II SA/Gd 623/05

II SA/Gd 623/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Andrzej Przybielski
Barbara Skrzycka-Pilch /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w 28 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia 3 grudnia 2004 r., nr[...].
Uzasadnienie
Burmistrz Gminy decyzją z dnia 3 grudnia 2004 r., nr[...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla działki nr 3/2 w M.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 27 października 2003 r. R. i B. J. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy osiedla 17 domów jednorodzinnych, jednokondygnacyjnych, z poddaszem użytkowym, o luźnej zabudowie na działce nr 3/2 w M.
Organ wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek był uzupełnieniem wniosku inwestorów z dnia 19 sierpnia 2002 r. o podział nieruchomości - działki nr 3/2 w M.
Burmistrz wskazał, że w dniu złożenia wniosku art. 94 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brzmiał "w razie braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nie objętym obowiązkiem sporządzania planu miejscowego a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia tego planu - zasady podziału nieruchomości ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym", natomiast z dniem 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa o zmianie do ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która zmieniła treść art. 94 ust. 1 na "w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji."
Zdaniem organu na dzień wydania rozstrzygnięcia brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy w świetle obowiązujących przepisów.
Jednocześnie wyjaśniono, że przed tą zmianą nie było możliwości ustalenia warunków zabudowy wg. przedstawionego przez inwestora sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu. Art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) mówi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych tam warunków, które nie nastąpiły w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli R. i B. J., którzy zarzucili naruszenie art. 105 § 1, art. 10 § 1 w związku z art. 73 § 1, art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 2, art. 7 i 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu odwołujący się wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zostało umorzone całkowicie bezzasadnie na skutek braku rozróżnienia przez organ I instancji oceny zasadności żądania strony do bezprzedmiotowości postępowania.
Podkreślono, że naruszone zostały przy tym przepisy postępowania, albowiem organ nie pouczył strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości sporządzania notatek z akt sprawy bezpośrednio przed wydaniem decyzji. Nie wyznaczono także stronie terminu do zapoznania się z aktami sprawy, przez co nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu.
Odwołujący się wskazali również, iż ich wniosek z dnia 27 października 2003 r. nie został rozpoznany we właściwym terminie, a ponadto w toku postępowania nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślono, że wynik postępowania jest ściśle związany z innymi postępowaniami dotyczącymi podziału przedmiotowej działki.
Małżonkowie J. zarzucili również, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ponadto podkreślili, że organ dokonał błędnej wykładni przepisów procesowych oraz przepisów prawa materialnego.
W ich ocenie błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami miało w szczególności miejsce poprzez przyjęcie, że przed dniem 22 września 2004 r. nie było możliwości ustalenia warunków zabudowy według przedstawionego przez inwestora sposobu zagospodarowania terenu.
Wskazali również, że zaskarżona decyzja narusza ich istotne interesy, które powinny być wzięte pod uwagę zgodnie z art. 7 k.p.a.
Nie uwzględniając tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją sygn. akt [...] z dnia 30 maja 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 94 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne.
Kolegium ponownie wskazało, że w dniu 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która w art. 1 pkt 56 znowelizowała brzmienie art.94 ust. 1 i ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku tejże nowelizacji stracił moc prawną – obowiązujący dotychczas w postępowaniu podziałowym w przypadku braku planu miejscowego - wymóg ustalania zasad podziału nieruchomości w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W obecnym (tj. obowiązującym od dnia 22 września 2004 r.) stanie prawnym w przypadku braku planu miejscowego podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny on z przepisami odrębnymi (a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji).
Z powyższego wynika, zdaniem organu, że w obecnym stanie prawnym podstawa prawna do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na użytek postępowania podziałowego nie istnieje, a zatem istotnie prowadzone w tym trybie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do działki nr 3/2 położonej w M. stało się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji pociągało konieczność jego umorzenia. Wobec tego, podnoszone przez stronę w treści odwołania zarzuty nie mogą mieć wpływu na zmianę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
SKO wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie organ winien dokonać podziału wnioskowanej nieruchomości pod warunkiem jego zgodności jedynie z przepisami odrębnymi (z materiału dowodowego nie wynika bowiem, że przed dniem złożenia wniosku o podział [tj. 19.08.2002 r.] była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia tego wniosku).
