II SA/Po 1232/03

II SA/Po 1232/03 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2005-07-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Bożena Popowska /przewodniczący/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6332 Należności  przedemerytalne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) as.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi F.O. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz F.O. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Popowska /-/ M.Dybowski JF
Uzasadnienie
E.O. została pierwszy raz zarejestrowana jako bezrobotna dnia [...] stycznia 2001 r., wnosząc o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] Kierownik Filii we [...] PUP w [...] na podstawie art. 37j ust. 1 pkt 1 i ust. 6, i art. 37l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U.25/97/128 ze zm.) przyznał E.O. zasiłek przedemerytalny od dnia [...] stycznia 2001 r. w wysokości 160 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Pismem z dnia [...] grudnia 2001 r. (prezentata- zał. nr [...]), E.O. wniosła o przyznanie świadczenia przedemerytalnego.
ZUS Oddział w [...] Inspektorat w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] odmówił E.O. ustalenia wysokości emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego (zał. nr [...]).
Uzasadniając wskazano, że świadczenie przedemerytalne jest przyznawane na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ("Dz.U. z 1996 nr 47 poz. 211 ze zm.") przez ZUS na wniosek PUP. Wnioskodawczyni nie spełniła przewidzianych ustawą przesłanek dla przyznania świadczenia przedemerytalnego – udowodniła okres składkowy 33 lat i 4 miesięcy – a nie wymagany ustawą 35 lat, gdyż nie uznano Jej okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców i dziadka od 2 czerwca 1964 do 31 sierpnia 1967 r.
Kierownik PUP we [...] decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b w zw. z art. 37k ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.- dalej u.z.p.b.), nie zbadawszy, czy decyzja ZUS z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] stała się prawomocną, odmówił E.O. przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] grudnia 2001 r. (zał. nr 5).
Uzasadniając wskazano, że zgodnie z art. 37k ust. 3 uzpb decyzję ustalającą wysokość świadczenia przedemerytalnego wydaje organ rentowy na wniosek powiatowego urzędu pracy. ZUS odmówił Wnioskodawczyni prawa do ustalenia wysokości emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego z powodu nie spełnienia wymogów art. 37 k ust. 1 pkt 3 uzpb ( nie posiadania co najmniej 35 lat uprawniających do emerytury).
Wobec nie złożenia odwołania, decyzja Kierownika PUP stała się ostateczną dnia [...] marca 2002 r. Dnia [...] sierpnia 2002 r. E.O. zmarła (zał. nr [...]).
ZUS w [...] Inspektorat w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] ustalił Wnioskodawczyni wysokość emerytury w kwocie [...] zł w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego na dzień [...] grudnia 2001 r. (zał. nr [...]).
Pismem z dnia [...] marca 2003 r. F.O. wniósł o wznowienie postępowania dotyczącego przyznania świadczenia przedemerytalnego E.O.
W uzasadnieniu wniosku Skarżący powołał się na wyrok Sądu Okręgowego w Z. z [...] grudnia 2002 r. i nową decyzję ZUS z [...] lutego 2003 r. (doręczoną Zainteresowanemu dnia [...] lutego 2003 r.).
Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy we [...] decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] na podstawie art.149 § 3 i art. 150 § 1 w zw. z art. 30 § 4 kpa w zw. z art. 28a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.) odmówił F.O. wznowienia postępowania w sprawie (zał. nr [...]).
Uzasadniając wskazano, że Zainteresowany nie może wnieść o wznowienie postępowania w stosunku do decyzji wydanej żonie, która zmarła, gdyż nie jest on podmiotem własnych praw, podlegających skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 28a uzpb należności przysługujące bezrobotnym i innym uprawnionym osobom stanowią ich prawa majątkowe i przechodzą po ich śmierci, w równych częściach na małżonka oraz inne osoby spełniające warunki wymagane do uzyskania renty rodzinnej w myśl przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wskazał, że świadczenie E.O. nie zostało przez PUP ustalone, gdyż decyzja ustalająca wysokość emerytury dla celów ustalenia świadczenia przedemerytalnego została wydana po śmierci Wnioskodawczyni, prze to nie istnieją należności w rozumieniu art. 28a uzpb, o które wskazane w nim osoby mogłyby się ubiegać. Zgodnie z art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz.U. 98/00/1071 ze zm. – dalej kpa) w sprawach dotyczących praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce strony wstępują jej następcy prawni. Podkreślono, że Skarżący nie może wstąpić w miejsce zmarłej strony, gdyż może mieć to miejsce tylko w trakcie trwającego postępowania, a postępowanie w przedmiocie przyznania świadczenia przedemerytalnego E.O. zakończono ostateczną odmowną decyzją z dnia [...] marca 2002 r.
