II SA/Po 1211/05

II SA/Po 1211/05 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik
Elwira Brychcy
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 163/07 - Wyrok NSA z 2007-07-03
II OSK 16/07 - Wyrok NSA z 2008-02-15
II SA/Gl 873/05 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2006-07-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2006r. przy udziale sprawy ze skargi 1) A.S., 2) E.S., 3) A.B., 4) M.N. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2005r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] w części w jakiej dotyczą pozwolenia na tymczasowe wykorzystanie jednego toru 220kV na napięcie 110kV; II. w pozostałej części uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P.; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwoty po 755zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/E. Podrazik /-/W. Batorowicz /-/E. Brychcy
Uzasadnienie
Starosta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] (znak [...]) – wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 48 i art. 56 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) – zatwierdził projekt budowlany i udzielił Polskim Sieciom Elektroenergetycznym S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę czterotorowej linii elektroenergetycznej 2x400kV + 2x200kV [...] na terenie gminy K., oraz tymczasowego wykorzystania jednego toru 220kV, dla odcinków:
- od granicy gminy M. (działka nr ewid. [...] w K.) do słupa nr [...] (działka nr ewid. [...] w K.);
- od słupa nr [...] (działka nr ewid. [...] w B.) do słupa nr [...] -[...] (działka nr ewid. [...] w K.)
z wyłączeniem odcinków wyżej wymienionej linii na działkach o numerach ewidencyjnych: w S. nr [...],[...],[...],[...],[...]; w D. nr [...] oraz w P. nr [...].
Jako teren realizacji tej inwestycji liniowej wskazano:
- w K., działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...];
- w P., działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...];
- w R., działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] i [...];
- w D., działki numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...];
- w S., działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...];
- w B., dzialki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...];
- w K. działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].
Podano też jakie działki obejmuje obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego.
Na uzasadnienie decyzji przytoczono następujące ustalenia i wynikające z nich wnioski:
Lokalizacje przedmiotowej inwestycji liniowej przewidziano: w planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. we wsiach D., R., P. i K., zmienionym w części dotyczącej lokalizacji czterotorowej linii energetycznej wysokiego napięcia 2x400kV+2x220kV po trasie istniejącej linii wysokiego napięcia [...], uchwalonym przez Radę Miejską w K. uchwałą nr L/627/2002 z dnia 10 października 2002r. (Dz. Urzęd. Woj. W. Nr 174, poz. 5347 z dnia 20 grudnia 2002r.) oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. we wsiach K., B., S., w części dotyczącej lokalizacji tejże napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia uchwalonym przez Radę Miejską w K. uchwałą nr XI/160/2003 z dnia [...] czerwca 2003r. (Dz. Urzęd. Woj. Wlkp. Nr 155, poz. 2913 z 01 października 2003r.).
Skoro tak, to zdaniem organu, nie mogą odnieść skutku żądania zawarte w protestach mieszkańców, aby dokonać zmiany przebiegu trasy projektowanej linii elektroenergetycznej, z pominięciem terenów zabudowanych. Wariant obejścia terenów zabudowanych i poprowadzenia linii ponad terenami leśnymi winien być rozpatrzony na etapie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska (art. 55) na etapie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie dają organowi orzekającemu możliwości zmiany wariantu lokalizacji inwestycji. "Starosta nie ma możliwości zobowiązania inwestora do zmiany trasy przebiegu linii, a rozpatrywać może tylko wariant wnioskowany przez inwestora". Ustaleniami planu jest związany i nie może badać, czy zachowano procedury planistyczne.
Przy określeniu stron niniejszego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę organ orzekający kierował się wskazaniami art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w tego rodzaju sprawie są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Jeśli zaś chodzi o sposób ich zawiadamiania – miał zastosowanie przepis art. 5 "a" Prawa budowlanego.
Skoro zamierzona inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, inwestor wykazał się prawem do dysponowania działkami na cele budowlane, a nadto projekt budowlany spełnia warunki formalne i techniczne – organ orzekający miał obowiązek wydać pozwolenie na budowę.
Strony kupujące działki obciążone przez poprzednich właścicieli służebnościami polegającymi na prowadzeniu konkretnie wskazanej linii elektroenergetycznej, względnie same obciążające swoje działki takimi służebnościami są świadome trwałości tych obciążeń. "Badanie prawidłowości zawartych umów cywilnoprawnych nie leży w gestii Starosty, gdyż należy zgodnie z kompetencjami do sądów powszechnych".
Organ orzekający powołał się też w uzasadnieniu na przeprowadzenie na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 19 ust. 6 i art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska, stosownego postępowania, polegającego na podaniu do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie, danych o wniosku inwestora oraz o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości. Obywatele z tej możliwości skorzystali.
Zgodnie z art. 51 ust. 3 prawa ochrony środowiska, Starosta wydał postanowienie w sprawie obowiązku sporządzenia i zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Inwestor wywiązał się z tego obowiązku. Postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie toczy się z udziałem społeczeństwa, gdyż nie jest to postępowanie w ramach którego sporządzany jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynikający z art. 53 prawa ochrony środowiska.
Chybiony okazał się, co podkreślił w uzasadnieniu decyzji organ, zarzut skierowany przeciwko zamiarowi wyposażenia linii w sygnalizację świetlną. Do wykonania oznakowania i oświetlenia przeszkodowego zobowiązują inwestora przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193) oraz uzgodnienia z Doradztwem Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej.
Dla bezpieczeństwa ptaków projekt przewiduje zastosowanie rozwiązań odstraszających przedstawionych w raporcie oraz odpowiednich odległości pomiędzy przewodami.
Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie określają wysokości słupów, zaś "Prognoza skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. na środowisko przyrodnicze w zakresie odnoszącym się do przedmiotowej linii nie stanowi prawa miejscowego, wobec czego wykazywanie przez strony obowiązków prawnych wynikających z w/w prognozy jest bezzasadne".
Zdaniem organu orzekającego w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe spełnienie wymagań art. 33 prawa budowlanego, jako że chodzi o inwestycję liniową. Przepis art. 82 ust. 3 prawa budowlanego określa, iż organem pierwszej instancji dla odcinków sieci przebiegających nad działkami będącymi drogami wojewódzkimi i krajowymi oraz nad terenami usytuowanymi na obszarze kolejowym jest wojewoda. Starosta P. nie jest organem wydającym pozwolenie na budowę poza obszarem Powiatu P. "i jako taki nie jest związany planami miejscowymi poza granicami powiatu, ani nie ma możliwości ich sprawdzania oraz ingerowania w uchwalenie planów miejscowych (...). Sprawy te rozstrzygać będzie organ kompetentny wg właściwości".
W związku z zarzutem, że projektowana linia wprowadza do środowiska zakłócenia radiowo – telewizyjne, organ orzekający przywołał stwierdzenie raportu oddziaływania na środowisko, iż pole elektroenergetyczne przedmiotowej linii nie wywiera wpływu na tego rodzaju pole, gdyż jest mniejsze od dopuszczalnych wielkości.
Oddziaływania hałasu spowodowanego aktywnością lotniska w K. nie potrzeba było uwzględniać w raporcie, ponieważ strefa oddziaływania lotniska przebiega w odległości 3km od linii.
Skoro długość projektowanej inwestycji liniowej objętej wnioskiem jest poniżej 15km, to na podstawie art. 378 ust. 1 i art. 51 ust. 1 prawa ochrony środowiska z 2001r. oraz § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływanie na środowisko (Dz. U. Nr 57, poz. 2573) organem właściwym w sprawach związanych z oddziaływaniem na środowisko jest Państwowy Inspektor Sanitarny, a nie Wojewoda.
Wartość natężenia prądu płynącego w przewodach, jak również maksymalne natężenie pola elektrycznego i magnetycznego dla linii o napięciach 400kV i 220kV oraz dla napięcia 110kV określone zostały w raporcie oddziaływania na środowisko, uwzględnionym przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, jako spełniające wymagania przepisów.
Z raportu wynika konieczność utworzenia, wzdłuż objętego wnioskiem odcinka linii elektroenergetycznej, obszaru ograniczonego użytkowania o szerokości 44m (2x22m) dla okresu przejściowego oraz 40m dla okresu celowego eksploatacji linii. Stanowi o tym także aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Parametry linii elektroenergetycznej określa tam zapis dotyczący przesyłanego napięcia, tj. 2x220kV+2x400kV, a nie pojęcie dotyczące torowości linii.
Oczywiście pojęcie obszaru ograniczonego użytkowania, którym posługuje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest tożsame z pojęciem obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu prawa ochrony środowiska. Taki obszar, zgodnie z art. 135 ust. 3 i 4 tej ustawy, tworzy Rada Powiatu przed rozpoczęciem użytkowania inwestycji.
Nadto, inwestor przedłożył aneks nr 2 Raportu dotyczącego oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, uzyskując pozytywną opinię Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego oraz Wojewódzkiej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w P.
W związku z ograniczeniem przez inwestora, pismem z dnia [...] maja 2005r., zasięgu inwestycji, przez wyłączenie z wniosku o pozwolenie na budowę odcinka pomiędzy słupami [...] do [...], Starosta P. po przedłożeniu mu zaopiniowanego pozytywnie aneksu nr 2 Raportu oddziaływania na środowisko, w dniu [...] maja 2005r. powtórnie podał obwieszczeniem do publicznej wiadomości informację o wniosku ograniczającym zakres inwestycji oraz o aneksie nr 2 do raportu.
Na skutek tego obwieszczenia oraz powiadomienia stron o ponownej możliwości zapoznania się z aktami sprawy – znów wpłynęły uwagi i wnioski, ale głównie wyrażające brak zgody na budowę linii po starej trasie. Tego rodzaju wnioski – w ocenie organu orzekającego – nie mają istotnego znaczenia w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot pozwolenie na budowę, bowiem zakres inwestycji zależy tylko od inwestora. Starosta nie ma żadnej możliwości ingerowania w zmianę trasy inwestycji lub ograniczenia jej zasięgu. Także ewentualne konsultacje dotyczące zmiany przebiegu trasy przedmiotowej linii elektroenergetycznej na odcinku nie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę nie mają związku z toczącym się postępowaniem.
Nie istnieje bowiem prawna możliwość przymuszenia inwestora do zastosowania "najnowszych technologii w instalacjach podziemnych wykorzystywanych i propagowanych za granicą", gdyż to inwestor wraz z projektantem decydują, w granicach prawa, o tym, z jakich materiałów oraz przy zastosowaniu jakich technologii ma być wykonana zamierzona inwestycja.
W końcu organ orzekający wyjaśnił, dlaczego nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, otwartej dla społeczeństwa o jakiej mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa ochrony środowiska. Uczynił tak dlatego, że przepis ten wprowadza tylko taką możliwość, a nie obowiązek, a w konkretnej sprawie do udowodnienia stanu faktycznego wystarczające są zgromadzone dokumenty. Doszłoby tylko do zbędnego przedłużenia postępowania administracyjnego.
