II SA/Po 119/25

II SA/Po 119/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59 ust. 2, art. 65 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1, 5 i 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 26 ust. 1 i 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrz Miasta i Gminy z dnia 22 kwietnia 2024 r., nr [...], znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją z dnia 22 kwietnia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "K.p.a."), M. A. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid. [...], obręb W. , w miejscowości W. .
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w trakcie analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego nie stwierdzono w obszarze analizowanym działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności w zakresie kontynuacji zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy. Zabudowa zlokalizowana na działkach sąsiednich, która tworzy zwarte założenie urbanistyczne, posiada co do zasady linię zabudowy równolegle do układu komunikacyjnego. Mając na uwadze powyższe ustalenia, w świetle zamiaru realizacji nieregularnej zabudowy sięgającej terenem zainwestowania na odległość 230-250 m od drogi gminnej, a przebiegającej według nieregularnej granicy działki, stwierdzono, że brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zagospodarowanej w sposób podobny do wnioskowanego sposobu zagospodarowania działki objętej wnioskiem (w szczególności w aspekcie planowanego zagospodarowania południowej części wnioskowanej działki - chaotycznie rozmieszczonych budynków w zabudowie bliźniaczej). Także w całym obszarze analizowanym przedstawionym na załączniku graficznym do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w aspekcie kontynuacji zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy. Układ drogowy, a tym samym przebieg linii zabudowy i potencjalna lokalizacja budynków w zaproponowanej formie ma charakter przypadkowy, mający na celu zagospodarowanie terenów w celu maksymalizacji możliwości wykorzystania terenu. Takie zaproponowane zagospodarowanie uznać należy za chaotyczne, przypadkowe i nie znajdujące uzasadnienia.
W przedmiotowej sprawie, stosownie do wniosku inwestora stwierdzono brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla nowej inwestycji, w szczególności w kontekście § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."). Przypadek określony w § 4 ust. 2 tego rozporządzenia nie zachodzi. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu nie wynika także możliwość innego wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia) - w obszarze analizowanym brak jest bowiem działki zagospodarowanej w sposób podobny, tj. wyprowadzającej nową zabudową poprzez drogę wewnętrzną w głąb terenów niezainwestowanych - w kształcie i geometrii zaproponowanej przez inwestora.
Zdaniem organu I instancji realizacja wnioskowanej zabudowy w zaproponowanym układzie i zainwestowanie terenu na odległość ok. 230-250 m od linii rozgraniczającej drogę gminną spowoduje wprowadzenie na badanym terenie nie wynikającej z analizy urbanistycznej i nie dającej się uzasadnić linii zabudowy nawiązującej do proponowanego rozmieszczenia budynku. Co prawda wykładnia celowościowa przepisów § 4 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innych linii zabudowy, ale jednak ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Wnioskowane nowe linie zabudowy nawiązujące do projektowanej drogi wewnętrznej nie znajdują uzasadnienia w przeprowadzonej analizie i w istniejącym zagospodarowaniu terenu dla obszaru analizowanego. Ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego sposobu zagospodarowania doprowadziłoby także do realizacji zabudowy sięgającej w głąb terenów niezainwestowanych stanowiących obecnie łąki trwałe (w szczególności w aspekcie planowanego zagospodarowania południowej części wnioskowanej działki - chaotycznie rozmieszczonych budynków w zabudowie bliźniaczej). Zabudowa zaproponowana przez inwestora wpłynęłaby na zaburzenie ładu przestrzennego tego obszaru i stałaby w sprzeczności z naczelną zasadą planowania przestrzennego, którą jest ochrona tego ładu rozumianego zgodnie z ustawą jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Co przy tym istotne, samo pojęcie kontynuacji linii zabudowy użyte w przepisie