Od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r. F.O. złożył odwołanie w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania (zał. nr [...]).
Odwołujący się podniósł, że ostateczną decyzję dnia [...] marca 2002 r. wydano w oparciu o decyzję ZUS w [...], zmienioną wyrokiem Sądu Okręgowego w Z., w związku z czym zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa do wznowienia postępowania. Po dniu [...] grudnia 2001 r. należności na rzecz E.O. cały czas istniały a decyzje ZUS były tylko ich skonkretyzowaniem. Zainteresowany zauważył też, że należy rozważyć czy zgodnie z art. 147 kpa postępowanie nie powinno być wznowione przez organ z urzędu.
Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 28a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (zał. nr [...]).
Organ odwoławczy uzasadniając decyzję przedstawił dotychczasowy tok postępowania i podzielił stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji.
W skardze do NSA Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu F.O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Decyzji organu odwoławczego zarzucił rażące naruszenie art. 30 § 4 w zw. z art. 147 kpa oraz art. 28a uzpb. Skarżący podkreślił nadto, że zgodnie z art. 147 kpa organ winien był postępowanie wznowić z urzędu, a jego wniosek nie był nawet konieczny.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (153/02/1271 ze zm. – dalej u.w. u.p.s.a) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (153/02/1270, zm. 04/162/1692, 94/05/788 – dalej u.p.s.a.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 i 5 upsa ustalił nadto, co następuje:
Pismem z dnia [...] marca 2002 r. E.O. wniosła do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] odwołanie od decyzji ZUS z [...] lutego 2002 r. nr [...]. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r.- sygn. [...] Sąd Rejonowy w N. stwierdził nabycie spadku po .O. przez męża F.O. oraz dzieci E.M.O., P.S.O. i T.A.O.- każde z nich w [...] części ( k. [...] akt [...] Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Z.). Na posiedzeniu Sądu Okręgowego w Z. dnia [...] grudnia 2002 r. F.O. oświadczył, iż podtrzymuje wniosek żony o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Z. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2002 r.- sygn. [...] zmienił zaskarżoną decyzję ZUS Oddziału w [...]. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w ten sposób, że uwzględnił E.O. okres pracy w gospodarstwie rolnym od [...] czerwca 1964 r. do [...] sierpnia 1967 r.
Powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał na podstawie wyżej powołanych dokumentów, którym Sąd dał wiarę, bowiem nie były one kwestionowane przez strony i nie nasuwały wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności.
Stosownie do treści art. 37k ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. uzpb decyzję ustalającą wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego wydaje organ rentowy na wniosek powiatowego urzędu pracy. Wydanie decyzji ustalającej lub odmawiającej ustalenia przez powiatowy urząd pracy prawa do wnioskowanego świadczenia było więc uzależnione od uprzedniego wydania przez ZUS decyzji o wysokości emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego. Obowiązkiem urzędu pracy było przekazanie do ZUS stosownego wniosku i dołączenie dowodów istnienia okresów składkowych i nieskładkowych oraz umożliwiających ustalenie podstawy wymiaru świadczenia, a także określenie daty, od której ma być świadczenie przedemerytalne wypłacane, gdyż miało to znaczenie dla określenia kwoty bazowej. Nie oznacza to jednak, że organy rentowe mogły decydować o spełnieniu warunków ustawowych dla przyznania świadczeń przedemerytalnych- i w konsekwencji- o prawie do takiego świadczenia. Organ rentowy rozpoznając zgłoszony przez właściwy urząd pracy wniosek o ustalenie wysokości emerytury, nie mógł – co jednak miało miejsce w rozpatrywanym przypadku - rozstrzygać merytorycznie sprawy uprawnień do świadczeń przedemerytalnych (wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 7.5.2002- sygn. [...]).
