmodyfikowany cel wywłaszczenia polegający na budowie boiska piłkarskiego.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda działał w warunkach związania prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z 1 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 99/16).
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie sądy oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Stąd też, organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97, LEX nr 47848 i z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724).
Kontrolując w tak wyznaczonych granicach zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zgodna z prawem i nie nosi cech uchybień, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie art. 145 § 1 P.p.s.a.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z 10 stycznia 2025 r. (znak: [...]), którą uchylono decyzję Starosty z 7 czerwca 2024 r. (znak: [...]) i odmówiono zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. na os. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] cz, arkusz mapy [...], obręb [...] Ż., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], odpowiadającej projektowanej działce nr [...] o pow. 2001 m2.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.; dalej jako: "u.g.n.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W świetle art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
We wcześniej wydanym w niniejszej sprawie orzeczeniu Sąd dokonał wykładni wyżej wskazanych przepisów, przez pryzmat wydanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376). Kwestia rozumienia wyżej wymienionych przepisów w świetle powołanego wyroku TK była zresztą jednym z powodów, przez które już wcześniej Sąd zdecydował się uchylić decyzję wcześniej wydaną w tym przedmiocie.
Mając zatem na uwadze treść wyroku z 1 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 99/16 Sąd ocenił realizację wskazań co do przeprowadzenia przez organy postępowania w niniejszej sprawie. W tym względzie należało uwzględnić w kontekście przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. stan zagospodarowania działki w okresie pomiędzy zawarciem umowy sprzedaży, a pobudowaniem na jej terenie rynku osiedlowego. W tym zakresie organy były zobowiązane do przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego. Potwierdzeniem uzupełniania materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie są pozyskane dokumenty obrazujące stan zagospodarowania działki w latach 80. (m.in. dokumentacja projektowo-kosztorysowa z 1986 r., fragment zaktualizowanego planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego jednostki G z 1984 r., dziennik budowy prowadzony przez Z. I. S. M. "[...]" z 25 lipca 1987 r., zestawienie robót planowanych dla Z. B.-R. z zakresu pielęgnacji zieleni – zlecenie z 22 listopada 1984 r. oraz wykonania małej architektury – zlecenie z 20 grudnia 1982 r., a także szereg zdjęć lotniczych obrazujących stan zagospodarowania działki). Zarówno Starosta jak i Wojewoda stwierdzili na ich podstawie, że na terenie działki objętej niniejszym postępowaniem o zwrot, zrealizowane zostało boisko do rekreacyjnej gry w piłkę nożną z dwoma bramkami i pielęgnowaną zielenią. W tym zakresie organy właściwie zrealizowały polecenia zawarte we wcześniejszym orzeczeniu Sądu. Różnica pomiędzy rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, a organu odwoławczego wynikała natomiast z odmiennego ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. W tym zakresie we wcześniej zapadłym wyroku z 1 września 2016 r. przedstawione zostały oceny prawne, które wyznaczały kierunek dla jego określenia. Wskazano m.in., że "przyjęcie innego celu wywłaszczenia niż podany w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie równorzędnej w skutkach pozbawione jest podstaw prawnych, natomiast późniejsze modyfikacje planów inwestycyjnych na wywłaszczonych nieruchomościach nie mają znaczenia dla ustalenia celu wywłaszczenia oraz jego realizacji i w rezultacie dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia". Stanowisko Starosty, uwzględniające późniejsze dokumenty dotyczące planów zagospodarowania działki tj. po zawarciu umowy sprzedaży z 24 sierpnia 1976 r. nie było zatem zgodne z dokonanymi w orzeczeniu ocenami prawnymi i doprowadziło do błędnego sprecyzowania celu wywłaszczenia i zarazem błędnego w swej istocie orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz skarżących.
