II SA/Po 1346/05

II SA/Po 1346/05 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Elwira Brychcy
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 204/07 - Wyrok NSA z 2007-06-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skarg Parafii A w P. na uchwały Rady Miasta z dnia [...] nr [...], [...] nr [...] [...] nr [...] w przedmiocie protestów do projektu planu miejscowego I. Odrzuca skargi z dnia [...] października 2005 r. II. Stwierdza, że § 1 ust. 11 uchwały Rady Miasta z dnia [...] nr [...] jest niezgodny z prawem III. Oddala skargi z dnia [...] listopada 2005 r. na uchwały Rady Miasta z dnia [...] nr [...] i nr [...] IV. Zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej kwotę 555 zł (pięćset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy
Uzasadnienie
II SA/Po 1346/05
U z a s a d n i e n i e
W ramach procedury planistycznej prowadzonej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139,ze zm.) - Parafia A w P. złożyła do Prezydenta Miasta . pismo z dnia [...] 07.2005 r. nazwane "zarzutami", kwestionujące ustalenia trzech projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla: "terenu w rejonie węzła [...] – część A", "terenu w rejonie węzła [...] – część B" oraz "terenu w rejonie węzła [...] – część C".
Parafia domagała się odstąpienia od wymienionych projektów planów i przygotowanie oraz uchwalenie jednego nowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego terenu obejmującego wszystkie trzy plany, pozostawiając stan zagospodarowania określony w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym uprzednio na tym terenie.
W piśmie podniesiono, iż ustalenia wymienionych projektów planów naruszają interes prawny Parafii. Należąca do niej nieruchomość znajduje się na terenie objętym projektem planu "[...] – część C" i została w nim przeznaczona na tereny zieleni publicznej. Takie przeznaczenie nieruchomości spowoduje, iż całkowicie niemożliwe będzie jej zagospodarowanie na cele przydatne dla potrzeb Parafii. W praktyce spowoduje wywłaszczenie tej nieruchomości.
Uchwalenie wszystkich trzech planów spowoduje rozbudowę fabryki B znajdującej się w sąsiedztwie, na terenach objętych projektami planów "[...] – część B" i "[...] – część A". Utworzenie terenów zielonych na terenie należącym do Parafii jest spowodowane rozbudową wymienionej fabryki i dokonywane dla jej potrzeb. Na pewno nie następuje na cele publiczne. Organy administracji winny rozważyć interes fabryki, ale również właścicieli nieruchomości objętych planem i nie dopuścić do sytuacji, gdy rozwój jednego powoduje całkowite uniemożliwienie korzystania z nieruchomości przez innego właściciela.
Uchwalenie wymienionych planów naruszy art. 73 ust. 3 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, zakazujący rozbudowy takich zakładów jak fabryka B w granicach miast i w sąsiedztwie osiedli mieszkaniowych. Zgodnie z orzecznictwem NSA właściciele działek sąsiednich mogą kwestionować w formie zarzutu zarówno naruszenie lub ograniczenie ich prawa własności, jak również niezgodność planu z prawem ochrony środowiska.
Zgodnie z uchwałą Rady Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła [...]", plan powinien rozwiązać konflikty wynikające ze wzajemnego sąsiedztwa tras komunikacyjnych, terenów przemysłowych i istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Przedmiotowe projekty planów nie uwzględniają zapisów tej uchwały, nie rozwiązują żadnych konfliktów. Zgodnie z licznymi zapewnieniami władz Miasta miejscowy plan zagospodarowania miał być uchwalony po pozytywnym uregulowaniu przez spółkę B wszystkich stosunków własnościowych z mieszkańcami tego regionu. Uchwałą tą oraz swoimi zapewnieniami Rada Miasta dała mieszkańcom [...] i [...] interes prawny w dochodzeniu pozytywnego rozstrzygnięcia interesów, zgodnie z wymienioną uchwałą. Projekty planu pozostawiają właścicieli nieruchomości objętych planami i z nim sąsiadujących w bezpośrednim sąsiedztwie intensywnej zabudowy przemysłowej, godząc się na znaczny spadek wartości ich nieruchomości i faktyczne uniemożliwienie korzystania z nich.