R. J. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie ponawiając zarzuty odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z będącym podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Instytucję umorzenia postępowania wiąże się z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, niemożliwością trwałą i ostateczną prowadzenia postępowania, co różni tę instytucję od zawieszenia postępowania, w której przeszkoda w prawidłowym prowadzeniu postępowania ma charakter przeszkody przemijającej i usuwalnej.
Przepis art. 105 k.p.a. kładzie jednak akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko odnośnie do samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.).
W cytowanym wyżej komentarzu pod redakcją M. Jaśkowskiej i A. Wróbla wskazano także, że:
"Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy").
Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego. W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną w tym szerokim znaczeniu, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu, prowadzi do umorzenia postępowania, przy czym w tym drugim przypadku powodem bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony lub decyzji podejmowanej z urzędu. Zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego prowadzi do umorzenia postępowania przede wszystkim wówczas, gdy wymaga tego wyraźny przepis ustawowy.
W uzasadnieniu wyroku SN z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150, sformułowano fundamentalną tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania".
Sąd w składzie niniejszym w całości podziela te wywody. Nie można bowiem podzielić poglądu organów administracji, iż sama zamiana stanu prawnego uprawniała je do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Ponadto orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony wskazując, że bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego.
Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. (por. wyrok NSA z dnia 11.06.2001 r., sygn. akt I SA 2447/00 LEX nr 54741).
W przedmiotowej sprawie inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w dniu 27 października 2003 r., w uzupełnieniu jego wniosku z dnia 19 sierpnia 2002 r. o podział nieruchomości. Zmiana stanu prawego w okresie od złożenia wniosku do wydania rozstrzygnięcia nie może skutkować negatywnie dla strony. Organ administracji powinien był zatem w myśl art. 9 k.p.a. pouczyć inwestora o konsekwencjach zmiany przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jaka nastąpiła po upływie ponad roku od dnia złożenia wniosku tj. od dnia 22 września 2004 r. Organ zobowiązany był udzielić inwestorowi wskazówek, jak należy postąpić w tej sytuacji, aby uniknąć szkody.
Wskazać w tym miejscu należy również, że zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uniemożliwiła w istocie inwestorowi ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji. Art. 94 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami po nowelizacji brzmi bowiem: "W przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji."
Przepisami odrębnymi jest w rozumieniu tego przepisu również ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Art. 61 tej ustawy przewiduje sytuacje, gdy w przypadku braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Organ zatem powinien był, po pouczeniu strony o zmianie przepisów prawa w zakresie odnoszącym do jej wniosku z dnia 27 października 2003 r., wezwać inwestora do wskazania, czy w tej sytuacji podtrzymuje swój wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy czy też swój wniosek cofa. W sytuacji, gdyby inwestor w dalszym ciągu domagał się wydania decyzji o warunkach zabudowy organ zobowiązany byłby do wezwania go do uzupełnienia wniosku zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie.
Z tych tez przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzje organów obydwu instancji.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Organy administracji nie naruszyły art. 10 k.p.a. w zakresie prowadzonego postępowania, albowiem stronie doręczano wszelkie rozstrzygnięcia w sprawie, umożliwiono złożenie środków zaskarżenia, dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentów zapewniając czynny udział w każdej fazie postępowania administracyjnego. Strona miał również stałą możliwość zapoznawania się z aktami sprawy (por. akta organów administracji).
Nie może być również w niniejszym postępowaniu rozpoznawany zarzut zwłoki w rozpoznaniu wniosku inwestora. Jakkolwiek upływ ponad roku czasu pomiędzy złożeniem wniosku a jego rozpoznaniem jest długim okresem czasu, naruszającym przepisy postępowania, to jednak zarzut ten nie może być uwzględniony w sytuacji, gdy organy rozstrzygnęły już sprawę co istoty, a zatem w chwili wnoszenia skargi do sądu bezczynność organów nie istniała. Na marginesie wskazać należy, że organ administracji poinformował stronę pismem z dnia 5 lutego 2004 r., iż wniosek inwestora nie może być rozpoznany w terminie przewidzianym w k.p.a. z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Termin rozpoznania wniosku wyznaczono wówczas na dzień 30 maja 2004 r. (por. pismo w aktach sprawy). Termin ten przedłużono do dnia 30 lipca 2004 r. pismem z dnia 28 maja 2004 r., następnie do dnia 30 września 2004 r. pismem z dnia 27 lipca 2004 r. i ponownie do dnia 30 listopada 2004 r. pismem z dnia 30 września 2004 r.