II SA/Po 1211/17

II SA/Po 1211/17 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Izabela Paluszyńska /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Sygn. powiązane
I OSK 2534/19 - Wyrok NSA z 2023-02-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 03 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i art. 156 § pkt 2 , art. 158 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. G. z [...] grudnia 1976r. nr [...]
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z [...] grudnia 1976r. nr ZGT [...]/76 na podstawie art. 97 k.p.a., art. 179 kodeksu cywilnego, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 14, poz. 84 z 1974r.) i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5.10.1974r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz.U. Nr 37, poz. 222 z 1974r.) Prezydent M. G. postanowił:
1. Przejąć nieopłatnie na rzecz Skarbu Pastwa nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej Nr Tom VI karta [...] o powierzchni 592m2 stanowiącą własność B. H.,
2. Nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym,
3. Przejęcie nieruchomości nastąpi po sporządzeniu aktu notarialnego w zakresie zrzeczenia się nieruchomości.
Aktem notarialnym z dnia 27 stycznia 1977r. (rep. A nr [...]) przed notariuszem T. K. B. H. zrzekł się własności w/w nieruchomość, jej właścicielem stał się Skarb Państwa a następnie M. G. ( decyzja Wojewody W. z dnia [...] marca 2012r. znak [...] stwierdzająca nabycie przez M. G. z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem [...] maja 1990r. w/w nieruchomości).
B. H. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika 10 kwietnia 2017r. wniósł do SKO w P. wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta M. G. z [...] grudnia 1976r.
W uzasadnieniu wniosku podał, że decyzja poprzedzona była decyzją z [...] maja 1976r. znak [...], w której ten sam organ nakazał właścicielowi wykonanie remontu kapitalnego części spornej nieruchomości w zakresie podwórzowego oficynowego budynku mieszkalnego, znajdującego się na tej same działce, w terminie do [...].06.1977r. pod rygorem nakładania na właściciela grzywien w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. B. H. złożył od tej decyzji odwołanie wskazując na trudną sytuację finansową i brak środków na wykonanie remontu. Wniósł o przeprowadzenie remontu ze środków państwowych. W odpowiedzi na wniosek organ wskazał na brak funduszy na te cele na dany rok i wydał przedmiotową decyzję. W ocenie skarżącego decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Wskazane w niej podstawy prawne (art. 18 prawa lokalowego i rozporządzenie) dotyczyły przejmowania nieruchomości w zarząd. Żaden z powołanych przepisów nie regulował przejmowania nieruchomości przez terenowe jednostki administracji państwowej na własność Skarbu Państwa. Nie sposób zatem stwierdzić na jakiej materialnej podstawie prawnej kwestionowana decyzja została oparta. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej winno uzasadniać stwierdzenie jej nieważności.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2017r. Prezydent M. G. podał, że przedmiotowa decyzja stanowiła zgodę na zrzeczenie się własności nieruchomości, do zrzeczenia doszło w PBN w B.. Podstawą materialnoprawną stanowił art. 179 § 1 kodeksu cywilnego.
SKO w P. decyzją z dnia [...] maja 2017r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. G. z dnia [...] grudnia 1976r.
W uzasadnieniu podało, że jest organem administracji publicznej właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1976r.
W ocenie organu przedłożone dokumenty wskazują jednoznacznie, że w/w decyzja została wydana w ramach procedury zrzeczenia się prawa własności nieruchomości przez B. H.. Stanowi ona zgodę wyrażoną w imieniu Skarbu Państwa na prośbę B. H.. Na jej podstawie B. H. mógł skutecznie złożyć oświadczenie woli o zrzeczeniu się własności nieruchomości, co nastąpiło przed notariuszem w formie aktu notarialnego z [...] stycznia 1977r. Decyzja, wbrew twierdzeniom strony, zawiera wyraźnie wskazaną podstawę prawną, którą niewątpliwie stanowił art. 179 § 1 k.c. W osnowie zaskarżonej decyzji wskazano na pierwszym miejscu art. 97 k.p.a. jako postawę formalną wydania decyzji oraz art. 179 k.c. jako podstawę materialną wydania tej decyzji. Z treści pkt 3 sentencji zaskarżonej decyzji oraz z jej uzasadnienia wynika jednoznacznie, że decyzja stanowi zgodę na zrzeczenie się prawa własności nieruchomości przez jej właściciela w trybie art. 179 k.c.