Uchwała Rady Miasta z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określiła, iż przyjęty ma zostać jeden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie węzła [...]. Uchwała nie uprawniła Prezydenta Miasta do podziału terenu wskazanego w uchwale na trzy części i przygotowania trzech różnych planów dla tych części. Również uchwały Rady nr [...] i [...] z dnia [...] roku dotyczące uwzględnienia zgłoszonych zarzutów zobowiązały Prezydenta Miasta do wprowadzenia określonych zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie węzła [...]. Uchwały te potwierdziły, iż sporządzony i przygotowany ma być jeden projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niedopuszczalne jest podzielenie tego terenu i uchwalenie trzech oddzielnych planów. Teren ten jest objęty jedną inwestycją. Jej wpływ na mieszkańców regionu, na zanieczyszczenie regionu oraz na konflikty społeczne w dzielnicy należy rozpatrywać łącznie. Nie można rozpoznawać ich oddzielnie dla trzech sztucznie utworzonych części. Prezydent Miasta , działając wyłącznie w celu ograniczenia możliwości obrony praw mieszkańców i kwestionowania postanowień projektu w drodze zarzutu, podzielił plan na trzy części. Zmiana ta miała charakter całkowicie arbitralny. Brak jest jakiegokolwiek merytorycznego powodu dla podziału tego planu.
W toku procesu planistycznego odnośnie wszystkich trzech planów sporządzone zostały trzy prognozy oddziaływania na środowisko. W sytuacji, gdy cały teren objęty planami stanowi funkcjonalną całość, prognozy winny określać, dlaczego teren ten podzielono, jaki to ma wpływ na środowisko, a także jaki wpływ na środowisko ma funkcjonalna całość - cała inwestycja objęta planami "[...] – część A", "[...] – część B", "[...] – część C". sporządzone prognozy nie zawierają żadnego tych postanowień i wymagają w tym zakresie uzupełnienia. Prognozy są nieostre, nie odnoszą się do wielu problemów związanych z rozbudową fabryki, takich jak zagrożenie poważną awarią, ochrona przeciwpożarowa, wpływ rozbudowy zakładu na mikroklimat, na zdrowie mieszkańców pobliskich dzielnic, na pobliskie ekosystemy. Wszelkie dokonywane w opiniach analizy są oparte głównie na dokumentach dostarczonych prze fabrykę. Mimo znacznych braków, dyskwalifikujących przygotowane opinie, wskazują one na liczne zagrożenia, które spowodują planowane zmiany zagospodarowania terenu, są to zanieczyszczenie wody, powietrza, zagrożenie hałasem, wycięcie lasu, utrudnienia komunikacyjne. Z tych względów przedmiotowe projekty planów nie mogą być uchwalone.
Projektowany plan powinien być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium to jest wykonane w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne. Oba te dokumenty przewidywały, iż realizacja planu - rozbudowy fabryki może nastąpić wyłącznie w przypadku wyeliminowania istniejącej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej. Zarówno prognozy, jak i projekty planów są niezgodne z tymi dokumentami. Przewidują pozostawienie osiedli mieszkaniowych w bezpośrednim sąsiedztwie rozbudowanej fabryki.
Przedmiotowe projekty planów naruszają również normy prawne wynikające z treści art. 72 i 114 Prawa ochrony środowiska, nadto są opracowane w nieostry sposób. W wielu miejscach, w szczególności przy określaniu wysokości obiektów, odwołują się do poziomu gruntu. Teren tymczasem jest bardzo pofałdowany. Zauważyć można znaczne, nawet kilkumetrowe różnice poziomów. W sytuacji, gdy projekty nie przewidują żadnych możliwości przeciwdziałania zmianom ukształtowania terenu, może to prowadzić do sytuacji, gdy nie będzie możliwa w ogóle weryfikacja wysokości czy wielkości lokalizowanych obiektów.