Trzy dni po wydaniu pozwolenia na budowę – Starosta P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r. sprostował sentencję tej decyzji w zakresie numerów ewidencyjnych gruntów położonych w S., wchodzących w skład terenów inwestycji liniowej oraz w obszarze oddziaływania obiektu – przez dodanie numeru ewid., dz. [...].
Odwołanie od decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wnieśli: A.S., P.D., E.S., A.B., T. i B.D., J.J., M.L. i M.N., domagając się jej uchylenia i orzeczenia o odmowie wydania pozwolenia na budowę.
W pierwszym rzędzie podniesiono zarzut nienależytej reprezentacji wnioskującego o pozwolenie inwestora. Reprezentował go bowiem J.G. na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Wiceprezesa Zarządu PSE S.A. w W., mimo że zgodnie ze statutem dla ważności oświadczeń konieczne są podpisy dwóch członków zarządu lub jednego członka zarządu oraz prokurenta.
Poza tym J.G., mimo że został umocowany jak osoba fizyczna, składał oświadczenia woli jako organ Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "A", bo w tym charakterze podpisywał się pod dokumentami (jako jej wiceprezes). Zatem, osoba która składała wniosek o pozwolenie na budowę w imieniu PSE S.A. nie działała na podstawie pełnomocnictwa dającego jej prawo działania w imieniu inwestora. "W konsekwencji wszelkie oświadczenia, w tym o skorygowaniu wniosku, należy uznać za niebyłe".
Zdaniem odwołującego doszło też to rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, który wprowadza zasadę, że pozwolenie na budowę winno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, które obejmuje więcej niż jeden obiekt, ale w takim przypadku możliwość ubiegania się o pozwolenie może dotyczyć obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Wraz z wnioskiem o oddzielne wydanie pozwolenia na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor ma obowiązek przedstawić wraz z tym wnioskiem projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia. Słupy wraz z liniami energetycznymi, czyli obiektu budowlanego, objęte kwestionowanym pozwoleniem, nie mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Zatem inwestor powinien był przedstawić projekt zagospodarowania terenu o szerokim zakresie. Zaprezentowane w uzasadnieniu pozwolenia na budowę stanowisko, iż Starosta bada jedynie obszar gminy K. jest chybione i pozbawione podstaw, tym bardziej, że sam w sentencji decyzji wskazuje na linię [...]. W ten sposób organ orzekający, tak jak inwestor bezzasadnie pominęli te przepisy ochrony środowiska, które dotyczą linii elektroenergetycznych o długości nie mniejszej niż 15km i o napięciu znamionowym wynoszącym nie mniej niż 220kV. Wprawdzie z niekwestionowanych w tym zakresie danych Raportu oddziaływania na środowisko linii energetycznej wynika, że przez teren gminy K. linia ma 14,9km, ale między P. a K. jest to 29,422km. Poza tym w niniejszej sprawie nieruchomości stron obciążono służebnościami gruntowymi na rzecz tylko jednej nieruchomości władnącej inwestora objętej KW nr [...] Sądu Rejonowego w P., położonej wiele kilometrów od linii energetycznej. W ocenie odwołujących się "działanie polegające na sztucznym podziale inwestycji przywołane zostało celowo, z zamiarem "obejścia właściwych dla sprawy przepisów ochrony środowiska" (przepisu art. 32 prawa budowlanego w związku z art. 46, 48, 51, 53 i 378 ustawy – Prawo ochrony środowiska).
Uzgodnienie z organem ochrony środowiska następuje na zasadzie art. 48 ust. 4 tej ostatniej ustawy – w formie decyzji. Natomiast na użytek niniejszego postępowania Wydział Środowiska Starostwa Powiatowego wydał jedynie opinię.
Ponadto art. 378 ust. 2 pkt 2 prawa o ochronie środowiska stanowi, że organem ochrony środowiska w sprawach przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest wojewoda, a nie starosta. Doszło zatem do naruszenia przepisów o właściwości. Wymienione akty prawne są rozwinięciem Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, ratyfikowaną przez parlament ustawą z dnia 21 czerwca 2001r. (Dz. U. Nr 89, poz. 970). Konwencja ta, zgodnie z art. 91 Konstytucji RP jest częścią krajowego porządku prawnego i bezpośrednio stosowana.
Jak wynika z projektu, zamierzeniem budowlanym jest nie tylko budowa, ale także rozbiórka dotychczasowych słupów linii. Tym samym pozwolenie winno obejmować nie tylko zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, ale także na rozbiórkę dotychczasowych konstrukcji. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, w pozwoleniu na budowę należy określić termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania.
Organ orzekający, wbrew prawu, uchylił się od wnikliwego badania prawa wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro odwołujący się pismami skierowanymi do Prezesa Zarządu Spółki uchylili się, w trybie art. 84 § 1 kc od swoich oświadczeń woli o ustanowieniu służebności na rzecz inwestora z powodu wprowadzenia ich w błąd, to tego rodzaju czynność prawna czyni umowę nieważną z mocą wsteczną.
Konsekwencją uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli jest nieważność czynności prawnej. Czynność nie może wywrzeć żadnych skutków, a te które powstały, zostają z mocą wsteczną przekreślone.
Ponieważ w projekcie budowlanym autorzy odwołują się – z braku norm polskich – do norm niemieckich. Tymczasem zgodnie z art. 33 ust. 3 prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę obiektów budowlanych, których projekty budowlane zawierają nowe, niesprawdzone w krajowej praktyce rozwiązania techniczne, nie znajdujące podstaw w przepisach i Polskich Normach, należy dołączyć specjalną opinię. Wniosek o zasięgnięcie takiej opinii został przez organ orzekający zlekceważony.