Zdaniem organu wskazanie w treści decyzji z [...] grudnia 1976r. podstawy prawnej w postaci art. 18 ustawy z dnia 10.04.1974r. Prawo lokalowe oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5.10.1974r. należy uznać za omyłkę. Konsekwencją tej omyłki jest zamieszczone w sentencji decyzji sformułowania "o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa". Jest to sformułowanie wadliwe wynikające z widocznej nieporadności przy formułowaniu treści zaskarżonej decyzji. Organ podał, że z całokształtu treści decyzji oraz z kontekstu prawnego, w którym została wydana wynika jednoznacznie, że mamy do czynienia z decyzją o wyrażeniu zgody na przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa wskutek zrzeczenia się jej własności przez B. H..
Organ podał, że art. 179 k.c. utracił moc obowiązującą z dniem 15 lipca 2006r. wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005r. ( K 9/04, OTK-A 2005, nr 3, poz. 24). W celu usunięcia powstałej "próżni" w zakresie wyzbycia się prawa własności nieruchomości, ustawą z dnia 23 lipca 2008r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz ustawy – Prawo o notariacie ( Dz.U. Nr 163, poz. 1012), która weszła w życie dnia 11 października 2008r. do kodeksu cywilnego dodany został tytuł XXXIII "Przekazanie nieruchomości" regulujący w art. 9021 i 9022 umowę przekazania nieruchomości jako - w zasadzie – jedyną formę "wyzbycia się" prawa własności nieruchomości. Obecnie instytucja zrzeczenia się własności nieruchomości przetrwała w bardzo ograniczonej postaci. Mianowicie zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2016r., poz. 2147 ze zm.), państwowa lub samorządowa osoba prawna może zrzec się własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości odpowiednio na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Kolegium wyjaśniło, że na tle art. 179 k.c. kluczowe znaczenie miał tryb w jakim powinna być wyrażona zgoda na zrzeczenie się prawa własności nieruchomości. Pierwotnie zdecydowanie przeważał pogląd, że niezbędnej zgody udziela się w trybie decyzji administracyjnej. Pogląd ten był powszechnie akceptowany w praktyce organów administracji publicznej i w literaturze prawniczej do połowy lat 90-tych XX w., a także orzecznictwie NSA (wyrok NSA z dnia 23 marca 1988r., II SA 1517/87, ONSA 1988, z.1, poz. 43). Dopiero znacznie później utrwaliło się przekonanie, według którego wyrażenie zgody następuje w trybie cywilnoprawnego oświadczenia woli. Zgodnie z aktualnie dominującym stanowiskiem wyrażenie wymaganej zgody następuje w formie aktu notarialnego (art. 63 §2 k.c.). Zgody starosty (albo zarządu właściwej jednostki samorządu terytorialnego) wymagano z uwagi na uciążliwe skutki dla Skarbu Państwa (lub jednostki samorządu terytorialnego) zrzeczenia się własności nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Organ przywołując argumentację zawartą w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2012r., IV CSK 229/11111, lex nr 1170236) podał, że w świetle praktyki i ustaleń judykatury poczynionych na gruncie art. 179 k.c. w czasie, gdy Prezydent M. G. wydawał zgodę z dnia 23 gruda 1976r. prawidłowo zastosowano formę decyzji administracyjnej. Przesłanki, ważność i skuteczność zrzeczenia się własności nieruchomości podlegają badaniu według prawa wiążącego w chwili złożenia przez właściciela nieruchomości oświadczenia woli o zrzeczeniu się jej własności. Zmieniona interpretacja nie powinna prowadzić do nieważności lub bezskuteczności czynności prawnych dokonanych w czasie, gdy obowiązywało inne rozumienie przepisu, a czynność zdziałana została z jego poszanowaniem.