W dniu [...] Rada Miasta podjęła trzy uchwały:
- uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia protestów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła [...] – część A", w której w § 1 pkt 15 odrzuciła protest złożony przez Parafię A ,
- uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia protestów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła [...] – część B", w której w § 1 pkt 12 odrzuciła protest złożony przez Parafię A ,
- uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia protestów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła [...] – część C", w której w § 1 pkt 11 odrzuciła protest złożony przez Parafię A .
W uzasadnieniu jednakowym dla wszystkich wymienionych trzech uchwał podniesiono m.in., iż na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym pismo strony zatytułowane jako "zarzut" zostało zakwalifikowane jako protesty na wymienione w nim projekty planów miejscowych, bowiem strona nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
Stosownie do kwalifikacji prawnej wniesionego przez stronę pisma, Rada Miasta w oparciu o art. 23 ust. 3 powołanej ustawy postanowiła odrzucić protesty albowiem ich wnioski są sprzeczne z koncepcją urbanistyczną przewidzianą w powołanych projektach i ich uwzględnienie wiązałoby się z koniecznością odstąpienia od prac nad aktualnymi projektami.
Z treści pisma i sformułowanych przez stronę zastrzeżeń nie wynika, które ustalenia, dla jakich działek z projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są przez stronę kwestionowane. Strona odnosi się w sposób ogólny do całości trzech projektów, a nie do ich konkretnych zapisów. Często strona kwestionuje także już istniejący stan prawny i faktyczny, bowiem podnosi uwagi do działania obecnie istniejących obiektów przemysłowych, natężenia ruchu, hałasu, zanieczyszczeń.
Z reguły każda inwestycja prowadzona w zwartej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższego sąsiedztwa, co jednak samo przez się nie oznacza i nie może prowadzić do wniosku, że stanowi to naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony. W warunkach miasta trzeba się bowiem liczyć ze zmianami polegającymi na kolejnych inwestycjach realizowanych zgodnie z podstawami określonymi w planach zagospodarowania przestrzennego.
Wbrew stanowisku strony kwestionowane projekty nie określają sposobu rozbudowy jakiegokolwiek konkretnego obiektu, w tym w szczególności fabryki B w P . Przedmiotem planu miejscowego jest jedynie ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, a nie przesądzanie o tym, jakie inwestycje przemysłowe będą realizowane i przez jakich inwestorów. Plan zagospodarowania przestrzennego nie określa także, jakie immisje (i czy w ogóle) będzie generował w przyszłości ewentualny zakład przemysłowy, który zgodnie z ustaleniami planu oraz późniejszymi decyzjami administracyjnymi mógłby powstać na terenie objętym projektem planu. Poza tym plan miejscowy nie rozstrzyga o kwestiach technicznych posadowienia przyszłych obiektów. Kwestie te podlegają rozpoznaniu w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
W związku z nie wykazaniem przez stronę konkretnych przypadków ewentualnego naruszenia interesu prawnego Parafii Rada Miasta rozpoznając protest dokonała jedynie oceny tych ogólnych uwag strony.
Strona nie jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym projektami planu. Ustalenia tych projektów nie ingerują zatem w sposób bezpośredni w wykonywanie prawa własności przez stronę. Przepisy prawne powołane w piśmie Parafii nie zawierają gwarancji dla właścicieli nieruchomości, że ich nieruchomości pozostaną poza wpływem jakichkolwiek immisji. Gwarantują natomiast każdemu korzystanie z przysługującej mu własności w granicach ustaw, zasad współżycia społecznego oraz zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa (rzeczy). W świetle przepisów kodeksu cywilnego immisje nie są bezprawne, jeśli nie przekraczają ustawowo określonych norm. Strona nie wykazała, które z norm określających dopuszczalne immisje, a tym samym chroniące jej interes prawny, zostały naruszone ustaleniami kwestionowanych projektów planów.
