II SA/Po 1221/05

II SA/Po 1221/05 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Kamieńska /przewodniczący/
Jolanta Szaniecka
Stanisław Małek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Stanisław Małek (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na Rzecz Podwyższania Jakości Życia w Mieście "[...]" na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę. /-/ St.Małek /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka
Uzasadnienie
Rada Miasta , na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz.1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) podjęła [...] lipca 2005r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".
Uchwała stwierdza, iż przystępuje się do opracowania miejscowego planu, który obejmuje określone tereny . Granice obszaru objętego planem oznaczone zostały na mapie stanowiącej załącznik graficzny.
Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta.
Stowarzyszenie na Rzecz Podwyższenia Jakości Życia w Mieście "[...]" wezwało [...] sierpnia 2005r. Radę Miasta do usunięcia podjętą uchwałą - naruszenia prawa.
Uchwale zarzucono:
1) sprzeczność z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego,
2) nie wykonanie przez Prezydenta Miasta analizy, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
3) nie uwzględnienie uchwały Komisji Gospodarki Komunalnej i Polityki Mieszkaniowej z 10 września 2004r. wnioskującej o przedstawienie Radzie Miasta innych wariantów przebiegu "[...]",
4) nie uwzględnienie wniosku Stowarzyszenia z [...] października 2004r. w sprawie przeprowadzenia konkursu na przygotowanie alternatywnych projektów przebiegu trasy,
5) sprzeczność z przepisami prawa ochrony środowiska nakazującymi przy inwestycjach drogowych sporządzenie kilku wariantów przeprowadzenia drogi,
6) sprzeczność z uchwała rady Miasta z [...] maja 1994r. w sprawie utworzenia użytków ekologicznych [...] I i II,
7) nie uwzględnienie niezakończonego postępowania w sprawie nadania [...] statusu parku krajobrazowego,
8) naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody i art. 31, art. 32 ust. 1 pkt 3, art. 34, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 1 i art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska.
W uzasadnieniu podkreślono, że rada Miasta zlekceważyła interes mieszkańców obszaru, na którym ma być przeprowadzona trasa komunikacyjna, jak również wszystkich tych mieszkańców, którym drogie jest utrzymanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych [...] I i II oraz pozostałych obszarów doliny [...]. Nie uwzględniono uwag i wniosków w postępowaniu z udziałem społeczeństwa. Nie zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania trasy na środowisko. Naruszono zasadę równoważnego rozwoju i ochrony środowiska.
Miejska Pracownia Urbanistyczna, odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stwierdziła brak podstaw do jego uwzględnienia (k-43).
Wskazano, iż w oparciu o powołaną uchwałę rozpoczęte zostały prace planistyczne, które po wcześniejszych szerokich konsultacjach społecznych oraz opiniach i uzgodnieniach z właściwymi organami umożliwią przyjęcie miejscowego planu zgodnego z interesem społecznym i indywidualnym zainteresowanych stron.
Stowarzyszenie, działając we własnym imieniu, jak i w imieniu osób popierających jego działalność, wniosło skargę domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Skarżące Stowarzyszenie podtrzymało zarzuty przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
Przede wszystkim wskazano, iż uchwała narusza przepis art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ładu i zrównoważonego rozwoju.
Realizacja uchwały spowoduje:
a) nieodwracalną dewastację obszaru rekreacyjnego "[...]" (hałas, zanieczyszczenie powietrza),
b) utratę przez mieszkańców miasta obszaru rekreacji i wypoczynku,
c) pogorszenie warunków życia ponad 10.000 mieszkańców zamieszkałych w pobliżu trasy komunikacyjnej ([...],[...],[...]),
d) spadek wartości nieruchomości położonych w pobliżu trasy,
e) powstanie znacznego konfliktu społecznego.
Przeprowadzona analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu nie uwzględnia negatywnego stanowiska społeczności i organizacji ekologicznych. Pomija stanowisko komisji Rady Miasta zobowiązującej Zarząd Miasta do przedstawienia alternatywnych rozwiązań przebiegu trasy, Złożony w tym zakresie przez Stowarzyszenie wniosek nie został dotychczas rozpoznany.
Uchwała jest sprzeczna z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego. Określone przepisy tej Karty nakazują bowiem uwzględnienie interesu mieszkańców, a opracowywanie planów, a takim opracowaniem jest niewątpliwie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, winny być konsultowane ze społecznością lokalną.
Zdaniem strony skarżącej uchwała nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem wyrażenia woli przez Radę Miasta, ale z uwagi na to, że pełni doniosłą rolę w uchwaleniu planu miejscowego zasadnym jest już na tym etapie powstrzymanie przeprowadzenia dalszej procedury planistycznej.
Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
Stwierdzono, iż przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wymaga dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę organu gminy – naruszenia interesu prawnego (lub uprawnienia) wnoszącego skargę.
Skarżące Stowarzyszenie, działając we własnym imieniu, nie ma legitymacji do wniesienia skargi, gdyż zaskarżona uchwała nie dotyczy bezpośrednio jej interesu prawnego, tylko interesów prawnych grupy mieszkańców. Z tego powodu skarga Stowarzyszenia winna być odrzucona.
Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi Rada Miasta wskazała, iż uchwała jest aktem normatywnym o charakterze wewnętrznym. Uchwała ta nie wywołuje żadnych skutków prawnych wobec mieszkańców, gdyż nie przesądza ustaleń projektu planu.
Przedmiotem oceny Sądu, zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jest kontrola legalności trybu podjęcia uchwały. W tym zakresie uchwała spełnia przesłanki art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzono bowiem analizę dotycząca zasadności przestąpienia do sporządzenia projektu planu. Stwierdzono, iż przewidywane rozwiązanie jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta oraz uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego województwa z 26 listopada 2001r. (Dz.Urz. Nr 35 poz. 1052). Również plan miejscowy miasta obowiązujący do 31 grudnia 2003r. przewidywał przebieg III ramy komunikacyjnej.
Zarzut odnoszący się do naruszenia przepisu art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest chybiony. Wskazane bowiem przepisy mają charakter wytycznych dotyczących kształtowania planowania przestrzennego i nie odnoszą się do podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego.
Rozpoczęcie prac planistycznych umożliwia lokalnej społeczności wzięcie udziału w opracowaniu projektu planu. W ramach tych prac przeprowadzane jest postępowanie dotyczące oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji planu i sporządza się prognozę oddziaływania na środowisko przewidywanych ustaleń planu.
Rada Miasta stwierdziła, iż uchwała komisji Gospodarki Komunalnej i Polityki Mieszkaniowej z [...] września 2004r. nie ma żadnego wpływu na ocenę legalności uchwały, skoro żaden przepis prawa nie warunkuje jej zasadności z postulatami komisji.
Na ocenę legalności zaskarżonego aktu nie ma też wpływu uchwała dotycząca utworzenia użytków ekologicznych [...] I i II, czy też toczące się postępowanie o nadanie [...] statusu Parku Krajobrazowego.
Rada Miasta nie uznała też za zasadny wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie konkursu na przygotowanie alternatywnego przebiegu wschodniego odcinka III ramy. Podkreślono, iż przeprowadzenie postępowania mediacyjnego i konkursu spowoduje przewlekłość postępowania w sprawie i zablokuje prace planistyczne. Realizacja celu, jaki osiągnąć miałoby postępowanie mediacyjne, albo ewentualnie zawieszenie postępowania zagwarantowane jest przepisami regulującymi prace planistyczne.
Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2006r., podtrzymało żądanie skargi.
Podkreślono, że wnosząc skargę Stowarzyszenie reprezentowało nie tylko swój interes prawny, lecz również interes prawny grupy mieszkańców, którzy udzielili pisemnego upoważnienia.
Stwierdzono, iż Stowarzyszenie jest uprawnione do złożenia skargi w swoim imieniu, gdyż jego interes prawny wyraża statut.
Podkreślono, że przepisy art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają zastosowanie na każdym etapie realizacji ustawy.
Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwała podjętą przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę taką można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemna zgodę.
Rozpoznana skarga wniesiona została w imieniu własnym Stowarzyszenia oraz w imieniu reprezentowanych przez to Stowarzyszenie grupy mieszkańców.
Warunkiem skuteczności skargi złożonej w trybie wskazanego przepisu jest wykazanie interesu prawnego (lub uprawnienia) w jej wniesieniu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ustalony jest pogląd, iż źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę. Podkreśla się także bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego.
Rada Miasta słusznie zarzuca, iż strona skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia we własnym imieniu skargi w omawianym trybie. Zaskarżona uchwała nie dotyczy bowiem bezpośrednio jej interesu prawnego. Żaden przepis prawa materialnego nie upoważnia Stowarzyszenia do kwestionowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisu art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 717).
Wskazany przepis stanowi, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu, a przed podjęciem uchwały prezydent miasta (wójt, burmistrz) wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.
Wyłącznym zatem przedmiotem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem.