Na skutek odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2005r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewoda ocenił jako prawidłowe pełnomocnictwo udzielone J.G. Stwierdził nadto, że projektowany odcinek linii energetycznej o długości 11,925km może samodzielnie funkcjonować, gdyż jest osobnym przedsięwzięciem realizowanym na podstawie osobnego planu miejscowego co uzasadnia zastosowanie art. 51 ust. 3, a nie 53 prawa ochrony środowiska, a zatem organem właściwym jest Starosta P.
Zarzut dotyczący opinii Wydziału Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa p., które zdaniem odwołujących powinno mieć formę decyzji, jest zdaniem organu bezzasadny, skoro na podstawie art. 383 Prawo ochrony środowiska organem właściwym do prowadzenia postępowania jest Starosta P., który jest jednocześnie organem opiniującym i wydającym zaskarżoną decyzję w I instancji.
Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa przez brak określenia daty rozbiórki poprzedzającej budowę nowej linii.
Nadto podkreślił, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a rozstrzyganie spraw związanych z umowami cywilnymi należy do sądów powszechnych.
Przedłożony projekt jak i raport o oddziaływaniu na środowisko wskazują, że uwzględniono wymogi co do norm i warunków technicznych.
Organ podzielił stanowisko I instancji co do zbędności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.
Uznał za nietrafny zarzut o nielegalności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego bowiem jest to prawo miejscowe, które na tym etapie postępowania nie może być kwestionowane.
Wskazał nadto na znacznie mniejszą szkodliwość zdrowotną planowanej inwestycji niż dotychczasowa.
Skargę na decyzję Wojewody złożyli:
- A.S.;
- E.S.;
- A.B.;
- M.N.
domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty P. oraz przyznania kosztów postępowania.
W skardze podniesiono:
1. zarzut nienależytej reprezentacji wnioskującego o pozwolenie na budowę;
2. zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, który wprowadza zasadę, że pozwolenie na budowę winno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Wskazano na brak projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia;
3. zarzut pominięcia przepisów prawa ochrony środowiska przez przyjęcie do analizy odcinka 14,9km zamiast 29,422km ([...]);
4. zarzut braku prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane wobec złożenia przez właścicieli oświadczeń o uchyleniu się od skutków oświadczeń woli złożonych pod wpływem błędu;
5. zarzut nie wydania decyzji w trybie art. 48 Prawo ochrony środowiska – Wydział Środowiska Starostwa Powiatowego wydał jedynie opinię;
6. zarzut naruszenia przepisów o właściwości przez wydanie decyzji przez Starostę P., a nie Wojewodę;
7. zarzut naruszenia Konwencji z Aarhus;
8. zarzut braku w decyzji pozwolenia na budowę, zezwolenia na rozbiórkę starej linii energetycznej, w określonym terminie;
9. zarzut bezprawnego wyłączenia gruntów rolnych w formie decyzji;
10. zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 prawa budowlanego – m.p.z.p. zostały udzielone z naruszeniem prawa – określono zarzut jako złamanie zasady przyzwoitej legislacji.
W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania – inwestor Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. oraz organ odwoławczy Wojewoda wnieśli o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji i pismach składanych w toku postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Konieczność badania legalności aktów i czynności z zakresu administracji publicznej nie zależy od granic skargi co w szczególności odnosi się do podstaw nieważności, które Sąd rozważa nawet w przypadkach gdy działa zakaz wydawania orzeczenia na niekorzyść skarżącego (art. 134 p.p.s.a.). Z tego też powodu Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że decyzje organów obu instancji w części dotknięte są nieważnością, której podstawa wynika z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W art. 36 prawa budowlanego wyczerpująco wymieniono te nieobligatoryjne składniki decyzji o pozwoleniu na budowę, które organ administracji architektoniczno – budowlanej może zamieścić w decyzji udzielając pozwolenia na budowę. Wśród tych składników ustawodawca nie wymienił pozwolenia na tymczasowe użytkowanie obiektu, w inny niż docelowy sposób. Tymczasem decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, została sformułowana w sposób jednoznacznie wskazujący, że wolą organu było udzielenie poza standardowym pozwoleniem na budowę, pozwolenia na tymczasowe wykorzystanie, a więc użytkowanie jednego toru 220kV na napięcie 110kV. Nie można przyjąć by wola organu mogła być interpretowana jako jedynie wskazanie pewnej cechy obiektu, to jest możliwości tymczasowego wykorzystania go w inny niż docelowy sposób. Zewnętrzny przejaw woli organu – zdanie stanowiące rozstrzygnięcie decyzji – brzmi kategorycznie i w sposób nie budzący wątpliwości a mianowicie: "zatwierdzam projekt budowlany i udzielam pozwolenia na budowę (...) całego zamierzenia budowlanego (...) oraz tymczasowego wykorzystania jednego toru 220kV na napięcie 110kV..."
Organ I instancji udzielił więc pozwolenia na tymczasowe wykorzystanie jednego z torów linii energetycznej na przesyłanie energii elektrycznej o niższym napięciu niż to do którego przesyłania ostatnia linia jest przeznaczona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na względzie, że organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego dokonały takiego rozstrzygnięcia. Brak było więc podstaw do doszukiwania się innej woli organu niż została wyrażona.
Również pismo inwestora, w którym zmienił wniosek o pozwolenie na budowę nie zawierał żadnego uzasadnienia.
Sąd zauważa również, że zakwestionowana część rozstrzygnięcia jest całkowicie zbędna. Jeżeli bowiem linia energetyczna ze względów technologicznych nadaje się do wykorzystania do przesyłania energii o niższym napięciu niż wskazano w pozwoleniu na budowę, to mija się z celem wydawanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.