Przepisy art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawierają wyraźnie zastrzeżenie, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, lecz że może podlegać ograniczeniom w zakresie określonym ustawami. Z tego względu powoływane przez stronę przepisy nie uzasadniają twierdzenia, iż zakazane jest jakiekolwiek pogorszenie warunków korzystania z prawa własności, czy pogorszenie warunków życia. Zakazane jest w ich świetle jedynie takie pogorszenie warunków korzystania z przedmiotu własności, które prowadzi do naruszenia uprawnień wynikających z przepisów prawa.
Brak wykazania również i tego, że rozbudowa fabryki B spowoduje konieczność znoszenia bezprawnych immisji, że będzie generowany nadmierny hałas oraz emisje nadmierne i przekraczające wszelkie dopuszczalne normy. Konieczność znoszenia zwiększonego ruchu pojazdów (o ile w ogóle wystąpi) nie stanowi naruszenia interesu prawnego, ani uprawnienia.
Jeśli uchwalenie projektu planu spowoduje spadek wartości nieruchomości, stronie przysługiwać będzie, na mocy art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo do odszkodowania.
Przepis art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczy zakładów stwarzających zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Jednakże rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna, gdy doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii. Ponadto przepis ten nie dotyczy budowy i rozbudowy zakładów na obszarach określonych w planie miejscowym jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej (jeżeli plany te nie zawierają w tym zakresie ograniczeń), zakłady takie mają być lokalizowane w bezpiecznej odległości m.in. od osiedli mieszkaniowych. Przepis art. 114 ustawy Prawo ochrony środowiska nakazuje wskazać w planie miejscowym, które z terenów o zróżnicowanych funkcjach i zasadach zagospodarowania należą do poszczególnych rodzajów terenów i w jaki osób przypisywać ich przynależność do poszczególnych terenów.
Powyższe przepisy zawierają normy adresowane wyłącznie do organów sporządzających projekty i uchwalających plany miejscowe. Ich adresatami nie są natomiast ani właściciele nieruchomości objętych planem, ani tym bardziej właściciele innych nieruchomości. Zatem przepisy te nie są źródłem uprawnień, ani interesów prawnych strony.
Podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu łącznie z podaniem przez Prezydenta Miasta do wiadomości publicznej o podjęciu tej uchwały wraz z jednoczesnym określeniem miejsca, formy i terminu okładania wniosków do tego planu, są jedynie źródłem przysługującego każdemu prawa składania wniosków, nie są natomiast źródłem jakiegokolwiek uprawnienia, czy interesu prawnego w kwestii takiego, czy innego kształtowania treści planu.
Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że pismo strony nie czyni zadość wymogom określonym w art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, koniecznym do tego, by traktować je jako zarzut.
Podział obszaru w rejonie węzła [...] na trzy części i opracowanie trzech odrębnych projektów planu miejscowego miało na celu optymalizację prac nad planem. Możliwość opracowania planu w częściach przewiduje uchwała Rady Miasta z dnia [...] nr [...]. Istotne jest również, że dla wszystkich trzech projektów planów prace były prowadzone w sposób odrębny.
Wyrażone w art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tzw. władztwo planistyczne gminy podlega ograniczeniu obowiązującymi przepisami prawa, co oznacza, że treść ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego jest kształtowana tylko na podstawie i w granicach ustaw. Opracowane projekty planów zagospodarowania przestrzennego uwzględniają między innymi wszelkie wymogi wynikające z przepisów dotyczących ochrony przyrody, środowiska, wód, lasów. Rada Miasta przy rozpoznaniu protestu strony nie dopatrzyła się żadnych uchybień i naruszeń przepisów prawa przy sporządzaniu projektów planów. W ocenie Rady Miasta ustalenia w kwestionowanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego nie stworzą sytuacji, w której strona nie będzie mogła korzystać ze swoich działek w sposób dotychczasowy.