rozporządzenia wskazuje na konieczność geometrycznego wyznaczenia linii zabudowy jako kontynuacji linii już istniejącej, a nie jako odległość zabudowy od linii rozgraniczającej pas drogowy lub granicę działki. Wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" użytego w § 4 ust. 1 R.w.n.z. jednoznacznie wskazuje, że prawodawca odwołuje się w tym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. W związku z powyższym w obszarze analizowanym nie występuje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy (w szczególności w aspekcie planowanego zagospodarowania południowej części wnioskowanej działki - chaotycznie rozmieszczonych budynków w zabudowie bliźniaczej). Tym samym stwierdzono, iż planowana inwestycja nie wykazała zgodności z ustawowym warunkiem, wymaganym do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Co więcej, zabudowa na sąsiednich działkach (zagospodarowanie tych działek) nie stanowi zabudowy tożsamej z wnioskowaną inwestycją w zakresie rodzaju zabudowy. Zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana na działkach sąsiednich, która tworzy zwarte założenie urbanistyczne stanowi wyłącznie zabudowę mieszkalną jednorodzinną, wolnostojącą (z dopuszczeniem lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej lub garażowej w granicy działki). Działki te charakteryzują się swobodną lokalizacją zabudowy mieszkaniowej w stosunku do przebiegu granic (przy zachowanych odległości od granic wynikających z przepisów odrębnych), wyłącznie pojedynczych budynków mieszkalnych. Natomiast zabudowa bliźniacza charakteryzuje się wydzieleniem z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych dwóch budynków. Są to obiekty konstrukcyjnie samodzielne, tak aby możliwa była rozbiórka jednego obiektu bez zagrożenia dla konstrukcji drugiego. Oba budynki muszą mieć zatem samodzielne przegrody budowlane, które jednak do siebie przylegają. Budynki mieszkalne wolnostojące oraz w zabudowie bliźniaczej stanowią dwa odrębne rodzaje zabudowy, determinujące odmienny sposób zagospodarowania działek nimi zabudowanych. Mając na uwadze powyższe ustalenia, w świetle zamiaru realizacji zabudowy obejmującej budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, stwierdzono, że brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zagospodarowanej w sposób podobny do wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem.
W odwołaniu z dnia 2 maja 2024 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że organ I instancji wykonał analizę niezgodnie z ustawą, albowiem obszar analizowany został ograniczony do 114 m. Za front działki organ I instancji przyjął granicę działki od ul. [...] a nie jak wnioskowano od ul. [...]. Tymczasem wjazdy na działki dla 6 budynków (każdy po dwa segmenty zabudowy bliźniaczej) wskazano od ul. [...]. Tylko jeden budynek (dwa segmenty) będą obsługiwane od ul. [...]. Wybierając front od ul. [...] organ I instancji ograniczył promień terenu analizowanego na niekorzyść odwołującego. Rozpatrując natomiast wniosek w szerszym kontekście urbanistycznym w obszarze o promieniu 3 -krotnej szerokości działki od ul. [...] można zauważyć, że pomiędzy ul. [...] a [...] zostały wykonane wtórne podziały i powstała oraz powstaje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Część działek jest skomunikowana z drogą publiczną poprzez tzw. sięgacze, a część jest obsługiwana bezpośrednio z ul. [...] i [...]. W obszarze tym zabudowa jest bardzo zróżnicowana. Różne są powierzchnie działek, budynki znacznie różnią się wielkością, geometrią dachów itp. Znajdują się tu również budynki bliźniacze. Przy ul. [...] i [...], na dz. [...] wybudowano budynek mieszkalny jednorodzinny z dostępem od ul. [...]. Przy podziale geodezyjnym terenu wyznaczono pas - dz. Nr [...] na poszerzenie ul. [...] (dz. [...]). We wniosku zaproponowano takie samo rozwiązanie, tj. usytuowanie budynku w odległości 6 m od ul. [...] z wjazdem od tej drogi. Przewidziano również wydzielenie z wnioskowanego terenu pasa pod poszerzenie ul. [...]