"Tymczasowe wykorzystanie" ewidentnie jest sposobem użytkowania obiektu, na którego realizację udzielono pozwolenia. Problematyka sposobu użytkowania obiektów budowlanych jest zagadnieniem, do którego odnoszą się przepisy Rozdziału V Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych, oraz Rozdziału VI Utrzymanie obiektów budowlanych. Pozwolenie na budowę jest zasadniczym składnikiem tego etapu procesu inwestycyjnego, do którego odnoszą się przepisy Rozdziału IV Prawa budowlanego – Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych. Nie jest więc dopuszczalne określenie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w ramach pozwolenia na budowę. Tym bardziej brak podstaw prawnych do udzielenia pozwolenia na użytkowanie w określony sposób.
Z wymienionych względów Sąd doszedł do wniosku, że decyzja organu I instancji we wskazanej części wydana została bez podstawy prawnej, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, czym rażąco naruszył prawo. Dlatego też stwierdzono nieważność decyzji organów obu instancji w oznaczonej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Również niezależnie od granic skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że udzielając pozwolenia na budowę nie wykonano należycie wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego obowiązku badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zauważa przy tym, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji w istocie nie zawierają wyjaśnienia podstawy prawnej pozwolenia na budowę, sprowadzając się do polemiki z wyrażanymi przez strony uwagami zmierzającymi do wykazania, że udzielenie pozwolenia jest niedopuszczalne. Nie można więc uznać, że spełnione zostały wymogi z art. 107 § 3 kpa.
W sprawie niniejszej kwestia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miała szczególne znaczenie zważywszy, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie było poprzedzone odrębnym postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Budowa linii energetycznej jako inwestycja celu publicznego była lokalizowana na podstawie planu miejscowego zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wobec tego nie można było udzielając pozwolenia na budowę pominąć tego w jaki sposób w niniejszych planach zagospodarowania przestrzennego określono rodzaj inwestycji, której lokalizację dopuszczono w planach. Lokalizacja i rodzaj dopuszczalnej inwestycji została określona w dwóch uchwałach Rady Miejskiej w K.: XI/160/2003 z dnia 25 czerwca 2003r. odnoszącej się do terenów wsi K., B., S. (Dz. Urzęd. Wojew. Wielkopolskiego Nr 155, poz. 29/3) oraz Nr L/627/2002 z dnia 10 października 2002r. odnoszącej się do terenów wsi D., R., P., K. (Dz. Urzęd. Wojew. Wielkopolskiego Nr 174, poz. 5347).
W § 2 ust. 1 pierwszej z wymienionych uchwał stwierdzono wyraźnie, że przedmiotem ustalenia jest "przebudowa istniejącej linii wysokiego napięcia 220kV na dwutorową linię wysokiego napięcia 2x220 + 2x400kV". W § 2 ust. 1 drugiej uchwały stwierdzono, że przedmiotem ustalenia planu jest: "1) projekt przebudowy części istniejącej linii energetycznej wysokiego napięcia 220kV na dwunapięciową czterotorową linię wysokiego napięcia: dwa razy 220kV + 2x400kV; 2) połączenie w/w linii z istniejącą linią 220kV [...] oraz projektowaną linią 2x400kV [...]". Użyte w obu planach określenia wskazywały, że dopuszczono jedynie przebudowę istniejącej linii. Powstaje zatem zagadnienie jak należy rozumieć pojęcie przebudowa.
Stąd stoi na stanowisku, że użyte w obu planach pojęcia rozumieć należy w zgodzie z zasadami wynikającymi z prawa budowlanego. Lokalizacja inwestycji i określenie dopuszczalnego jej rodzaju w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest etapem procesu inwestycyjnego zmierzającego do realizacji obiektu budowlanego. Nie można więc przyjąć by na poszczególnych etapach tego procesu możliwe było posługiwanie się rozbieżną terminologią. Przy braku definicji pojęcia przebudowa w tzw. "słownikach" planów, posłużyć się należy językiem prawnym, a dalej prawniczym i w pierwszej kolejności sięgać do pojęć prawa budowlanego. Przemawiają za tym również względy wykładni celowniczej z uwagi na to, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego winny w sposób jednoznaczny określać rodzaj dopuszczalnej inwestycji.
Ewentualni inwestorzy muszą się liczyć z wprowadzonymi ograniczeniami. Z drugiej strony obywatelom, w tym mieszkańcom gminy, powinny zostać przejrzyście określone dolegliwości związane z planowaną inwestycją.
W chwili wydania decyzji ostatecznej w tekście ustawy Prawo budowlane brak było definicji pojęcia "przebudowa". Definicję taką wprowadzono nowelą z dnia 28 lipca 2005r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), która wchodziła w życie z dniem 26 września 2005r. Dodany art. 3 pkt 7a określa przebudowę jako "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowania lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość...". Aczkolwiek taka definicja nie obowiązywała w chwili wydawania decyzji ostatecznej jako element aktu normatywnego, odpowiadała w pełni pojęciom wyrażonym w języku prawniczym na długo przed wejściem w życie nowelizacji. W szczególności powszechnie przyjmowano, że pojęciu przebudowy nie odpowiadały roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i posadowieniu w to miejsce nowego choćby o tych samych gabarytach (por. J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz IV Wyd. C.H. Beck, str. 94).