Na opisane wyżej trzy uchwały Parafia A wniosła jednym pismem z dnia [...] 10.2005 r. skargi do Sądu.
Jako podstawę prawną wymienionych skarg powołano przepis art. 24 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Poszczególne skargi zostały zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami: II SA/Po 1346/05, II SA/Po 1347/05, II SA/Po 1348/05.
Następnie Parafia pismem z dnia [...] 11.2005 r. ponownie wniosła do Sądu skargi na trzy uchwały Rady Miasta z dnia [...] nr [...], nr [...] , nr [...].
Podstawą prawną do ich wniesienia był przepis art. 101 § 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym.
Skargi zostały zarejestrowane pod odrębni sygnaturami: II SA/Po 4/06, II SA/Po 5/06, II SA/Po 6/06.
Postanowieniami z dnia 16.02.2006 r., z dnia 06.07.2006 r. oraz z dnia 13.07.2006 r. sprawy ze wszystkich wyszczególnionych wyżej skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i po połączeniu prowadzone dalej pod sygnaturą II SA/Po 1346/06.
Skarżąca Parafia we wszystkich wymienionych wyżej skargach domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonych uchwał Rady Miasta , zarzucając im rażące naruszenie przepisów art. 12 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 6 i 8, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 kc w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 41 ust. 2 i 2a, art. 72, art. 73 ust. 3 i 4, art. 114 ustawy Prawo ochrony środowiska.
W uzasadnieniu swojego stanowiska – jednakowym dla wszystkich skarg – skarżąca podniosła, iż organ błędnie uznał jej pismo za protesty, gdy faktycznie były to zarzuty do projektów planów miejscowych. W związku z tym zaskarżone uchwały są uchwałami o odrzuceniu zarzutów.
Do wniesienia zarzutu uprawnionym jest podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a naruszenie to nastąpiło przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu. Nie ulega wątpliwości, że akty planistyczne w sposób pośredni bądź bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią ograniczenie prawa właściciela w korzystaniu z nieruchomości, poprzez określenie przeznaczenia nieruchomości i zasad jej zagospodarowania. W konsekwencji uznać należy, że interesem chronionym w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest własność, która zostaje naruszona na skutek zmiany jej przeznaczenia w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego.
Parafia jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym projektem planu "[...] – część C".
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie węzła [...] – część C jest częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Cały plan obejmuje "[...] – część A", "[...] – część B" i "[...] – część C". Wszystkie te części planu zostały sporządzone i przygotowane w oparciu o jedną uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie węzła [...]. Wszystkie trzy części planu były opracowywane łącznie, łącznie opiniowane, łącznie wyłożone. Te same podmioty sporządziły prognozy o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Wszystkie trzy części planu mają na celu rozbudowę jednego przedsięwzięcia – fabryki, której właścicielem jest spółka B Sp. z o.o. Rozpatrując wpływ inwestycji na prawo własności skarżącej Parafii stwierdzić w konsekwencji należy, że każdy z planów, zarówno plan A, plan B, jak i plan C, jako części ustalające warunki dla przeprowadzenia jednej inwestycji, ograniczają prawo własności Parafii. Skarżąca, jako właściciel nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, miała zatem interes prawny w złożeniu zarzutów do każdej z części planu.
Ponadto w skargach powtórzono w całości zastrzeżenia i argumenty przytoczone wcześniej w piśmie Parafii z dnia [...] 07.2005 r.
Dodatkowo skarżąca podniosła także, iż uzasadnienie zaskarżonych uchwał nie odpowiadają przepisowi art. 107 § 3 kpa, bowiem Rada Miasta nie odniosła się w żaden sposób do zarzutu naruszenia prawa własności Parafii, a stwierdziła wręcz, iż skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym projektem planu miejscowego.