Uchybienie to sanował Wojewoda, który przyjął, że do uszczegółowienia celu wywłaszczenia zastosowanie będzie miał plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenu G. T. R. – uchwała nr 6/69/71 Prezydium Rady N. M. P. z dnia 19 marca 1971 r. Postanowienia w nim zawarte przewidywały dla jednostki GH jako podstawową funkcję mieszkalnictwo o dużej intensywności, która bilansuje się w zakresie programu usług podstawowych. W programie szczegółowym przewidziane zostały: szkoły podstawowe, przedszkola, żłobki, ogrody dziecięce, ogrody osiedlowe, sport osiedlowy, stacje paliw, stacje obsługi typu przydrożnego oraz warsztaty osiedlowe. W konsekwencji za prawidłowe uznać należało stanowisko, wedle którego cel wywłaszczenia został zrealizowany. W tym względnie cel wywłaszczenia został prawidłowo uszczegółowiony przez Wojewodę, który uznał, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być badane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji (sporządzenia umowy) wywłaszczeniowej, co doprowadza do wniosku, że w im dalszej przeszłości określony został cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł on być ujęty. Aprobatę dla powyższego toku rozumowania organu odwoławczego odnaleźć można również w innych orzeczeniach, zgodnie z którymi cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). I tak, budowa osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzny cel wywłaszczenia. Tego rodzaju inwestycja ma charakter złożony i wieloetapowy, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie przez wiele lat, czyli dłuższy okres czasu. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być także w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi, w szczególności mogą na nim występować tereny parkingowe (infrastruktura pomocnicza osiedla), obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (Wyrok NSA z 11 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 236/22). Przy ocenie realizacji celu jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze - chodniki. Takie obiekty i tereny, mimo ogólnodostępności, stanowią część zespołu urbanistycznego określanego jako osiedle mieszkaniowe (Wyrok NSA z 20 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1882/21).
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, Wojewoda w sposób prawidłowy zastosował w rozpoznawanej sprawie przywołane poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych. W konsekwencji Wojewoda w sposób prawidłowy, z poszanowaniem wytycznych przedstawionych we wcześniejszym wyroku tut. Sądu określił cel wywłaszczenia terenu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Była nim budowa G. T. R. , będącego osiedlem mieszkaniowym, a w ramach jednostki wskazanej dla tego terenu plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego przewidywał podstawową funkcję GH – mieszkalnictwo o dużej intensywności. Jednostka ta bilansowała się w zakresie programu usług podstawowych do których zaliczono między innymi sport osiedlowy. W efekcie realizacja boiska do gry w piłkę nożną na terenie spornej nieruchomości – co znalazło potwierdzenie w ustaleniach zawartych w aktach administracyjnych – stanowiło o realizacji celu wywłaszczenia. W konsekwencji trafne było ustalenie dokonane przez organ, które sprowadzało się do przyjęcia, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla mieszkaniowego, która obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom.
Kolejne zmiany w zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości nie miały wpływu na realizację celu wywłaszczenia. Argumentacja skarżących dotycząca braku realizacji żłobka, zgodnie z późniejszą aktualizacją planu nie mogła wywołać pożądanego skutku. W istocie zagadnienia zwrotu nieruchomości na których miał zostać posadowiony żłobek były już przedmiotem prawomocnych orzeczeń w odniesieniu działek o innych numerach geodezyjnych. W sprawach tych podobnie przyjęto, że dokumenty i dowody określające sposób zagospodarowania nieruchomości, które zostały sporządzone po zawarciu umowy jej nabycia lub wydania decyzji o jej wywłaszczeniu, nie mogły konkretyzować celu nabycia lub wywłaszczenia dla potrzeb prowadzenia postępowania zwrotowego. Szczegółowy cel wywłaszczenia mógł zostać wywiedziony jedynie na podstawie dokumentacji tudzież okoliczności powstałych przed lub w trakcie procedury wywłaszczeniowej.
Podobnie nieskuteczna w rozpoznawanej sprawie była argumentacja dotycząca realizacji celu wywłaszczenia w terminie wskazanym w u.g.n., co przesądzone zostało już we wcześniejszym orzeczeniu zapadłym w przedmiotowej sprawie.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.