Tym bardziej nie stanowi przebudowy rozbiórka istniejącej linii energetycznej i budowa w to miejsce nowej wspartej na słupach, o innej wysokości niż dotychczas istniejące. Poza sporem w sprawie niniejszej pozostaje, a nadto wynika z projektu budowlanego, że planowana inwestycja polega na rozbiórce istniejącej sieci w tym słupów i przeprowadzeniu nowej linii wspartej na słupach o znacznie większej, bo około 3-krotnie, wysokości.
Należy zauważyć, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że inwestycja "... jest przebudową (modernizacją) starej linii 220kV...".
Wynika z tego, że błędnie uznano, iż udzielono pozwolenia na przebudowę istniejącej linii.
Interpretując zapisy w części opisowej obu planów Sąd miał na względzie,, że w § 5 ust. 6 drugiego z planów linię elektroenergetyczną zdefiniowano jako "...zlokalizowaną zgodnie z rysunkiem planu, po trasie istniejącej linii 220kV [...]". Taki zapis nie daje żadnych podstaw do ewentualnych rozważań, czy rzeczywistą wolą prawodawcy było dopuszczenie innej niż przebudowa inwestycji. Pewne wątpliwości mogą wynikać z zapisu § 5 ust. 6 pierwszej z uchwał, w którym linię energetyczną określono jako "...zlokalizowaną na nowych słupach posadowionych w miejscu istniejących słupów...". Gdyby jednak przyjąć, że wprowadzono w ten sposób odstępstwo od ogólnie przyjętej definicji pojęcia "przebudowy", polegającej na dopuszczeniu posadowienia nowych słupów, brak podstaw by odstępstwo takie rozszerzać na dopuszczenie wzniesienia słupów o większej (znacznie) wysokości.
Sąd stwierdza nadto, że opisywane pojęcie "przebudowy" wyprowadzone z języka prawniczego, a obecnie również prawnego, nie różni się od rozumienia słowa przebudowa w języku potocznym i różni się od pojęcia "budowa" nowego obiektu. Nadto poza sporem pozostaje, że słupy opisywane w projekcie budowlanym od dotychczasowych różnić się mają poza wysokością innymi parametrami jak rozpiętością czy użytym materiałem.
Sąd nie podziela podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 33 ust, 1 prawa budowlanego, który to zarzut zmierza do wykazania niedopuszczalności wydania pozwolenia na budowę dotyczącego zamierzenia budowlanego, którego wyodrębnienie z większego zamierzenia wynika z ograniczenia robót budowlanych inwestycji (liczonych granicami gminy). W ocenie Sądu trafnie organy obu instancji argumentowały, że traktowanie zamierzenia budowlanego w granicach gminy jako całości było uzasadnione odmiennością postępowania zmierzającego do lokalizacji inwestycji na terenach różnych gmin. W szczególności odcinek na obszarze gminy M. lokalizowano w ramach decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy na terenie gminy K. lokalizację określono w planach. Tego rodzaju uwarunkowania skłaniają do wykładni zmierzającej do traktowania całych procesów inwestycyjnych na odmiennych zasadach jako odrębnych całości.
Skarżący powiązali wskazany zarzut z twierdzeniem, iż doszło do naruszenia przepisów prawa o ochronie środowiska. W tym względzie nie można odmówić skarżącym słuszności choć z innych względów niż wskazane w skardze.
W pierwszej kolejności Sąd przedstawia stanowisko, że pojęcie "planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" o jakim mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa o ochronie środowiska nie jest tożsame z pojęciem "zamierzenia budowlanego" wymienionym w art. 33 ust. 1 prawa budowlanego. Jeśli w przypadku zamierzeń budowlanych i pozwolenia na budowę możliwe jest traktowanie jako całość planowanych inwestycji wyodrębnionych ze względu na różnice dotyczące procesu budowlanego, to w przypadku realizacji inwestycji liniowych w tym napowietrznych, linii elektroenergetycznych, względy tego rodzaju nie mają znaczenia. Oczywistym jest, że względy wykładni celowościowej sprzeciwiają się ograniczaniu działania przepisów określających wymogi z zakresu ochrony środowiska w powiązaniu z zakresem pozwolenia na budowę wydawanych odrębnie dla odcinków w granicach gminy. Istotna wskazówka w tym względzie wynika z treści art. 46 ust. 1a pkt 3 Prawa o ochronie środowiska zgodnie, z którym w przypadku napowietrznych linii elektroenergetycznych będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się dla całego przedsięwzięcia realizowanego w granicach województwa.
Ustawodawca wyraźnie powiązał realizację inwestycji liniowej z koniecznością wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla całego ich przebiegu w granicach województwa. Tym samym wiąże planowane przedsięwzięcie z całym przebiegiem, ograniczonym jedynie w związku z właściwością wojewody dla danego terenu. Brak przy tym jakichkolwiek odniesień do takich pojęć jak pozwolenie na budowę, czy lokalizację.
W sprawie niniejszej brak jak dotąd jednoznacznego ustalenia na czym polega planowanie przedsięwzięcia, którego częścią jest odcinek na terenie gminy K.
Nie budzi jednak wątpliwości, że w żadnym z dokumentów przedsięwzięcia nie jest określone jednoznacznie jako budowa linii elektroenergetycznych na obszarze gminy K. i to z wyłączeniem niewielkich odcinków w granicach niektórych działek.
W decyzji organu I instancji stwierdzono, iż udziela się pozwolenia na budowę "czterotorowej linii elektrycznej 2x400kV + 2x200kV [...] na terenie gminy K.". Takie sformułowanie wskazuje, że przedsięwzięcie to co najmniej linia [...], natomiast samo pozwolenie na budowę dotyczy gminy K.