W odpowiedzi na skargi Rada Miasta wniosła o ich odrzucenie jako niedopuszczalnych, ewentualnie o ich oddalenie jako bezzasadnych.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że wykładnia art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje jednoznacznie, iż legitymacja skargowa w postępowaniu planistycznym przysługuje wyłącznie osobie, która wniosła skutecznie zarzut na ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż ustawodawca pozbawił prawa do wniesienia skargi osoby, których interes prawny nie został naruszony przez ustalenia projektu tego planu.
Argumentując za odrzuceniem skarg wyjaśniano, że skarżąca nie wskazała na naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia, nie jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym projektem planu "część A" i "część B", przysługuje jej jedynie prawo własności nieruchomości objętej projektem planu "część C". O naruszeniu interesu prawnego można mówić jedynie wówczas, gdy dojdzie do naruszenia normy prawnej zawartej w przepisie powszechnie obowiązującego prawa, przy czym nie wystarczy tu naruszenie jakiejkolwiek normy prawnej, konieczne jest naruszenie takiej normy, która jest źródłem czyjegoś uprawnienia.
Poza tym organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonych uchwałach, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniach powołanych uchwał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Pierwszą kwestią, jaką w podanym stanie faktycznym i prawnym należało rozważyć, jest sprawa wyjaśnienia charakteru prawnego pisma skarżącej z dnia [...] 07.2005 r., w którym zgłosiła ona swoje zastrzeżenia do trzech projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. dla "terenu w rejonie węzła [...] – część A", "terenu w rejonie węzła [...] – część B", "terenu w rejonie węzła [...] – część C", a także charakteru prawnego uchwał Rady Miasta z dnia [...],będących przedmiotem skarg w niniejszym postępowaniu.
Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotowe postępowania planistyczne toczą się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem art. 85 ust. 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przepisy art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewidują dwa rodzaje środków służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Pierwszym z nich jest protest przysługujący każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu (art. 23 ust. 1 ustawy). Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych.
Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany: ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy). Uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, zostać doręczona wnoszącemu zarzut i przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy).
Odnosząc się do charakteru prawnego zaskarżonych uchwał Rady Miasta z dnia [...] nr [...] , nr [...], nr [...] stwierdzić należy, iż z ich treści jednoznacznie i jasno wynika, że organy planistyczne potraktowały pismo Parafii z dnia [...] 07.2005 r. jako protesty do trzech częściowych projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie węzła [...]. Zaskarżonymi uchwałami Rada Miasta odrzuciła wniesione przez Parafię zastrzeżenia jako protesty.
W konsekwencji skuteczne pod względem formalnym zaskarżenie powyższych uchwał do sądu administracyjnego nie mogło się odbyć w trybie przewidzianym w art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a wymagało spełnienia warunków określonych w art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Jak wynika z akt sprawy wniesienie do Sądu przez Parafię skarg zawartych w piśmie z dnia [...] 10.2005 r. nie zostało poprzedzone obligatoryjną procedurą z powołanego wyżej przepisu art. 101 § 1 ustawy, tj. bezskutecznym wezwaniem Rady Miasta o usunięcie naruszenia prawa. Wezwanie takie skarżąca skierowała do organu dopiero pismem z dnia [...]10.2005 r., jednocześnie ze złożeniem do Sądu skarg z tej samej daty.
W tej sytuacji skargi Parafii z dnia [...] 0.2005 r. jako niedopuszczalne podlegały odrzuceniu w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dopiero skargi Parafii zawarte w piśmie z dnia [...]11.2005 r. wniesione zostały po prawidłowym wyczerpaniu trybu z art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Przechodząc do rozpoznania sprawy "in meriti" ocenić najpierw należy charakter prawny pisma skarżącej Parafii z dnia [...]07.2005 r., nazwanego "zarzutami".
