II SA/Po 130/25

II SA/Po 130/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Robert Talaga
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 4 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: specjalista Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 20 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały o ustaleniu diet radnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Gminy S. (zwanej dalej "skarżącą") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem nadzoru") z dnia 20 grudnia 2024 r., nr [...] W rozstrzygnięciu tym stwierdzono nieważność uchwały nr VIII/89/2024 Rada Miasta i Gminy z dnia 20 listopada 2024 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały nr LII/532/2018 Rady Miasta i Gimny z dnia 10 września 2018 r. w sprawie określenia wysokości stawki za jeden km przebiegu należnej radnym z tytułu zwrotu kosztów przejazdu w podróży służbowej, samochodem niebędącym własnością gminy (zwanej dalej "uchwałą nr VIII/89/2024") – ze względu na istotne naruszenie prawa. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: publ. CBOSA, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Na sesji w dniu 20 listopada 2024 r. Rada Miasta i Gminy (zwana dalej "Radą") podjęła uchwałę nr VIII/89/2024. Zgodnie z jej § 3, uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.
Przewodnicząca Rady przekazała uchwałę nr VIII/89/2024 organowi nadzoru. Ten natomiast w piśmie z dnia 17 grudnia 2024 r. zawiadomił Radę o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr VIII/89/2024.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 grudnia 2024 r., nr [...], Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr VIII/89/2024 w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Uchwała nr VIII/89/2024 "ogłasza" tekst jednolity innej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie uchwała "główna" nie została nigdy ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa, dlatego nie weszła do obrotu prawnego. Jak wynika z art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, zwanej dalej "u.o.a.n."), tekst jednolity aktu normatywnego ogłasza się w drodze obwieszczenia w dzienniku urzędowym, w którym akt normatywny został ogłoszony.
W dniu 17 stycznia 2025 r. Rada podjęła uchwałę w sprawie zaskarżenia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Na podstawie tejże uchwały, Burmistrz Miasta i Gminy (zwany dalej "Burmistrzem"), działając w imieniu skarżącej, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała dotycząca diet radnych została podjęta w 2018 r. i weszła w życie z dniem podjęcia. Co istotne, Wojewoda dokonał kontroli tejże uchwały i nie stwierdził jej nieważności, ani nie zaskarżył jej później do sądu administracyjnego. Uchwała ta weszła w życie zatem z dniem 10 września 2018 r. i posiada ona moc obowiązującą. Została ona następnie znowelizowana w 2024 r. Uchwała nowelizująca została już opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa (zob. Dz. Urz. Woj. [...]. z 2024 r. poz. 5182).
Skarżąca podniosła, że ogłoszenie tekstu jednolitego aktu podustawowego nie jest stanowieniem prawa, tylko czynnością techniczną. Organ ogłasza, a nie uchwala. Kognicja organu nadzoru ogranicza się wtedy tylko do spostrzeżenia, czy organ ogłaszający nie wprowadził czegoś więcej niż obejmuje to tekst oryginalny i wszystkie poprawki i nowelizacje, jakie dotąd nastąpiły. Tekst jednolity nie może zawierać "nowości normatywnych" wcześniej nieuchwalonych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. S. S. – wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru podniósł, że skarżąca nie kwestionuje faktu braku publikacji "uchwały głównej". Uchwała nr VIII/89/2024 dokonuje obwieszczenia tekstu jednolitego uchwały nieogłoszonej w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a więc uchwały, która nie ma mocy obowiązującej.