Kolegium podało, że zgoda Prezydenta M. G. z dnia [...] grudnia 1976r. ma jedyną właściwą wówczas formę prawną, a mianowicie formę decyzji administracyjnej. Powszechnie uznawano, że decyzja wydana na podstawie art. 179 k.c. była decyzją uznaniową. Decyzja wyrażająca zgodę była korzystna dla właściciela, który pragnął zrzec się prawa własności nieruchomości. Natomiast decyzja odmowna mogła zostać zakwestionowana tylko w przypadku wykazania, że decyzja taka przekracza granice swobodnego uznania administracyjnego i nosi cechy dowolności. Decyzja wyrażająca zgodę na zrzeczenie się własności nieruchomości jest korzystna dla osoby zrzekającej się, natomiast może okazać się niekorzystna dla Skarbu Państwa, gdyż właściciele wyzbywają się nieruchomości obciążonych zobowiązaniami, w złym stanie technicznym lub zdegradowanych biologicznie.
SKO wyjaśniło również, iż w jego ocenie B. H. ma przymiot strony, był bowiem stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] grudnia 1976r. Zrzekł się on prawa własności przedmiotowej nieruchomości 27 stycznia 1977r. przed notariuszem. Zrzeczenie to oznaczało, iż Skarb Państwa uzyskał prawa własności przedmiotowej nieruchomości w sposób pierwotny, zatem nie było następstwa prawnego pomiędzy Skarbem Państwa a B. H.. W ocenie organu decyzja z [...] grudnia 1976r. miała podstawę prawną, którą stanowił art. 179 k.c. Wobec tego jedyny zarzut sformułowany we wniosku B. H. polegający na stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej jest chybiony.
Organ uznał również, że nie zaszła żadna z pozostałych, wskazanych w art. 156 § k.p.a. przesłanek nieważności.
Nadto Kolegium wskazało, że decyzja z [...] grudnia 1976r. była zgodna z żądaniem B. H. i została wydana na jego korzyść, nie jest dotknięta jakąkolwiek wadą kwalifikowaną skutkującą jej nieważnością. Była podstawą do zmiany właściciela nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym, co dokonało się ponad 40 lat temu. W wyroku TK z dnia 12 maja 2015r., sygn.. akt P 46/13 podkreślono, że gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, powinna zostać wyłączona dopuszczalność stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Organ wskazał również na zasadę ochrony trwałości decyzji administracyjnej jako koniecznego elementu zasady pewności obrotu prawnego.
Skarżący w terminie wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. G. z [...] grudnia 1976r. jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji pomimo zajścia ku temu przesłanek.
W uzasadnieniu podał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż wskazanie w treści zaskarżonej decyzji podstawy prawnej w postaci art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. Prawo lokalowe oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5.10.1974r można uznać za omyłkę, której konsekwencja jest zamieszczenie w sentencji decyzji sformułowanie o "przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa". Zdaniem skarżącego nie można takiego sformułowania, jak twierdzi SKO, traktować jako wynikającego z widocznej nieporadności przy formułowaniu treści zaskarżonej decyzji. Nie można także stwierdzić, że z całokształtu treści decyzji oraz z kontekstu prawnego, w którym została wydana wynika jednoznacznie, że mamy do czynienia z decyzją o wyrażeniu zgody na przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa wskutek zrzeczenia się jej własności przez B. H.. Zdaniem Skarżące stanowisko SKO wskazywało, że organ ten dokonał niedopuszczalnego sprostowania decyzji z 1976r., starając się w ten sposób konwalidować oczywiście wadliwą decyzję. Tryb sprostowania z art. 113 § 1 k.p.a. celom takim nie służy.