W tym kontekście podkreślić trzeba, że o przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów nie decyduje ani jego nazwa, ani dowolne jego zakwalifikowanie przez zainteresowanego, jak i przez organy gminy. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decyduje jedynie to czy w danej sytuacji kwestionowane ustalenia projektu planu naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wnoszącego zastrzeżenia.
Podkreślić trzeba, iż naruszenia interesu prawnego upatrywać należy w odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), a także na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana. Punktem wyjścia przy dokonywaniu tej oceny powinno być stwierdzenie, iż chodzi o naruszenie interesu prawnego, który podlega ochronie w postępowaniu planistycznym.
Wychodząc z tego założenia stwierdzić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przepisy tej ustawy regulują zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania. Z kolei stosownie do treści art. 33 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Z powyższego należy wyprowadzić niewątpliwy wniosek, iż o interesie prawnym w postępowaniu planistycznym z reguły przesądza prawo własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej na terenie objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżąca Parafia jest właścicielem działki nr [...] , o pow. [...] ha, przy ul. [...] w P., położonej na obszarze objętym projektem planu dla terenu w rejonie węzła [...] – część C.
Natomiast nieruchomości skarżącej nie są objęte projektami planów miejscowych dla terenu węzła [...] – część B i część A.
Tym samym w odniesieniu do projektów planów "część A" i "część B" nie może być mowy o naruszeniu czy ograniczeniu przysługującego skarżącej prawa własności do nieruchomości przy ul. [...]. Na skutek uchwalenia projektowanych planów "część A" i "część B" nie powstaje dla skarżącej Parafii jako właścicielki wskazanej nieruchomości nowa sytuacja prawna.
Z tego powodu wymienione wyżej projekty planów miejscowych "część A" i "część B" nie dotyczą interesu prawnego czy uprawnienia skarżącej chronionego przez art. 140 kodeksu cywilnego, czy art. 64 Konstytucji. Tym bardziej nie może być mowy o ich naruszeniu.
Zaznaczyć trzeba, iż źródłem interesu prawnego strony – o którym mowa w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – nie są ani uchwała organu gminy o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani powoływane przez skarżącą przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. W tym zakresie podzielić należy stanowisko reprezentowane przez Radę Miasta .
Wbrew twierdzeniom skargi brak jest podstaw prawnych do traktowania trzech odrębnych projektów planów miejscowych, opracowanych dla trzech różnych - choć bezpośrednio ze sobą sąsiadujących - terenów jako jednego projektu planu miejscowego dla całości terenu w rejonie węzła [...]. Podkreślenia wymaga fakt, iż uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie węzła [...] w § 2 dopuszczała odrębne opracowywanie i uchwalanie dla poszczególnych fragmentów terenu częściowych planów miejscowych. Zapis tej uchwały nie został zmieniony, zmiany takiej w szczególności nie zawierają uchwały Rady z dnia [...] nr [...],[...] i [...], które dotyczyły uwzględnienia zarzutów zgłoszonych do poprzedniej wersji projektu planu i związanej z tym konieczności ponowienia procedury planistycznej. Wskazać przy tym trzeba na wynikający z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podział kompetencji między dwoma organami planistycznymi jakimi są Prezydent Miasta i Rada Miasta. Do uprawnień Prezydenta Miasta należy opracowywanie projektów planów miejscowych. W niniejszej sprawie to w zakresie kompetencji Prezydenta Miasta należało decydowanie czy przygotowany zostanie jeden plan dla całego terenu objętego uchwałą z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzeniu planu, czy plany częściowe. Procedury planistyczne odnośnie każdego z kwestionowanych projektów planów przeprowadzone zostały odrębnie. W szczególności dla każdego z poszczególnych projektów planów opracowano odrębne prognozy oddziaływania na środowisko, każdy z nich był samodzielnie uzgadniany i opiniowany, odnośnie każdego projektu dokonano odrębnych wyłożeń do publicznego wglądu, osobno rozpatrywano zgłoszone do każdego z projektów zarzuty i protesty. Są to więc pod względem prawnym w pełni samodzielne i niezależne projekty planów miejscowych. Między projektami tymi zachodzi związek na poziomie ogólnych koncepcji i rozwiązań urbanistycznych, kierunków rozwoju przestrzennego przedmiotowego terenu, nie stanowi to jednak naruszenia interesu prawnego Parafii jako właściciela nieruchomości przy ul. [...].