. Ul. [...] w części północnej, do której przylega wnioskowany teren została wyznaczona jako droga kręta. Proponowane we wniosku usytuowanie budynków respektuje stan istniejący, jest kontynuacją wcześniejszych decyzji w Gminie. Usytuowanie nowej zabudowy jest dostosowane do charakteru istniejącej ulicy. Z kolei w części południowej ulica [...] jest prosta. Dlatego też odwołujący nie może zgodzić się z decyzją, która w uzasadnieniu wskazuje, że projektowana zabudowa w południowej części jest usytuowana chaotycznie. Zabudowa w południowej części może być lokalizowana równolegle (ścianą frontową) do najbliżej położonego odcinka drogi, lub tak jak budynki w dalszym sąsiedztwie przy ul. [...]. Można przewidywać kontynuację zabudowy w tym rejonie. Jest to sprawa oceny sytuacji ale nie ma tu sprzeczności z przepisami prawa. Niemniej jednak zabudowa w obszarze o większym promieniu pozwala na wyznaczenie linii zabudowy i parametrów dla nowej zabudowy. Propozycja postawienia 7 domów o gabarytach podobnych jak w sąsiedztwie, w odległości 6 m od granicy z dz. drogową oraz szerokości elewacji frontowej 13,5 m, stromych dachach z zachowaniem intensywności zabudowy 16% jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania. Fakt, że każdy dom składa się z dwóch segmentów zabudowy bliźniaczej nie ma znaczenia w kontekście urbanistycznym. Intensywność zabudowy terenu wnioskowanego nie jest większa niż w sąsiedztwie, nie obniży standardu istniejącej już zabudowy i jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Zabudowa bliźniacza bardziej odpowiada aktualnemu zapotrzebowaniu na mniejsze ale własne mieszkania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 października 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że nie da się wskazywać, iż istnieje tożsamość pomiędzy 14 budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej a "postawieniem 7 domów", co sugeruje odwołujący w swym odwołaniu. Nie da się również przyjąć, tak jak to sugeruje odwołujący się, że działka [...] może posiadać "dwa fronty działki", co pozwalałoby na zwiększenie w sposób istotny obszaru analizowanego. Na tym arkuszu mapy zasadniczej, na którym jest również przedmiotowa działka, zabudowa realizowana jest, co do zasady, wzdłuż ciągów ulic, co jest zgodne z tradycyjną i zastaną zabudową terenów wiejskich. Intensyfikacja zabudową obszarów użytków rolnych prowadzi do fali zabudowy w głąb działek co jest określane jako "zabudowa łanowa", a która to zabudowa nie jest kontynuacją zastanego ładu przestrzennego i burzy ten ład, tworząc chaos przestrzenny. W tej sprawie, w zasięgu prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, nie ma zabudowy o takim charakterze, o takiej intensywności, na takim obszarze o takim kształcie, która pozwalałaby na ustalenie warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem.
W skardze z dnia 10 stycznia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2025 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że organ odwoławczy w swojej odpowiedzi na skargę podtrzymał twierdzenie, że front działki znajduje się wyłącznie od ul. [...]. Jest to interpretacja niezgodna z rzeczywistością oraz z przepisami prawa, w szczególności z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który określa front działki jako granicę od strony wjazdu lub wejścia do budynku. W omawianym przypadku wjazdy na działki dla 6 z 7 budynków przewidziano od ul. [...], co jednoznacznie potwierdza, że wnioskowana inwestycja ma swój front od tej ulicy. Ograniczenie obszaru analizowanego do 114 metrów jest wynikiem błędnej interpretacji frontu działki i skutkuje zawężeniem analizy urbanistycznej, co prowadzi do nierzetelnego uzasadnienia decyzji odmownej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2024 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 22 kwietnia 2024 r., nr [...], o odmowie ustalenia na rzecz M. A. warunków zabudowy na jego wniosek z dnia 7 lutego 2024 r. obejmujący budowę 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688; dalej "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. (z wyjątkiem zmian wymienionych w art. 78 tej ustawy, które wchodzą w życie odpowiednio w dniu 1 stycznia 2025 r. lub w dniu 1 stycznia 2026 r.). Choć bowiem wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony w dniu 7 lutego 2024 r., to zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:
1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;
2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Z art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika przy tym, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.