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2017r. SKO w P. utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2017r. W uzasadnieniu podało, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa ani bez podstawy prawnej. Nie zaszły żadne przesłanki skutkujące nieważnością decyzji z 1976r. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w chwili jej wydania prawidłowo zastosowano formę decyzji administracyjnej. Została ona wydana w ramach procedury zrzeczenia się prawa własności nieruchomości przez skarżącego. Mógł on na podstawie decyzji skutecznie złożyć oświadczenie o woli zrzeczenia się własności nieruchomości, co nastąpiło przed notariuszem w formie aktu notarialnego. Podstawę materialnoprawna decyzji stanowił art. 179 k.c. Zdaniem organu bez znaczenia dla sprawy jest wskazany w treści zaskarżonej decyzji, jako zdaniem skarżącego, błędna podstawa prawna przepis art. 18 ustawy Prawo lokalowe, który w ocenie Kolegium znalazł się tam przez oczywistą omyłkę i jako taki nie może stanowić przesłanki dla wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem Kolegium w sprawie nie wystąpiły też inne przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 k.p.a.
W złożonej w terminie skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...].09.2017r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2017r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
Decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z [...] grudnia 1976r., pomimo, iż decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej.
W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasową argumentację nie pozwalającą jego zdaniem na uznanie stanowiska SKO za zasadne, gdyż sprowadza się ono do niedopuszczalnego sprostowania decyzji z 1976r. w celu konwalidowania oczywiście wadliwej decyzji. Zdaniem skarżącego tego rodzaju działanie organu narusza podstawy zasady państwa prawa, bowiem de facto stanowi zmianę decyzji wydanej przed ponad 40 laty w drodze jej wykładni. Tego rodzaju działanie organów administracji nie może być zaakceptowane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Z uwagi na fakt, że skarżący dzień po wniesieniu skargi zmarł postępowanie sądowoadministracyjne zostało postanowieniem z dnia 8 lutego 2018r. zawieszone. (art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. 2018.1302, dalej powoływane jako p.p.s.a.). Po nadesłaniu postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 24 maja 2018r. (sygn.. II NS [...]), w którym stwierdzono, że spadek po skarżącym nabyła w całości E. T. na podstawie art. 128 § 1 pkt 1 i art. 131 p.p.s.a Sąd podjął zawieszone postępowanie. W/w, która wstąpiła do udziału w sprawie w miejsce zmarłego skarżącego w całości podtrzymała skargę.
Na rozprawie dnia 3 kwietnia 2019r. pełnomocnik uczestnika M. G., wniósł o oddalenie skargi, uznając, że stanowisko organu jest prawidłowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:
Skargę należało oddalić.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej – p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Natomiast w przypadku, gdy skarga nie jest zasadna w oparciu o art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddala.
W tak zakreślonych granicach Sąd rozpoznający sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca dążyła do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. G. z dnia [...] grudnia 1976r. twierdząc, że rozstrzygnięcie to zostało wydane bez podstawy prawnej (156 § 1 pkt 2 k.p.a), albowiem wskazane w niej podstawy prawne, tj. art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 Prawo lokalowe i rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974r. wskazywały na oddanie nieruchomości w zarząd a nie nieodpłatne przejęcie jej własności.
