II SA/Po 1207/03

II SA/Po 1207/03 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2005-05-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Andrzej Zieliński /przewodniczący/
Barbara Kamieńska /sprawozdawca/
Stanisław Małek
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Protokolant Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 maja 2005r. przy udziale sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; o d d a l a s k a r g ę /-/B. Kamieńska /-/ A. Zieliński /-/ St. Małek
Uzasadnienie
Urząd Miejski w P. decyzją z dnia [...] przyznał P. R. udział wynoszący [...] w użytkowaniu wieczystym działki położonej w P. przy ulicy [...] oraz stwierdził nabycie przez niego na własność lokalu nr [...], składającego się z dwóch izb mieszkalnych, kuchni, łazienki, wc, wraz z udziałem wynoszącym [...] budynku.
Aktem notarialnym z [...]1987r. Skarb Państwa sprzedał ten lokal P. R.. Nabywca zobowiązał się nie zbywać prawa własności lokalu wraz z przynależnym udziałem [...], przed upływem 5 lat od dnia zawarcia umowy. Na tej podstawie odłączono z księgi wieczystej nr [...] lokal mieszkalny nr [...] i przeniesiono do nowozałożonej księgi wieczystej kw nr [...], wpisując w dziale II jako właściciela P. R..
P. R. z kolei umową notarialną z dnia [...]1991r. darował własnościowe prawo do lokalu nr [...] M. i T. R. .
A. K. , mieszkająca w tym lokalu wraz z mężem i małoletnim synem, wystąpiła przeciwko obdarowanym z powództwem o uznanie wobec niej za bezskuteczną umowy darowizny z dnia [...]1991r. i zobowiązanie pozwanych do złożenia oświadczenia woli, przenoszącego własnościowe prawo do lokalu nr [...], udział we współwłasności budynku mieszkalnego i prawo użytkowania wieczystego gruntu. Twierdziła bowiem, że P. R. wykupił zamieszkiwany przez nią lokal nr [...] z zamiarem przeniesienia na powódkę prawa własności. Sąd Apelacyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 listopada 1999r. sygn. I A Ca 975/99 oddalił to powództwo, a Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 06 grudnia 2001r. sygn. II C K N 1007/00 odmówił przyjęcia do rozpoznania kasacji wniesionej przez powódkę od tego wyroku.
Następnie – w powołaniu na powyższe wyroki A. K. wnioskiem z dnia [...] maja 2002r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności powołanej na wstępie decyzji Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...]1987r. przyznającej P. R. udział [...] w użytkowaniu wieczystym działki przy ulicy [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, oraz prawo własności lokalu nr [...] wraz z udziałem w budynku wynoszącym [...]. Zarzuciła, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi sprzedaż lokalu zajmowanego przez najemcę w domu wielomieszkaniowym może nastąpić tylko na rzecz najemcy albo wskazanej przez niego osoby bliskiej lub stale z nim zamieszkującej. P. R. tych wymogów nie spełniał, gdyż od 1985r. stale przebywał w Niemczech, a lokal nabył ze środków finansowych należących do A. K..
Nadto, warunkiem skutecznego zbycia zgodnie z art. 28 ustawy – jest, aby zbycie nie nastąpiło przed upływem 5 lat od zawarcia umowy o oddanie gruntu państwowego w użytkowanie wieczyste osobie fizycznej. P. R. zawarł z M. i T. R. umowę darowizny przed upływem tego okresu.
Swój interes prawny w stwierdzeniu nieważności wskazanej decyzji A. K. uzasadniła, że "nadal zajmuje wskazaną nieruchomość, a M. R. wytoczyła przed Sądem Rejonowym w Poznaniu powództwo o wydanie lokalu; stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji wykaże, że nie legitymuje się ona prawem własności nieruchomości". Stosownie do art. 222 kc, prawo żądania wydania rzeczy przysługuje wyłącznie właścicielowi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...]., przyjmując że wniosek złożyła osoba nie mająca przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Tymczasem, zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Kolegium ustaliło, że wbrew wywodom A. K., najemcą przedmiotowego lokalu, na podstawie decyzji Wydziału Spraw Lokalowych z dnia [...]1983r. nr [...] był P. R..
A. K., nie będąc najemcą, nie była i nie mogła być stroną w postępowaniu o nabycie lokalu nr [...]. Tym samym nie służy jej przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. K. zarzuciła naruszenie art. 157 § 2 kpa w związku z art. 28 kpa przez odmówienie jej przymiotu strony. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wbrew stanowisku Kolegium, może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. A. K. posiada interes prawny w stwierdzeniu kwestionowanej decyzji z 1987r. "Mieszkanie zostało zakupione za jej środki finansowe, a wykup nastąpił na rzecz osoby, która na stałe zamieszkiwała poza krajem. Postępowanie zatem dotyczyło tak jej interesu prawnego, prawa do posiadania mieszkania, jak i jej obowiązku w zakresie wydania lokalu". W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji M. R. utraci legitymację do żądania jej eksmisji z przedmiotowego lokalu a A. K. "dalej będzie uprawniona do spokojnego posiadania lokalu".
Poza tym, wobec możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, organ powinien potraktować wniosek skarżącej, jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie skargowym (art. 235 kpa).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tej argumentacji i decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniło, że żądanie wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego można uznać za pochodzące od strony tylko wówczas, gdy żądanie to dotyczy indywidualnej sprawy należącej do tej kategorii spraw, dla których prawo materialne przewiduje możliwość jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Skoro jest bezsporne, że A. K. nie była najemcą lokalu nr [...], a w myśl przepisów z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dacie wydawania kwestionowanej decyzji z [...]r., wykupić lokal mógł tylko jego najemca, to w ocenie Kolegium nie można mówić o wystąpieniu po stronie skarżącej interesu prawnego. Skarżąca ma jedynie nie objęty dyspozycją art. 28 kpa interes faktyczny. Za interes faktyczny uważa się stan, w którym obywatel wprawdzie jest zainteresowany bezpośrednio rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może natomiast tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wykup lokalu na rzecz osoby nie będącej jego najemcą).
Kolegium uznało także za uzasadniony zarzut niewszczęcia postępowania w trybie skarżącym na podstawie art. 235 kpa, bowiem wniosek nie zawierał wskazanego w przepisie wadliwego działania organu.
Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. do Sądu Administracyjnego. Skarżąca ponowiła zarzuty zgłoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jeszcze raz wyraziła stanowisko, że wynik postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z [...]r. bezpośrednio dotyczy sfery uprawnień i obowiązków skarżącej – "w zakresie jej uprawnienia do zajmowania spornego lokalu".
Poza tym były przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu, gdyż kwestionowana decyzja zapadła z obrazą przepisów prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa), po uprzednim skontrolowaniu przez organ administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność (art. 157 § 3 kpa).
Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot. Nie może ono natomiast obejmować wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 kpa, organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania (patrz m.in. wyrok NSA z 20 grudnia 1994r., I SA 1143/93, ONSA 1995r. nr 5, poz. 145).
Skoro w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z fazą postępowania wyjaśniającego – pominąć należy wszelkie zarzuty skargi odnośnie oczywistości przyczyn stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku (7) z dnia 08 września 2003r. sygn. OSA 2/3 (ONSA z 2004r. nr 1 poz. 2) – niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (na wniosek czy z urzędu), podstawowe znaczenie ma określenie stron tego postępowania, nie ulega bowiem wątpliwości, że także to postępowanie, jak każde z jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, toczy się i może być zakończone wydaniem decyzji, jeżeli wiadomo, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art.28 kpa. W wypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony ma to dodatkowe znaczenie, gdyż powstaje kwestia oceny, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem.
Podzielić należy stanowisko organu orzekającego, odmawiające skarżącej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Wyrażony przez Kolegium pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację strony, jest utrwalony w orzecznictwie.
Z uzasadnienia wniosku o wszczęcie postępowania oraz z twierdzeń skarżących podniesionych w toku postępowania administracyjnego nie wynika, aby skarżąca powoływała się na posiadania tytułu prawnego do lokalu nr [...] oraz budynku i nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją z [...]r. Zainteresowana jest wyeliminowaniem jej z obrotu bo w ten sposób – jak powtarza po raz kolejny w skardze – adresat kwestionowanej decyzji P. R. staje się podmiotem nieuprawnionym do dysponowania lokalem, a więc traci również legitymację do domagania się eksmisji skarżącej osoba, której P. R. darował ten lokal. Pomijając już fakt, iż nie powiodła się podjęta przez skarżącą w postępowaniu cywilnym próba uznania za bezskuteczną umowy darowizny lokalu nr [...], należy wyjaśnić, iż cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Taki interes ma charakter faktyczny. Pojęcie strony postępowania administracyjnego jest związane z istnieniem jej interesu prawnego, który może być realizowany tylko w postępowaniu administracyjnym.
Skoro skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, to nie może skutecznie wytykać, że postępowania w tej sprawie organ nie wszczął z urzędu. Nie może toczyć się jednocześnie postępowanie i na wniosek i z urzędu, a poza tym - jak wyżej już wywiedziono - niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy wszczęte zostało tego rodzaju postępowanie nadzwyczajne nie uniknie się określenia stron tego postępowania.
Dlatego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.
/-/B. Kamieńska /-/ A. Zieliński /-/ St. Małek
jw