We wszystkich dokumentach zgromadzonych w sprawie mowa o linii na odcinku co najmniej [...] (np. we wniosku o pozwolenie na budowę i raporcie dotyczącym oddziaływania na środowisko str. 3), [...] (§ 5 ust. 6 obu wymienionych uchwał Rady Miejskiej w K.), czy nawet [...] jak w opracowaniu dotyczącym zapobieżenia skutkom rosnącego zapotrzebowania na energię elektryczną w aglomeracji P. Nie ulega wątpliwości, że nawet najkrótszy odcinek [...] przekracza 15km.
Wyrażony przez Sąd pogląd prawny co do rozumienia pojęcia "planowane przedsięwzięcie" powoduje konieczność jednoznacznego wyjaśnienia jakie przedsięwzięcie jest w istocie planowane.
Wymogi art. 7 i 77 § 1 kpa nakazują ustalenie jakie przedsięwzięcie jest planowe bez odwoływania się do uwarunkowań wynikających z usytuowania granic administracyjnych gmin. Jeżeli okaże się, że planowane przedsięwzięcie to odcinek przekraczający 15km to konieczne będzie uzyskanie decyzji Wojewody o środowiskowych uwarunkowaniach, zgody na realizację przedsięwzięcia o jakiej mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 Prawa o ochronie środowiska.
Przy bezsporności okoliczności, że napięcie znamionowe projektowanej linii elektrycznej przekracza 220kV, długość odcinka stanowiącego planowane przedsięwzięcie przekraczająca 15km przesądziłaby o traktowaniu inwestycji jako mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).
Ustalenie, że planowane przedsięwzięcie obejmuje odcinek przekraczający 15km miałoby dalsze konsekwencje w zakresie innych przepisów, do których odwoływano się w skardze. Przede wszystkim w związku z treścią pkt 17 załącznika 1 do wymienionej w skardze Konwencji z Aarhus, miałby zastosowanie cytowany w skardze art. 6 ust. 2 Konwencji dotyczący wymaganej procedury w sprawach dotyczących środowiska, w tym czasu i miejsca przewidywanej rozprawy publicznej.
Sąd zauważa, że Konwencja z Aarhus stanowi umowę międzynarodową, została ratyfikowana i ogłoszona w Dzienniku Ustaw i stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.
Dalsza konsekwencja wynika z art. 378 ust. 2 pkt 2 Prawa o ochronie środowiska, który to przepis wskazuje na właściwość Wojewody jako organu ochrony środowiska w sprawach przedsięwzięć mających znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe. Przepis art. 383 ust. 1 Prawa o ochronie środowiska, na który powoływały się organy obu instancji nie miałby zastosowania.
Stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 2 i art. 46a ust. 7 pkt 1a koniecznym byłoby uzyskanie decyzji Wojewody o środowiskowych uwarunkowaniach. Obowiązywałaby też inna procedura związana z koniecznością uzyskania takiej decyzji w szczególności wynikająca z art. 51 ust. 3 prawa o ochronie środowiska, z którego wynika, że to wojewoda oceniłby czy znajdujący się w aktach raport o oddziaływaniu na środowisko jest wystarczający po zasięgnięciu odpowiednich opinii.
Pozostałe zarzuty podnoszone w skardze Sąd uznał za nieuzasadnione.
Nie był zasadny wymieniony w pierwszej kolejności zarzut nieprawidłowej reprezentacji inwestora przed organem I instancji. Nie można odmówić trafności wywodów strony skarżącej co do nieprawidłowości udzielenia pełnomocnictwa zarówno udzielonego J. G. jak i skutkom podpisywania przez tę osobę pisma jako osoby nieuprawnionej do jednoosobowej reprezentacji spółki akcyjnej. Sąd stoi na stanowisku, że zarówno czynności J. G. jako pełnomocnika inwestora jak i te które dokonywał bezpośrednio w imieniu tej strony uległy konwalidacji. Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji nie wzywał wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych w trybie art. 64 § 2 kpa i nie pozostawił podania bez rozpoznania. W tej sytuacji uznać należało, że z momentem potwierdzenia wszelkich czynności przez organy Spółki tj. przedłożenie pełnomocnictwa i wyrażenie na etapie postępowania odwoławczego woli potwierdzenia innych czynności, możliwe było przyjęcie, że wcześniej podjęte działania stały się skuteczne. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że działania te nie sprzeciwiały się interesom Spółki i nie doszło do naruszenia żadnej z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Odwołując się do wykładni systemowej przywołać można art. 756 kodeksu cywilnego dotyczący nadania skutków zlecenia prowadzenia sprawy przez osobę działającą bez zlecenia, przez potwierdzenie odpowiedniej osoby.
Nie był również zasadny zarzut odnoszący się do utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wiązać musiałoby się z naruszeniem art. 32 Prawa budowlanego, a przypuszczać należy, że chodziło o art. 32 ust. 4 pkt 2.
Zgodnie z treścią wymienionego przepisu pozwolenie na budowę może być wydane temu kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumieć należy między innymi, tytuł prawny wynikający z ograniczonego prawa rzeczowego. Nie ulegało wątpliwości, że inwestor złożył wymagane oświadczenie. Poza sporem było, że na rzecz inwestora na nieruchomości skarżących zostały ustanowione służebności na rzecz stanowiącej własność inwestora jako nieruchomości władnącej. Treść tych służebności sprowadza się do możliwości przeprowadzenia na nieruchomościach obciążonych linii elektroenergetycznej. Już z tych okoliczności wynikało, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego skoro przed udzieleniem pozwolenia na budowę inwestor złożył niebudzące wątpliwości oświadczenie, o którym mowa w przepisie. Trafnie inwestor w odpowiedzi na skargę podniósł, że w obecnym stanie prawnym nie ma obowiązku przedstawienia dowodów innych niż samo oświadczenie. Organ administracji architektoniczno – budowlanej nie jest zobowiązany kwestionować wymienionego w oświadczeniu prawa wbrew dokumentom (por. Z. Kostka Prawo budowlane, Komentarz, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o., Gdańsk 2005r., str. 92.