W tym miejscu należy przypomnieć, że stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. W przedmiotowej sprawie bezsporne i zasadne było uznanie właściwości SKO w P. do rozpoznania wniosku B. H. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej strony oraz uznanie, że miał on – jako strona decyzji z [...].12.1976r. interes prawny do wnioskowania o stwierdzenie jej nieważności ( w jego prawa po jego śmierci wstąpiła E. T. – jedyny następca prawny pod tytułem ogólnym). Zaskarżanie decyzji w nadzwyczajnym trybie (stwierdzenie nieważności) ogranicza postępowanie do badania zaistnienia opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek uzasadniających eliminowanie decyzji ostatecznych z obrotu prawnego, a w przypadku ich wystąpienia do zbadania ich wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazanie konkretnej podstawy nieważności decyzji nie zwalania organu z badania czy wystąpiła którakolwiek z przyczyn w art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organy uznały, że nie zaszła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pk. 1 i pkt 3 – 7 k.p.a., co było prawidłowe, uzasadnione i nie kwestionowane w niniejszej sprawie, nie wymaga więc szerszego omówienia.
Z uwagi na powyższe Sąd odniesie się więc do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jako jedynej kwestii spornej w niniejszej sprawie.
Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10). W orzecznictwie wskazuje się również, że nie może być mowy o rażącym naruszeniu przepisów prawa, gdy istnieją rozbieżności, wątpliwości, czy też spory w interpretacji danego przepisu, na co wskazuje m.in. rozbieżność w orzecznictwie, konieczność korzystania z innej wykładni aniżeli językowa, potrzeba posiłkowania się orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, literaturą prawniczą etc. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 5.12.2016r. sygn. akt II FSK 3120/15). Tym samym rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 17 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2983/15). Opowiedzenie się zatem przez organ za jedną z prezentowanych w orzecznictwie wykładni prawa i danie temu wyraz w wydanej decyzji nie może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1599/15). Zatem rozstrzygając kwestię stwierdzenia nieważności decyzji należy mieć szczególnie na uwadze, że tryb nadzwyczajny ma charakter wyjątkowy i nie może służyć do ponownego badania merytorycznego sprawy w pełnym zakresie. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10).
Przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się zaś decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opublikowano LEX/el. 2019).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, za zasadne stanowisko organu, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa ani też do wydania decyzji bez podstawy prawnej.
Słusznie organ uznał, że decyzja z [...] grudnia 1976r. stanowiła w istocie zgodę organu na przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości, której zrzeczenie nastąpiło przed notariuszem T. K. w formie aktu notarialnego [...] stycznia 1977r. rep A nr [...]. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji z [...] grudnia 1976r. stanowił, wskazany w niej wówczas obowiązujący art. 179 k.c., zgodnie z którym:
§ 1. Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej.
§ 2. Nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, staje się własnością państwową. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia. Jeżeli w chwili zrzeczenia się własności nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa w stosunku do niej ustawowe prawo pierwokupu, odpowiedzialność ta ogranicza się do sumy, która należałaby się zrzekającemu w razie wykonania prawa pierwokupu.
Decyzja [...] grudnia 1976r. stanowiła zgodę organu państwowego, o której stanowił art. 179 § 1 k.c. wyrażoną w formie decyzji administracyjnej. W okresie, kiedy była wydana jednolite i powszechne było stanowisko, że zgoda ta wyrażana była właśnie w formie decyzji administracyjnej. W decyzji wskazano nadto art. 97 k.p.a. jako formalną podstawę wydania decyzji. Podzielając wyrażone w decyzji SKO stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 16 lutego 2012r. ( IV CSK 229/11) Sąd uznał, że prawidłowo organ dokonał oceny skuteczności prawnej udzielonej przez organ zgody na zrzeczenia się przez B. H. własności nieruchomości dokonanego w 1977r. z uwzględnieniem obowiązującej wówczas wykładni art. 179 k.c. przyjmowanej przez doktrynę i orzecznictwo. Zastąpienie tej wykładni interpretacją tego przepisu pochodzącą z lat późniejszych stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego nieruchomościami i stabilności stosunków własnościowych. Jak też wyżej wskazano zmiana wykładni przepisów co do formy wyrażenia przez organ zgody na zrzeczenie się własności nieruchomości nie może stanowić podstawy do stwierdzenia wiele lat później jej nieważności. Zmiana interpretacji art. 179 k.c. nie może prowadzić do nieważności lub bezskuteczności czynności prawnych dokonanych w czasie, gdy obowiązywało inne rozumienie przepisu, a czynność zdziałana została z jego poszanowaniem. Podstawą do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa czy wydania decyzji bez podstawy prawnej nie może również stanowić zmiana przepisu prawa lub jego rozumienia. (vide orzecznictwo wskazane w w/w wyroku SN).