Z ogólnodostępnych informacji wynika, że na terenie Miała i Gminy B. obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B. stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 29 października 2019 r. nr XII/96/2019. Studium to pozostaje w mocy, albowiem w dniu 27 lutego 2024 r. Rada Miasta i Gminy [...] podjęła uchwałę nr LXI/563/2024 w sprawie przystąpienia do sporządzenia Planu ogólnego Miasta i Gminy B., co zostało ogłoszone w dniu 21 maja 2024 r. Z ogólnodostępnych informacji nie wynika, aby procedura została zakończona, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie przy uwzględnieniu art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej, zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "R.w.n.z.").
W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Dalej wyjaśnienia wymaga, że na organie spoczywa wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. obowiązek dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zdaniem Sądu organy rozstrzygające w niniejszej nie sprostały wskazanym wymaganiom, co doprowadziło do oparcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że z części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w promieniu 114 m od granic działki, co – zgodnie z treścią analizy – stanowi odległość równą trzykrotnej szerokości granicy działki od strony ul. [...]. Niemniej jednak zauważenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie działka objęta wnioskiem jest położona przy dwóch drogach – przy ul. [...] oraz przy działce drogowej nr [...], którą skarżący nazywa ul. [...]. Co prawda z akt sprawy nie wynika, czy jest to droga wewnętrzna, czy też droga gminna publiczna (do czego Sąd odniesie się jeszcze w dalszej części uzasadnienia), to jednak z uwagi na definicję frontu terenu zawartą art. 61 ust. 5a u.p.z.p., nie ma to wpływu na konkluzję, że w tej sytuacji to inwestor ma obowiązek wskazać tę granicę działki budowlanej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (front działki/terenu).
W rozpoznawanej sprawie we wniosku o wydanie warunków zabudowy inwestor w punkcie [...] wniosku wskazał natomiast jedynie, że teren posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W tej sytuacji, skoro działka objęta wnioskiem przylega do dwóch działek drogowych, obowiązkiem organu I instancji było wezwanie inwestora do wskazania frontu terenu, przez który należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Organ I instancji dowolnie natomiast przyjął za front terenu granicę działki przylegającą do ul. [...], co znacząco zawęziło granice obszaru analizowanego. Co więcej, skarżący w odwołaniu jednoznacznie i czytelnie sformułował zarzut w tym zakresie, jednak organ odwoławczy skwitował to jednym, pozbawionym sensu zdaniem, iż "nie da się przyjąć, tak jak to sugeruje odwołujący się, że działka [...] może posiadać "dwa fronty działki", co pozwalałoby na zwiększenie w sposób istotny obszaru analizowanego". Obowiązkiem organu odwoławczego było bowiem zweryfikowanie w jaki sposób organ I instancji ustalił granice obszaru analizowanego w kontekście zawartej w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. definicji frontu działki i czy ustalenie to jest prawidłowe, i to tym bardziej, że w odwołaniu inwestor wyraźnie wyraził wolę, aby za front terenu przyjąć granicę z działką drogową nr [...], którą nazywa ul. [...]. Analiza sporządzona na poczet niniejszego postępowania jest więc wadliwa, albowiem analizie nie poddano wszystkich działek, które wchodziłyby w obręb obszaru wyznaczonego jako trzykrotna szerokość frontu działki od strony działki drogowej nr [...].