Na rozprawę w dniu 4 czerwca 2025 r. stawili się: r. pr. P. C. (pełnomocnik Burmistrza) oraz pełnomocnik Wojewody. Obydwaj pełnomocnicy podtrzymali stanowiska zawarte odpowiednio w skardze i w odpowiedzi na skargę. Wyrok został ogłoszony po zamknięciu rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jako aktu nadzoru nad samorządem Gminy S. , w którym stwierdzono nieważność uchwały nr VIII/89/2024 w całości. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Zanim Sąd przejdzie do właściwych rozważań, należy uporządkować chronologicznie akty prawne podejmowane przez Radę. W dniu 10 września 2018 r. Rada podjęła uchwałę nr LII/532/2018 w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet radnych oraz w sprawie określenia wysokości stawki za jeden km przebiegu należnej radnym z tytułu zwrotu kosztów przejazdy w podróży służbowej, samochodem niebędącym własnością gminy. Uchwała ta nie zawiera żadnego przepisu, który wskazywałby na datę jej wejścia w życie. Nie można domniemywać wejścia w życie tej uchwały, ponieważ w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, a takim aktem jest właśnie uchwała z dnia 10 września 2018 r. Akt prawa miejscowego musi zostać ogłoszony, aby mógł wejść w życie (zob. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.). W odniesieniu do uchwały "głównej", należy podzielić stanowisko Wojewody przedstawionej w odpowiedzi na skargę, że wbrew zaniechaniu ze strony skarżącej w zakresie opublikowania jej w dzienniku urzędowym, jest ona aktem prawa miejscowego, bowiem reguluje uprawnienia w postaci zwrotu kosztów podróży w sytuacjach powtarzalnych (każdorazowo odbyta podróż służbowa), w odniesieniu do generalnie oznaczonego kręgu adresatów – radnych gminy. Co prawda krąg ten jest bardzo wąski, ale jednak zmienny personalnie w biegiem lat oraz kadencji Rady. Ten pogląd jest zresztą niekwestionowany w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 235/24).
Z uwagi na fakt, że pierwotna uchwała Rady, tj. podjęta w 2018 r. jest aktem prawa miejscowego, to wywołuje to daleko idące konsekwencje. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, wejście w życie takiej uchwały jest uzależnione od jej ogłoszenia we właściwym publikatorze. A contario, skoro nie ogłoszono nigdy uchwały "głównej" to nigdy nie weszła ona w życie. Zaniechanie w zakresie publikacji uchwały w dzienniku urzędowym nie jest zresztą przez nikogo kwestionowane, a nie można przy tym stawiać zarzutu Wojewodzie, że zaniechał on stwierdzenia nieważności jej w 2018 r., a także nie wniósł skargi do sądu administracyjnego. Wojewoda jest organem nadzoru nad każdą wojewódzką jednostką samorządu terytorialnego (nie tylko gminną) i zrozumiałym jest, że dochowanie terminu w zakresie kwestionowania gminnych aktów prawnych może być utrudnione. Ponadto, w kwestii publikacji aktów prawnych, Wojewoda pełni także funkcję "techniczną". Skoro Rada nie zapisała w żadnym z przepisów uchwały z 2018 r. obowiązku publikacji, to trudno oczekiwać, że Wojewoda będzie podejmować działania niebędące intencją Rady. Dotychczasowe rozważania muszą prowadzić do następującej konkluzji: uchwała z 2018 r. nigdy nie weszła w życie, ponieważ nie ogłoszono jej w Dzienniku Urzędowym Województwa.
W 2024 r. Rada podjęła uchwałę nowelizującą, tj. uchwałę nr II/13/2024 z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie zmiany uchwały nr LII/532/2018 w sprawie ustalenia zryczałtowanych diet radnych oraz w sprawie określenia wysokości stawki za jeden km przebiegu należnej radnym z tytułu zwrotu kosztów przejazdu w podróży służbowej, samochodem niebędącym własnością gminy (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2024 r. poz. 5182). Konsekwentnie, uchwała zmieniająca podjęta w omawianej materii musi być również uznana za akt prawa miejscowego, co zresztą Rada i Burmistrz rozumieją, skoro w § 3 uchwały nowelizującej zawarto obowiązek publikacji, jako warunku wejścia w życie tej uchwały. Sąd nie jest władny, aby komentować zasadność podejmowania każdej z tych uchwał, ponieważ nie one są przedmiotem niniejszej sprawy. Odnoszenie się jednak do każdej z nich ma charakter jedynie porządkujący dalsze rozważania.
Przechodząc już do właściwych rozważań, uchwała nr VIII/89/2024, jak wskazała skarżąca, ma charakter techniczny. Pomimo tego charakteru, warunki do wydania uchwały ogłaszającej tekst jednolity zostały wyraźnie opisane w art. 16 ust. 3 i 4 u.o.a.n. Powołane przepisy stanowią odpowiednio: "Teksty jednolite aktów normatywnych innych niż ustawa ogłasza organ właściwy do wydania aktu normatywnego, a w przypadku:
1) regulaminów Sejmu i Senatu - odpowiednio Marszałek Sejmu i Marszałek Senatu;
2) aktów normatywnych Rady Ministrów - Prezes Rady Ministrów;
3) aktów normatywnych Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji - Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.