W decyzji z [...] grudnia 1976r. wskazano również jako podstawę prawną przepis art. 18 wówczas obowiązującego prawa lokalowego z 10 kwietnia 1974r., zgodnie z którym:.
1. Zarząd budynkami mieszkalnymi stanowiącymi własność państwową sprawują właściwe organy lub jednostki gospodarcze.
2. Terenowy organ administracji państwowej może postanowić o objęciu zarządem jednostek określonych w ust. 1 budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej:
1) na wniosek właściciela,
2) w przypadku, gdy zarząd nie jest przez właściciela w ogóle sprawowany,
3) jeżeli właściciel nie sprawuje zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie.
3. Przepis ust. 2 nie dotyczy domów jednorodzinnych, małych domów mieszkalnych oraz domów mieszkalno-pensjonatowych.
4. Właściciele i zarządcy domów nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej mogą tworzyć lokalne zrzeszenia posiadające osobowość prawną, których zadaniem jest prowadzenie w imieniu swych członków administracji nieruchomości.
W decyzji powołano się też na treść rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz. U. Nr 37, poz. 222), bez przytoczenia konkretnego przepisu.
W tych dwóch podstawach skarżąca upatrywała braku podstawy prawnej, gdyż przewidywały one możliwość przejęcia budynku w zarząd a nie nieodpłatne zrzeczenie się własności nieruchomości. Stanowisko to nie było zasadne. Słusznie organ uznał, że z okoliczności prawnych i faktycznych nie wynika, iż wbrew art. 18 prawa lokalowego czy cyt. rozporządzenia doszło nie do przejęcia budynku w zarząd a do przejęcia własności. Z treści decyzji nie wynika, by jej celem było przejęcie budynku w zarząd. Z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, by przyczyną i podstawą jej wydania były okoliczności wymienione w art. 18 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. Prawo lokalowe, tj. by właściciel nie sprawował zarządu nad nieruchomością bądź nie sprawował go w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie albo by złożył wniosek o przejęcie budynku w zarząd. Uzasadnienie decyzji nie zawiera choćby wzmianki o kierowaniu do właściciela nieruchomości wezwania do usunięcia nieprawidłowości. Wprawdzie decyzją z 10 maja 1976r. nakazano B. H. wykonanie remontu części nieruchomości w zakresie podwórzowego oficynowego budynku mieszkalnego znajdującego się na tej samej działce w terminie do [...].1977r. pod rygorem nakładania na właściciela grzywien w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku i organy wskazały, że nie posiadają funduszy na przeprowadzenie remontu ze środków państwowych, to nie stanowiło to przesłanki do wydania decyzji z [...] grudnia 1976r. Jak wynikało z jej uzasadnienia właściciel nieruchomości B. H. zwrócił się do urzędu z wnioskiem o przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, zrzekając się wszelkich praw do zabudowanej nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania z uwagi na trudności w sprawowaniu administracji. W aktach administracyjnych znajduje się pismo B. H. z 15 grudnia 1976r. (k. 15 akt adm.), w którym wnosi o bezpłatne przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W piśmie tym podał, że posiada dom mieszkalny w G. przy ul. [...], zamieszkuje w B. a pracuje 25 km za B. w PGR S.. Domu tego nie może doglądać ani administrować. Nadmienił, że nie posiada żadnych spadkobierców. Organ, zgodnie z art. 179 § 1 k.c. wyraził zgodę na przejęcie nieruchomości ( decyzja z [...] grudnia 1976r.), i przesyłając ją B. H. pismem z dnia 27 grudnia 1976r. powiadomił go, że na podstawie