W sprawie zachodziły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie ( art. 97 § 1 pkt 4 kpa), bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Między zagadnieniem wstępnym, które rozstrzygnąć mógł wyłącznie ZUS a następnie Sąd Ubezpieczeń Społecznych ( a które w dniu [...] marca 2002 r. nie zostało jeszcze rozstrzygnięte), a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej o świadczenie przedemerytalne, zachodził związek przyczynowy (B. Adamiak w: "Kpa- komentarz" CH BECK 2004 s.437-440, nb. 6). Zgodnie z art. 37k ust. 3,4 i 7 uzpb w brzmieniu mającym zastosowanie w dacie orzekania przez organy obu instancji ( art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o... zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu- Dz.U. 154/01/1793 i wyrok z dnia 30 marca 2005 r.- sygn. K 19/02 TK- Dz.U. 59/05/517), decyzję ustalającą wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego, stosując odpowiednio przepisy dotyczące postępowania w sprawie świadczeń emerytalnych, wydawał- na wniosek powiatowego urzędu pracy- organ rentowy. Z istoty tego postępowania wynikało, że dla ustalenia kwoty emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego, obliczanego zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 162/98/ 1118 ze zm.) koniecznym było ustalenie przez organ rentowy okresów, które posłużą ustaleniu podstawy wymiaru emerytury, w oparciu o przepisy ustaw emerytalnych. Od takiej decyzji organu rentowego przysługiwały środki odwoławcze, określone w odrębnych przepisach- do Sądów Ubezpieczeń Społecznych ( art. 37k ust. 5 uzpb). In casu Wnioskodawczyni dnia 4 marca 2002 r. nie wyczerpała jeszcze środków odwoławczych ( art. 367 § 1 i 2 w zw. z art. 477[8] § 1 i art. 477[14a] k.p.c.; J. Gudowski "Komentarz do k.p.c." W. Pr. 2002 t.1 s. 990 uw. 4), a dnia 12 marca 2002 r. wniosła Ona skutecznie odwołanie.
Ponieważ nadal pozostawało nierozstrzygnięte zagadnienie wstępne, związane z ustaleniem przez organ wysokości emerytury, Kierownik PUP obowiązany był- do czasu wydania przez Sąd Okręgowy w Z. wyroku- postępowanie zawiesić. Tymczasem organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2002 r. – w oparciu o zaskarżoną decyzję ZUS – z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa- odmówił E.O. prawa do świadczenia przedemerytalnego.
Uzasadniając zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] Wojewoda wskazał, że Skarżący nie może wstąpić w miejsce zmarłej żony, gdyż może mieć to miejsce tylko w trakcie trwającego postępowania, a postępowanie w sprawie przyznania świadczenia przedemerytalnego zakończono wydając odmowną decyzję, która stała się ostateczną.
Należy jednak podkreślić, że Skarżący nie może ponosić negatywnych skutków błędnego funkcjonowania organów administracji.
Zgodnie z art. 37l ust. 1 uzpb – obowiązującym w dacie złożenia wniosku - prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługiwało w szczególności osobie,
która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniała warunki do jego nabycia. Prawo do świadczenia przedemerytalnego ustalano na wniosek tej osoby. Prawo to chronione było przez ustawodawcę w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o... zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz.U. 154/01/1793), a co potwierdził wyrokiem z dnia 30 marca 2005 r.- sygn. K 19/02 TK (Dz.U. 59/05/517).
Bezspornym jest, że E.O. w dacie rejestracji w PUP spełniała przewidziane ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu warunki do nabycia świadczenia przedemerytalnego oraz to, że wnioskowała o jego ustalenie. Wnioskodawczyni wywiązała się ze wszystkich wymaganych do ustalenia świadczenia przedemerytalnego czynności, ale w rezultacie niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia przez ZUS - co do meritum sprawy, a dodatkowo błędnego przyjęcia, że okres pracy w gospodarstwie rolnym od [...] czerwca 1964 r. do [...] sierpnia 1967 r. nie może zostać zaliczony do wymaganych ustawą okresu składkowego, Kierownik PUP decyzją z dnia [...] marca 2002 r. w oparciu zaskarżone rozstrzygnięcie ZUS odmówił ustalenia prawa do świadczenia przedemerytalnego.
Wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie- w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 kpa- Skarżący trafnie powołał się na art. 28a uzpb, zgodnie z którym należności przysługujące bezrobotnym i innym uprawnionym stanowią ich prawa majątkowe i przechodzą po ich śmierci, w równych częściach, na małżonka oraz inne osoby spełniające warunki wymagane do uzyskania renty rodzinnej w myśl przepisów o emeryturach i rentach z FUS. Nie budzi wątpliwości fakt, iż Skarżący jest następcą prawnym E.O. – w rozumieniu art. 28a uzpb, a skoro osoby wymienione w art. 28a uzpb mogą domagać się ustalenia różnicy pomiędzy świadczeniem przyznanym, a przysługującym – z chwilą śmierci uprawnionego interes prawny w uchyleniu decyzji mogą mieć małżonek, osoby uprawnione do renty rodzinnej oraz spadkobiercy, ponieważ tym osobom będzie wypłacona należność (W. Maciejko "Służba Pracownicza", nr 11/04/23) - tym bardziej mają prawo domagać się całości tego świadczenia, szczególnie w sytuacji gdy decyzja ustalająca prawo do świadczenia emerytalnego nie została wydana wyłącznie w skutek błędnego działania organów.
Stosownie do przepisu art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowania administracyjnym. O tym czy jest się stroną postępowania nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny" (W. Chróścielewski, J.P. Tarno "Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi" W. Pr. 2004, s. 88). Wznowienia postępowania może żądać każdy czyjego interesu prawnego ono dotyczy. Interes prawny F.O. wynika z art. 28a zd. 1 uzpb, gdyż z chwilą śmierci żony (uprawnionej) Jemu winna zostać wypłacona należność wynikająca z prawa do świadczenia przedemerytalnego i na tej podstawie organ winien był wznowić postępowanie w sprawie. Art. 28a uzpb stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 § 4 kpa, wskazując kto jest następcą prawnym zmarłej strony, choć przy jego wykładni przydatny jest dorobek doktryny i orzecznictwa na tle art. 30 § 4 kpa. Nie ulega wątpliwości, że prawo do należności przysługujące innym osobom w rozumieniu art. 28a uzpb, stanowią ich prawa majątkowe i są dziedziczne, przy czym ustawodawca w zdaniu 1 art. 28a ustalił zasadę, że w pierwszej kolejności prawa te przechodzą na małżonka oraz inne osoby, spełniające dyspozycję owej normy; dopiero w braku takich osób, prawa te wchodzą w skład spadku ( zd. 2 art. 28a uzpb). W orzecznictwie NSA i Sądu Najwyższego, i w doktrynie trafnie wskazuje się, że dziedziczne jest prawo do zwrotu nadpłaty podatku; następcy prawni majątkowych praw dziedzicznych strony pominiętej w postępowaniu, która zmarła po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną, mogą domagać się wznowienia postępowania z ich udziałem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa; złożenie takiego wniosku rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania w trybie zwykłym, aczkolwiek w ramach sukcesji prawa, tożsamości przedmiotu sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia ( uchwała SN z 21.3.1996- III AZP 39/95- OSNAP 19/96/280; wyrok NSA z 15.9.1992- IV SA 594/92- ONSA 3/93/64 akceptowana przez G. Łaszczycę i A. Matana "Następstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym" PiP 5/00/54 i 56 i J. Borkowskiego w: "Kpa- komentarz" CH BECK 2004 s. 252, nb. 19). Skoro zatem następstwo procesowe stron z art. 30 § 4 kpa dotyczy postępowania głównego, jak i postępowań nadzwyczajnych, to dotyczy ono także sytuacji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, gdy następstwo prawne wynika z art. 28a zd. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.).
Dlatego z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 upsa w zw. z art. 97 § 1 uwupsa należało orzec, jak w sentencji wyroku.