Zdaniem Sądu zgodność z prawdą oświadczenia inwestora nie została dotąd podważona. Wbrew stanowisku skarżących okoliczności takiej nie stanowi sam fakt złożenia przez skarżących oświadczeń co do uchylenia się od skutków prawnych oświadczeń woli w przedmiocie ustanowienia służebności.
Skarżący twierdzą, że złożyli oświadczenia woli pod wpływem błędu. Zgodnie z art. 84 § 1 kc można uchylić się od skutków prawnych w formie błędu co do treści czynności prawnej. W art. 86 § 1 kc przewidziano również instytucję podstępu, do którego odwołują się skarżący wskazując na błąd co do pobudek a nie treści oświadczenia. Skuteczność uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu czy jego kwalifikowanej formy to jest podstępu, zależna jest od istnienia całego szeregu okoliczności, których badanie stanowi zagadnienie cywilnoprawne badane przez sądy powszechne. Zatem sam fakt, że skarżący na piśmie uchylili się od skutków swych wcześniejszych oświadczeń woli jest zdarzeniem zbyt odległym i niejednoznacznym by mogło powodować podważenie zgodności z prawdą oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd stoi na stanowisku, że przedłożenie pism dotyczących uchylenia się od skutków prawnych oświadczeń woli nie powoduje stanu odpowiadającemu pojęciu zagadnienia wstępnego rozstrzyganego przez sąd (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa). Z treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, że zagadnienie wstępne powstaje wtedy gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od jego uprzedniego rozstrzygnięcia. Zatem zagadnienie wstępne zachodzi tylko wtedy, gdy nie można wydać decyzji bez jego uprzedniego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej przed wydaniem decyzji wszelkie dane przemawiały za tym, że wydanie decyzji jest możliwe. Inwestor złożył wymagane oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Dodać należy, że materiał dowodowy w sprawie wskazywał, że służebności zostały ujawnione w księgach wieczystych, a więc działało i działa nadal domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 06 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotekach (Dz. U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Wynikające z art. 7 i 77 § 1 kpa obowiązki działania organów administracji z urzędu nie sięgają tak daleko by zgłoszenie jakiegokolwiek twierdzenia co do istnienia okoliczności niweczących skuteczność praw rzeczowych zmuszały organ do podejmowania działania o jakim mowa w art. 100 § 1 kpa.
Chybiony był zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego dotyczący określenia obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych, a konkretnie istniejących słupów. Wbrew stanowisku skarżących termin rozbiórki określono w pkt 3.1 decyzji organu I instancji. Inwestor został zobowiązany do zgłoszenia rozbiórki przed rozpoczęciem realizacji inwestycji.
Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 33 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego. Brak przekonywujących dowodów podważających ustalenia organów, że projekt budowlany zawiera nowe niesprawdzone rozwiązania techniczne. Skarżący powołują się na bliżej nieokreślone oświadczenia wnioskodawcy składane w trakcie spotkań z mieszkańcami. Tego rodzaju twierdzenia zwłaszcza na etapie postępowania sądowoadministracyjnego są gołosłowne i nie podlegają weryfikacji.
W kwestii obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej Sąd wypowiedział się w części uzasadnienia, która dotyczy ustalenia, że planowane przedsięwzięcie obejmuje odcinek przekraczający 15km.
Przed dokonaniem ustaleń w tym zakresie przedwczesna byłaby ocena czy przeprowadzenie rozprawy, generalnie nieobligatoryjne, byłoby konieczne zważywszy na szczególne okoliczności sprawy (art. 89 § 1 i 2 kpa).
Nie było trafne powoływanie się na wadliwość decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Poza sporem było, że decyzja we wskazanym przedmiocie jest ostateczna. Wobec tego zgodnie z art. 16 § 1 kpa wzruszenie jej prowadzące do zniwelowania jej skutków możliwe było tylko wtedy, gdyby przeprowadzono postępowanie w ramach któregoś z przewidzianych trybów nadzwyczajnych.
Skarżący wywiedli, że uchwały Rady Miejskiej w K. w przedmiocie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego podjęte zostały ze złamaniem zasady przyzwoitej legislacji wyprowadzonej z art. 2 Konstytucji RP. Wskazywali na pewne niedostatki, czy sprzeczności pomiędzy przepisami. Brak jednak przesłanek do przyjęcia by zachodziła sprzeczność pomiędzy aktami prawa miejscowego a aktami wyższego rzędu, a tym samym by wyłączone były możliwości stosowania poszczególnych zapisów planu. Wskazywane w skardze zastrzeżenia mogłyby być oceniane w ramach środków przewidzianych dla procedury planistycznej określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Możliwe też byłoby ewentualne zaskarżenie uchwały do Sądu Administracyjnego. Wobec tych okoliczności nie można przyjąć by zachodziły podstawy uzasadniające odmowę stosowania poszczególnych zapisów planów będących aktami prawa miejscowego, funkcjonujących w systemie źródeł prawa zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.
Z wyższych powodów uchylono decyzje organów obu instancji w częściach których nie dotyczyło stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i 135 p.p.s.a.
Na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania oraz zgodnie z art. 152 p.p.s.a. orzeczono o tym, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
/-/E. Podrazik /-/W. Batorowicz /-/E. Brychcy
kk