Wszystkie okoliczności mające w ocenie skarżącej wskazywać na naruszenie wymienionymi dwoma projektami jej interesu prawnego i uprawnień, uprawniają wyłącznie do przyjęcia, że wniosła ona protesty do tych projektów, a nie zarzuty.
Ograniczenia i zagrożenia, jakie skarżąca upatruje w wykonywaniu przez siebie prawa własności nieruchomości położonej poza terenem objętym tymi projektami planów miejscowych, w istocie nie stanowią naruszenia prawa materialnego, lecz wiążą się wyłącznie z interesem faktycznym strony.
Wobec powyższego organy gminy postąpiły prawidłowo przyjmując, że pismo skarżącej z dnia [...] 07.2005 r., w zakresie w jakim zakwestionowano w nim projekty planów "[...] – część A" i "[...] – część B", ma w rzeczywistości charakter prawny protestu, a nie zarzutu.
Jak wskazano powyżej Rada Miasta prawidłowo zakwalifikowała pismo skarżącej z dnia [...] 07.2005 r. w odniesieniu do projektów planów "część A" i "część B" jako protesty, przy czym protestów tych nie uwzględniła, podejmując zaskarżone uchwały nr [...] i nr [...] .
Uchwały te nie naruszają interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro interes ten nie został naruszony przez zapisy samych projektów planów, których dotyczyły protesty. W tym zakresie skargi należało oddalić.
Odmiennie natomiast należy ocenić pismo skarżącej z dnia [...] 07.2005 r. w zakresie w jakim dotyczyło ono projektu planu "[...] – część C".
Skarżąca jest bowiem właścicielką nieruchomości położonej na terenie objętym tym planem, nieruchomość ta w przedmiotowym projekcie znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem "5ZL" o funkcji "tereny zieleni publicznej" i przeznaczonym w ramach tej funkcji do zalesienia. Skarżąca kwestionowała takie przeznaczenie swojej nieruchomości.
Zapisy projektu planu "część C" bez wątpienia wkraczają w sferę uprawnień właścicielskich skarżącej. Z tych względów pismo skarżącej Parafii odnośnie projektu planu "część C" stanowiło zarzut, a nie protest.
Błędne zakwalifikowanie przez organy planistyczne środka wniesionego przeciwko projektowi planu stanowi naruszenie procedury określonej w przepisie art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zakwalifikowanie zarzutu jako protestu mogło mieć wpływ na treść uchwały Rady Miasta nr [...].
Chociaż sam fakt wniesienia zarzutu nie oznacza jeszcze, że środek ten musi być uwzględniony, to jednak musi być on prawidłowo zakwalifikowany do rozpatrzenia. Uprawnieniem uczestnika postępowania planistycznego jest prawo do wniesienia zarzutu i do rozpatrzenia tego zarzutu przez właściwe organy. Zakwalifikowanie zarzutu jako protestu pozbawia stronę wymienionego uprawnienia i narusza jego interes prawny.
Uchwała Rady Miasta nr [...] w zakresie rozstrzygnięcia o proteście Parafii (§ 1 ust. 11 uchwały) narusza więc interes prawny skarżącej, a także obowiązujący porządek prawny, stanowi istotne naruszenie prawa.
W konsekwencji w oparciu o przepis art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należało stwierdzić niezgodność z prawem powyższej uchwały w zakresie jej § 1 ust. 11.
W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt I-III wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym zasądzono na rzecz skarżącej koszty zastępstwa adwokackiego w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
/-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy