II SA/Po 12/25

II SA/Po 12/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 415 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 1, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu R. H. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] z dnia 28 listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] w S. (dalej Dyrektor ZZWP) działając na podstawie art. 415 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm. dalej p.w.), decyzją z dnia 19 marca 2024 r., znak: [...] odmówił cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Gminie P. decyzją własną z dnia 31 maja 2021 r., znak [...], na wykonanie urządzenia wodnego, polegające na przebudowie rowu, poprzez wykonanie przepustu biegnącego przez działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb Z., gm. P., pow. c. , woj. ś. o długości 39,80 m, głębokości rowu 1,7 m i spadku przepustu (zarurowania) ok. 0,4 ‰ rowu rurami żelbetowymi DN 1000 mm.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działając z zawiadomienia R. H. (dalej jako skarżący lub strona) o gromadzeniu się wód opadowych na skutek zamknięcia/zarurowania przepustu na rowie organ zweryfikował operat wodnoprawny i pozwolenie wodnoprawne i doszedł do wniosku, że przepust na rowie został wykonany zgodnie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym. Parametry przepustu, w tym jego średnica, są właściwe do przeprowadzenia wody. Wobec tego nie znaleziono podstaw do cofnięcia udzielonego pozwolenia wodnoprawnego.
Od powyższej decyzji skarżący odwołał się i wniósł o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, ze względu na to, że urządzenie wodne wykonane zostało niezgodnie sztuką budowlaną. Skarżący wskazał, że na działce nr [...] obręb Z. gromadzą się wody opadowe i gruntowe. Skarżący zaznaczył, że sytuacja taka ma miejsce od czasu wydania pozwolenia wodnoprawnego na zarurowanie części rowu odprowadzającego ścieki z drogi wojewódzkiej [...], który dotychczas pełnił funkcję rowu melioracyjnego, co doprowadziło to do zaburzenia stosunków wodno-gruntowych na nieruchomości stanowiącej jego własność. Skarżący do odwołania przedłożył elektroniczny nośnik danych zawierający dowody w postaci zdjęć i filmów wykonanych w dniach 2 listopada 2023 r., 8 lutego 2024 r. oraz 16 lutego 2024 r. wnosząc ab organ zapoznał się z tymi dowodami przed wydaniem decyzji.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] – Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] decyzją z dnia 28 listopada 2024r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2024 poz. 572 dalej k.p.a. ) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Organ II instancji weryfikując zaskarżone rozstrzygnięcie przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Podczas oględzin, które odbyły się w dniu 24 października 2024 r. ustalono, m.in., że w rowie objętym przedmiotowym postępowaniem znajduje się woda, roślinność w rowie oraz na skarpach została wykoszona. Rów w kierunku załamania (zakrętu) na granicy działki o nr ewid. [...] wypłyca się; woda w rowie stoi (nie przemieszcza się); w zagłębieniu na działce o nr ewid. [...] znajduje się woda; z prawej strony rowu (do zakrętu) teren porośnięty jest trzciną; teren przylegający do rowu z lewej strony w kierunki przepustu jest podwyższony; wykonanie przebudowy rowu i wykonanie zarurowania było konieczne ze względu na zlikwidowane połączenie rowu z dalszym jego odcinkiem przez właściciela działki, na której się znajdował; głębokość wody w rowie przy wlocie do przepustu wynosi ok. 39 cm.
Podczas oględzin R. H. podniósł, że rzędna dna rowu znajduje się poniżej rzędnej zarurowanego odcinka rowu (wlotu do przepustu). Z mapy inwentaryzacyjnej powykonawczej przebudowanego odcinka: rowu wykonanej 25 listopada 2021 r. przez uprawnionego geodetę i przesłanej organowi I instancji w dniu 18 stycznia 2022 r., znak: [...] wynika, że rzędna dna rowu na początku przebudowanego odcinka (działka o nr ewid. [...]) wynosi 259,72 m n.p.m., dalej na zakręcie przed przepustem rzędna dna wynosi 259,65 m n.p.m. natomiast rzędna dna wlotu do przepustu 259,63 m n.p.m. Zatem powyższy zarzut jest nietrafiony. Jednakże analizując dalszy odcinek rowu tj. od wlotu do przepustu organ zauważył, że wskazane na mapie inwentaryzacyjnej powykonawczej rzędne dna rowu na wlocie i wylocie z przepustu oraz rzędne studni rewizyjnych różnią się od tych podanych w pozwoleniu wodnoprawnym oraz operacie wodnoprawnym. Rzędna dna rowu na wlocie do przepustu zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym powinna wynosić 259,62 m n.p.m. a wynosi 259,63 m n.p.m., dalej rzędna na wylocie z przepustu powinna wynosić 259,45 m n.p.m. a wynosi 259,44 m n.p.m.; następnie rzędna wpięcia do studni za wlotem do przepustu wynosi 259,62 m n.p.m., rzędna góry studni 261,57 m n.p.m., a rzędna dna studni 260,07 m n.p.m., natomiast zgodnie z zapisami zawartymi w operacie wodnoprawnym rzędna góry studni powinna wynosić 261,38 m n.p.m., a rzędna dna studni 259,61 m n.p.m., dalej rzędna wpięcia do studni rewizyjnej przy wylocie z przepustu wynosi 259,46 m n.p.m., rzędna góry studni wynosi 261,24 m n.p.m., a rzędna dna studni 259,94 m n.p.m., natomiast w dokumentacji podano 261,10 m n.p.m. (rzędna góry studni) i 259,45 m n.p.m. (rzędna dna studni).
Zdaniem organu odwoławczego różnica rzędnych na wlocie i wylocie do przepustu wynosząca 1 cm nie wpływa na zgodność realizacji pozwolenia wodnoprawnego, ale na podstawie pozostałych danych z mapy inwentaryzacyjnej powykonawczej można stwierdzić, że dno wlotu przepustu do studni rewizyjnej znajduje się 45 cm poniżej dna studni rewizyjnej co uniemożliwia swobodny przepływ wody w rowie. Biorąc pod uwagę średnicę rury DN 1000 mm, łączącą przepust ze studnią rewizyjną można stwierdzić, że przepływ możliwy jest tylko w przypadku spiętrzenia wody około połowy średnicy rury i ma to bezpośredni wpływ na zaleganie wody w rowie. Analogiczna sytuacja ma miejsce na wylocie z przepustu, bowiem rzędna wylotu rury DN 1000 mm znajduje się poniżej rzędnej dna studni rewizyjnej o 48 cm, co zawęża jej przepływ do rowu.
Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowe wykonanie przebudowy odcinka urządzenia wodnego jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania całego urządzenia. W analizowanym pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 31 maja 2021 r., znak: [...] w pkt II. 1) zobowiązano uprawnionego do "wykonania przebudowy urządzenia wodnego (rowu) poprzez wykonanie przepustu zgodnie z warunkami określonymi w pkt I niniejszego pozwolenia wodnoprawnego i rozwiązaniami technicznymi zawartymi w operacie wodnoprawnym". Z ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy wynika, że urządzenie wodne częściowo wykonane zostało niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym i operacie wodnoprawnym. Niewłaściwe posadowienie studni rewizyjnych stanowiących element rurociągu ma znaczący wpływ na zaleganie wody w rowie i może mieć wpływ na gromadzenie się wód opadowych lub roztopowych na działkach przyległych do tego rowu.
Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 31 maja 2021 r., znak: [...] błędnie określono wartość spadku podłużnego przepustu (zarurowania) tj. 0,4 %0, a powinno być 0,4 %.
W tym stanie rzeczy organ doszedł do wniosku, że przy wydaniu rozstrzygnięcia nie wyjaśniono istotnych okoliczności faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy, co uchybia regule proceduralnej dającej się wyprowadzić z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
R. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od opisanej wyżej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia 28 listopada 2024r. nr [...], domagając się jej uchylenia przez Sąd i wskazując, że brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. – Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sprzeciw okazał się zasadny.
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie P.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Jak wynika z powyższego, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch wskazanych wyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. Ponadto, na treść i zakres decyzji kasacyjnej ma wpływ także art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.
Rozpoznając sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że jest on zasadny, gdyż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] wadliwie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Wydając decyzję kasacyjną, organ odwoławczy nie wykazał, aby postępowanie wyjaśniające organu I instancji było wadliwe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie, tj. wymagało znacznego uzupełnienia.
Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło tego czy przy budowie urządzenia wodnego, tj. przebudowie rowu polegającej na wykonaniu przepustu biegnącego przez działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb Z., gm. P., pow. c., woj. Ś., zostały naruszone warunki udzielonego Gminie P. pozwolenia wodnoprawnego, określonego decyzją z dnia z dnia 31 maja 2021 r. znak [...] Z podania skarżącego wynika, że prace wykonane zostały wadliwie, gdyż na jego nieruchomości dochodzi do gromadzenia się wód opadowych i roztopowych.
Spór pomiędzy organem I i II instancji dotyczy możliwości zastosowania trybu wskazanego w art. 415 ust. 2 P.w. zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne można cofnąć bez odszkodowania, jeżeli urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym.
Obowiązkiem organów pozostawało zatem w pierwszej kolejności precyzyjne ustalenie treści wydanego pozwolenia wodnoprawnego, a ściśle – określonych w nim warunków i parametrów wykonania urządzenia wodnego, następnie zaś – ustalenie, jak to urządzenie zostało faktycznie wykonane, a finalnie – porównanie stanu rzeczywistego (w tym okoliczności zgłaszanych przez skarżącego) z wzorcem określonym w treści pozwolenia.
Podkreślenia przy tym wymaga, że nawet stwierdzenie niezgodności wykonania urządzenia z warunkami ustalonymi w pozwoleniu nie obligowało organu do cofnięcia pozwolenia. Użycie przez ustawodawcę w powołanej normie sformułowania "może" świadczy o tym, że organ, wydając rozstrzygnięcie na jej podstawie, działa w warunkach uznania administracyjnego.
Organ I instancji zweryfikował operat wodnoprawny oraz pozwolenie wodnoprawne i doszedł do wniosku, że nie doszło do naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego.
Z kolei organ II instancji przeprowadził dodatkowy dowód z oględzin, które odbyły się 24 października 2024 r. Organ odwoławczy wskazał, że prawidłowe wykonanie przebudowy odcinka urządzenia wodnego jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania całego urządzenia. Organ II instancji stwierdził, że doszło do niewłaściwego posadowienia studni rewizyjnych stanowiących element rurociągu, niewłaściwego osadzenia dna wlotu przepustu oraz wadliwego doboru średnicy rury łączącej przepust ze studnią rewizyjną, co uniemożliwia prawidłowy przepływ wody. Zdaniem organu odwoławczego stwierdzone wady naruszają warunki pozwolenia wodnoprawnego określone w pkt II.1 decyzji - pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 31 maja 2021 r., znak: [...]
Skoro organ II instancji rozstrzygnął merytorycznie kwestie związane z prawidłowością wykonania urządzenia wodnoprawnego i zgodności z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym, to brak było podstaw do wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że organ II instancji nie wskazał na żadne nie usunięte braki postępowania dowodowego w zakresie ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy samodzielnie uzupełnił postępowanie dowodowe, przeprowadzając dowód z oględzin, i stwierdził że przebudowa rowu wykonana została z naruszeniem pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji organ II instancji nie wykazał, że nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na znaczne braki w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji. Wobec tego nie można uznać, aby organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a.
Zasadą postępowania administracyjnego jest, iż organ II instancji ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę w celu jej definitywnego zakończenia. Wyjątek od tej zasady przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. powinien być stosowany w sytuacjach, w których nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym organ odwoławczy powinien wyraźnie wskazać, w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające wymaga ponownego przeprowadzenia.
Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy nie wykazał jakich czynności dowodowych nie przeprowadził organ I instancji, których przeprowadzenie jest istotne dla rozstrzygnięcia kwestii materialnoprawnej i to w tak znacznym zakresie, że nie było by to możliwe do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Wręcz przeciwnie, organ II instancji z własnej inicjatywy uzupełnił postępowanie dowodowe. Jeśli zaś organ odwoławczy uznał, że prawo materialne zostało przez organ I instancji naruszone, to powinien wydać decyzję reformatoryjną, a nie kasacyjną. Rozbieżność stanowisk organów w tym zakresie nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej – o czym stanowi art. 138 § 2b k.p.a.
W związku z powyższym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. a sprzeciw R. H. okazał się zasadny.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając wniesione odwołanie, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. uwzględni powyższe stanowisko Sądu i po dokonaniu ewentualnie niezbędnych ustaleń, wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składaja się uiszczony przez skarżącego wpis od sprzeciwu (100 zł).