Odnosząc się do treści samej decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazać należy, że co do zasady Sąd zgadza się z organem I instancji, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać nie tylko charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu), ale również architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Rolą organów jest więc ustalenie, czy spełniony został warunek kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym również poprzez określenie, czy na terenie analizowanym występuje zabudowa, która mogłaby w zakresie swoich gabarytów odpowiadać planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 494/20 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem bazy CBOSA).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że organ I instancji niezasadnie uznał, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy
z tej przyczyny, że inwestor zaplanował budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, natomiast w obszarze analizowanym występują wyłącznie budynki mieszkaniowe jednorodzinne wolnostojące. Niewątpliwie bowiem zarówno budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące jak i budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej, które w rozumieniu art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne, stanowią zabudowę o funkcji mieszkaniowej. Wymóg kontynuacji funkcji zabudowy został więc spełniony.
Do dalszych rozważań organów rozstrzygających w sprawie pozostawało natomiast, czy planowane przez inwestora budynki kontynuują parametry i wskaźniki budynków w obszarze analizowanym. Z załącznika graficznego dołączonego do wniosku wynika przy tym, że inwestor planuje budowę siedmiu bliźniaków, co daje w sumie czternaście segmentów – po dwa na jedną bryłę. W rozpoznawanej sprawie niejasnym jest natomiast, czy wskazane przez inwestora w załączniku [...] charakterystyczne parametry budynku ([...].) w zakresie projektowanej szerokości elewacji frontowej (od 13 m do 13,5 m) dotyczą całej bryły, czy też pojedynczego segmentu. Kwestia ta musi zostać wyjaśniona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, albowiem to parametry całej bryły powinny być przyrównywane do budynków istniejących w obszarze analizowanym. Jeśli parametr ten dotyczy całej bryły, to ze sporządzonej analizy nie wynika, aby parametr ten odbiegał od szerokości elewacji frontowych budynków na obszarze objętym analizą (przykładowo na działkach nr [...] i [...] szerokość elewacji budynków wynosi 13 m, a na działkach nr [...] i [...] szerokość elewacji budynków wynosi 13,5 m).
Dalej, z akt sprawy wynika, że działka objęta wnioskiem oznaczona numerem [...] ma powierzchnię 7.195 m2, natomiast planowana powierzchnia zabudowy wynosi 1.040 m2 (pkt 7.6. wniosku), co oznacza, że wskaźnik powierzchni zabudowy ma wynosić 14,45 %. W sporządzonej na poczet niniejszej sprawy analizie brakuje natomiast wskazania powierzchni działek oraz powierzchni zabudowy poszczególnych działek objętych obszarem analizowanym, co pozwoliłoby na weryfikację, czy planowana zabudowa wpisuje się w istniejącą zabudowę obszaru analizowanego pod względem powierzchni zabudowy działki. W wynikach analizy wskazano co prawda średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący ok. 18,7 % (od 8 % do 38,3 %), jednak brak wskazania powierzchni działek oraz powierzchni zabudowy poszczególnych działek objętych obszarem analizowanym uniemożliwia rzetelną weryfikację, czy w sprawie mógłby zostać zastosowany § 5 ust. 2 R.w.n.z.
Dalej podkreślenia wymaga, że odmawiając ustalenia warunków zabudowy organy rozstrzygające w sprawie pośrednio wskazały, że inwestor zamierza wprowadzić w sposób nieuregulowany zabudowę sięgającą w głąb działki budowlanej, traktując wniosek inwestora na równi z wnioskami, w których inwestorzy planują budowę drogi wewnętrznej w głąb działki otoczonej polami uprawnymi w celu budowy osiedla mieszkaniowego, co rzeczywiście jest działaniem nagminnym i godzącym w ład przestrzenny. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie działka inwestora znajduje się przy istniejącej drodze na działce nr [...] i z załącznika graficznego do wniosku wynika, że 6 z 7 brył ma być wybudowanych frontami właśnie do tej drogi (w pierwszej linii zabudowy). Nie jest to więc klasyczny przypadek próby wybudowania osiedla mieszkaniowego w głębi działki, a zabudowanie jej wzdłuż istniejącej drogi.