Zaskarżona uchwała spełnia powyższe wymogi. określa bowiem granice obszaru objętego planem, które zaznaczono na załączniku graficznym. Przed jej podjęciem przeprowadzono analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu i dokonano oceny zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Przyjęty przebieg trasy komunikacyjnej (wzdłuż ulicy [...]) jest wynikiem przeprowadzonych analiz porównawczych.
Zarzuty mieszkańców, których reprezentuje Stowarzyszenie nie zasługują na uwzględnienie.
Na etapie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zainteresowane strony nie mają interesu prawnego (art. 101 ust. 1), który byłby naruszony podjętą uchwałą. Zaskarżona uchwała jedynie nakazuje Prezydentowi Miasta (§ 4) podjęcie prac planistycznych nad projektem planu w określonych granicach. Na tym etapie uchwała nie może nawet formułować propozycji przeznaczenia terenów pod określone funkcje. Taką kompetencję organ uchwałodawczy (rada gminy) nabywa dopiero na etapie uchwalania nowego planu (por. NSA II OSK 74/05). Należ także podkreślić, iż przynależność do wspólnoty gminnej, czy też działanie w interesie publicznym nie jest wystarczającą podstawą do korzystania z uprawnień przewidzianych przepisem art. 101 ust. 1. Brak jest bowiem bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki zainteresowanych stron, które wynikają z konkretnej normy prawnej.
Powołane przez stronę skarżącą przepisy Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1984r. (Dz.U. z 1994r. Nr 124 poz. 607) nie stanowią podstawy odmiennej oceny zaskarżonej uchwały.
Według przepisów Karty (art. 1) samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem – do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią praw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.
Sformułowanie tego przepisu oznacza, iż stwarza on jedynie tzw. normę programową, która ma wyznaczać kierunki i podstawowe założenia rozstrzygnięć ustawodawcy krajowego (NSA OSK 1437/04).
Podzielić należy pogląd prezentowany przez Radę Miasta, iż zaskarżona uchwała stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie opracowania planu miejscowego (art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ramach tej procedury przepisy prawa zapewniają lokalnej społeczności udział w opracowaniu tego planu. Przeprowadzone zostanie postępowanie dotyczące oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji planu.
Po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, każdy kto kwestionuje jego ustalenia może wnieść swoje uwagi, które są rozpatrywane w trybie określonym przez ustawę.
Podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące: utworzenia na terenie objętym niniejsza uchwała użytków ekologicznych, toczącego się postępowania o nadanie [...] statusu Parku Krajobrazowego, czy też wniosku o przeprowadzenie konkursu na wskazanie innego przebiegu wschodniego odcinka przedmiotowej trasy komunikacyjnej – nie mają wpływu na legalność zaskarżonej uchwały. Projekt planu jest bowiem uzgadniany z właściwymi organami na podstawie przepisów odrębnych (art. 17 pkt 7), co dotyczy również przepisów z zakresu ochrony przyrody.
Jeżeli chodzi o sugerowany przez stronę skarżącą konkurs "na ustalenie optymalnego przebiegu wschodniego odcinka III Ramy Komunikacyjnej", to w tym zakresie stwierdzić należy, iż żądanie to nie ma żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Żaden bowiem przepis prawa nie wymaga podjęcia takich działań. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu winna jedynie spełniać przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wskazany przepis określa zakres stosowania ustawy. Uwzględnienie określonych w nim zasad jest warunkiem uznania aktu planistycznego za podjęty zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślić jednak należy, iż przepis ten nie stanowi materialnoprawnej podstawy do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu.
Sąd odrzuca skargę z przyczyn określonych w przepisie art. 58 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270).
Problem legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy został jednoznacznie określony w przepisie art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie mają więc do niej zastosowania przepisy art. 31 kpa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie w odniesieniu do terminów w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Z tego względu wnoszący skargę winien spełniać wymogi z art. 101 ust. 1 i 2.
Skarżące Stowarzyszenie spełnia powyższe wymogi, skoro skarga wniesiona została "w imieniu osób popierających działalność naszego Stowarzyszenia", a w toku postępowania sądowego przedłożono pisemną zgodę grupy mieszkańców. Stowarzyszenie, jak wynika z przedłożonego regulaminu (k-81) zostało zawiązane w celu zmiany proponowanego i wypracowanie najkorzystniejszego dla miasta wariantu przebiegu tzw. III ramy komunikacyjnej na odcinku wschodnim.
W świetle powyższych okoliczności brak było podstaw do przyjęcia, iż skarga podlegała odrzuceniu.
Uznając, iż skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zasługiwała na uwzględnienie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.
/-/ St.Małek /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka
MarK