tej decyzji w sprawie nieodpłatnego przejęcia nieruchomości oraz skróconego odpis księgi wieczystej należy sporządzić w PBN akt notarialny w zakresie zrzeczenia się nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. B. H. oświadczenie w przedmiocie w/w zrzeczenia się własności nieruchomości złożył przed notariuszem w formie aktu notarialnego dnia [...] stycznia 1977r. W akcie notarialnym oświadczył, że własność tej nieruchomości nabył kiedy był kawalerem, pozostaje w związku małżeńskim, z żoną umowy majątkowej nie zawierał. Do aktu dołączył przedmiotową decyzję Prezydenta M. G. z [...] 1976r., w której, jak wynika z aktu notarialnego – Prezydent M. G. wyraził zgodę na poniższe zrzeczenie się własności nieruchomości. Powyższe wskazuje, że decyzja z [...] grudnia 1976r. nie stanowiła wbrew zapisom art. 18 prawa lokalowego czy rozporządzenia z 5.10.1974r. przejęcia nieruchomości a była wyrażoną przez organ zgodą na nieopłatne przejęcie nieruchomości w trybie art. 179 § 1 k.c., co było zgodne z ówczesna wolą właściciela nieruchomości. Decyzja ta nie została więc wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.
To, że pismem z 2 lutego 1977r. B. H. wniósł o przydzielenie w zamian za oddany na rzecz Skarbu Państwa dom działki na budowę domku jednorodzinnego i, że udzielono mu odpowiedzi, że nie ma takiej możliwości ale może złożyć wniosek o przydzielenie działki w użytkowanie wieczyste, potwierdza, że był świadomy dokonanego zrzeczenia a nie jedynie oddania budynku w zarząd z pozostawieniem mu prawa własności.
Wskazać należy, że B. H. jako właściciel zabudowanej nieruchomości z lokatorami i obowiązkami związanymi z administrowaniem budynkiem mógł budynek oddać w zarząd, mógł również zrzec się własności nieruchomości, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Rozpatrywanie podjętej ponad 40 lat temu decyzji przez pryzmat dzisiejszych przepisów i zgodnie z dzisiejszą perspektywą, co do racjonalności takiej decyzji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, która w dacie jej podjęcia znajdowała umocowanie w przepisach prawa i nie była niedopuszczalna. Prawidłowo organ uznał, że dla oceny decyzji z [...] grudnia 1976r. istotna jest treść aktu notarialnego z [...].01.1977r., w którym wskazano w/w decyzję jako zgodę na zrzeczenie się własności nieruchomości oraz wskazana w tej decyzji podstawa prawna – art. 179 k.c. To, że w decyzji zostały wskazane przepisy art. 18 prawa lokalowego czy rozporządzenia z 5.10.1974r. nie uzasadnia uznania, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Organ wskazując, że podanie tych przepisów pozostaje bez wpływu na uznanie, iż decyzja stanowiła zgodę na przejęcie nieruchomości nie dokonał sprostowania decyzji z [...] grudnia 1976r. Wyjaśnił jedynie z jakich przyczyn to nie te przepisy a art. 179 k.c. stanowił materialnoprawną podstawę jej wydania. Stanowisko Kolegium było zasadne, szczególnie uwzględniając fakt, że do decyzji sprzed 40 lat nie można stosować takich samych wymagań jak do decyzji wydawanych obecnie.
Wskazanie w decyzji prawidłowej materialnoprawnej podstawy a także przepisów, które nie znajdowały zastosowania nie oznacza, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Podkreślić należy, że zarówno treść decyzji jak i jej uzasadnienie oraz opisana wyżej sekwencja zdarzeń potwierdza prawidłowość ustaleń i ocen dokonanych przez SKO.
Uwzględniając powyższe nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. G. z [...] grudnia 1976r. a skarga jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.