Tekst jednolity aktu normatywnego innego niż ustawa ogłasza się nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli był on nowelizowany. Akt normatywny może określić termin ogłoszenia tekstu jednolitego [ust. 3 – uw. Sądu]. Tekst jednolity ogłasza się w formie obwieszczenia w dzienniku urzędowym, w którym dany akt normatywny ogłoszono [ust. 4 – uw. Sądu]".
Zacytowane przepisy z art. 16 u.o.a.n. stanowią jasno, że tekst jednolity sporządza się w odniesieniu do aktu normatywnego (tu: akt prawa miejscowego) raz na 12 miesięcy pod warunkiem, że takowy akt został znowelizowany. Sąd właśnie w tym wyrażeniu upatruje zasadność rozstrzygnięcia nadzorczego podjętego przez Wojewodę. Innymi słowy, warunkiem sporządzenia tekstu jednolitego jest nowelizacja aktu normatywnego. Tekst jednolity ogłasza się w publikatorze, w którym tenże akt został ogłoszony. Sąd wspomniał już, że uchwała z 2018 r. nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa, a więc w myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, nie weszła w życie. W konsekwencji tego, uchwała ta nigdy nie znalazła zastosowania. Uchwała nowelizująca natomiast została opublikowana we właściwym publikatorze i weszła w życie. Tylko uchwała nowelizująca "osiągnęła" status aktu prawa miejscowego, który został ogłoszony i ewentualnie staje się zdolny do poddania ujęcia w ramach tekstu jednolitego. Nie można tego powiedzieć o uchwale "głównej" z 2018 r., ponieważ nie została ona ogłoszona. Nie ma zatem podstaw do sporządzania tekstu jednolitego, ponieważ taki może dotyczyć aktów ogłoszonych. Spośród nich, w niniejszej sprawie, tylko uchwała nowelizująca została ogłoszona. Upraszczając – tekst jednolity to "tekst główny z naniesionymi zmianami dodanymi na skutek nowelizacji, przy czym tekst główny i nowelizacje muszą być ogłoszone". Nie ma i nie było zatem podstaw do podjęcia uchwały nr VIII/89/2024, co trafnie podniósł organ nadzoru.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, należało stwierdzić, iż zarówno one jak i argumentacja przedstawiona przez skarżącą są chybione. Uchwała z 2018 r. nie weszła w życie, ponieważ nie została ogłoszona, co wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zaniechania Wojewody w zakresie poddania uchwały z 2018 r. nadzorowi nie konwalidują tego aktu normatywnego. Istotnie, uchwała z 2018 r. posiada moc obowiązującą, bowiem jest to zagadnienie odmienne od wejścia w życie i znalezienia zastosowania (S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2005, s. 51-52). Nie zmienia to faktu, że uchwała ta nie weszła w życie z uwagi na nieogłoszenie jej, a jak stanowi art. 16 ust. 3 u.o.a.n., nie poddaje się ona zabiegowi ujęcia jej w ramach tekstu jednolitego. Ustawodawca wyraźnie dopuszcza sporządzenie tekstu jednolitego w odniesieniu do ogłoszonych aktów normatywnych.
Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa uchwały nowelizującej również nie konwaliduje wady ciążącej na uchwale "głównej", ponieważ uchwały nowelizujące muszą być podejmowane tak, jak uchwały pierwotne. Jeżeli istnieje zaniechanie na etapie uchwalania uchwały pierwotnej w postaci nieopublikowania, to dopełnienie wszystkich wymagań na etapie nowelizacji nie usuwa naruszeń już popełnionych (ex iniuria ius non oritur).
Dalsza argumentacja przedstawiona w skardze nie może już odnieść żadnego skutku korzystnego dla skarżącej. Sąd zgadza się ze skarżącą, że kompetencje kontrolne sądu administracyjnego względem uchwały ogłaszającej tekst jednolity sprowadzają się głównie do "sprawdzenia", czy rada gminy nie wprowadziła "nowości normatywnych", jednakże to nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku zbadania podstawy prawnej do podjęcia takiej uchwały.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł przesłanek skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.