Obowiązkiem organów rozstrzygających w sprawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przy tym ustalenie, czy działka nr [...] oznaczona na mapie symbolem "dr" jest drogą wewnętrzną (łączącą ul.[...] z ul. [...]), czy też drogą publiczną stanowiącą część ulicy [...], albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przesądzić tej kwestii. Bez względu jednak na status drogi znajdującej się na działce nr [...], niewątpliwie nie można w realiach rozpoznawanej sprawy bez pogłębionej refleksji sięgać do dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych wypracowanego na gruncie tych spraw, gdzie inwestor planował budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanego w formie zespołu budynków znajdujących się na terenach niezabudowanych i obsługiwanego projektowaną drogą wewnętrzną, natomiast w otoczeniu znajdowała się wyłącznie zabudowa jednorodzinna i zagrodowa skoncentrowana wokół drogi publicznej, w pierwszej lub drugiej linii zabudowy.
Sąd zauważa przy tym, że niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie zaplanowany sposób rozmieszczenia przez inwestora zabudowy na działce może powodować trudności lub niemożność wyznaczenia linii zabudowy w kształcie zaproponowanym przez inwestora. Zwyczajowo bowiem fronty budynków powinny znajdować się w jednej linii (co jest wynikiem stosowania § 4 ust. 1 R.w.n.z.). Rację ma bowiem organ I instancji, że wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" użytego w § 4 ust. 1 R.w.n.z. jednoznacznie wskazuje, że prawodawca odwołuje się w tym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Jednakże organ I instancji w przypadku uznania – czego Sąd nie przesądza – że możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy w zgodzie z § 4 R.w.n.z., w innym kształcie niż proponuje inwestor, pamiętając o art. 79a §1 K.p.a. może w tej sytuacji poinformować inwestora o tym fakcie i wskazać, jaki kształt mogłaby przybrać inwestycja aby możliwe było ustalenie w sprawie linii zabudowy i czy inwestor chciałby zmodyfikować wniosek w tym zakresie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie także zobowiązany zweryfikować, czy w sprawie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie zaopatrzenia w wodę. Przy tego typu inwestycji – budowie 7 bliźniaków (14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej) niewystarczające jest bowiem oświadczenie inwestora o przewidywanym zaopatrzeniu w wodę z ujęcia własnego (studni).
Dla terenu przeznaczonego na budowę mieszkaniową wymagana jest możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, co wynika z § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), ewentualnie zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody (§ 26 ust. 3 tego rozporządzenia). Studnia jako jedynie i indywidualne ujęcie wody z uwagi na brak warunków przyłączenia sieci wodociągowej nie jest wyłączona spod wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują jakie konkretnie dokumenty winny być przedstawione w sytuacji braku technicznych możliwości przyłączenia do sieci. Nie jest jednak wyłączony obowiązek wykazania, że planowane zaopatrzenie budynków mieszkalnych w wodę jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1934/15: "kontrolujący organy administracji sąd I instancji, uwzględniając wolę inwestora zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z własnego ujęcia, nie może poprzestać jedynie na zapewnieniu inwestora złożonym w tym przedmiocie. Wszak przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga, aby uzbrojenie terenu inwestycji było "wystarczające". Spełnienie tegoż warunku może zostać zrealizowane różnymi formami (metodami), pozwalającymi wykazać, że przyszła inwestycja dysponować będzie wystarczającym uzbrojeniem terenu. Dokonane w tym względzie ocena sądu I instancji była prawidłowa. Bez wątpienia bowiem inwestor, na potrzeby ocenianej sprawy nie wykazał (nie uprawdopodobnił), że budowa studni głębinowych jest w ogóle możliwa w sposób pozwalający na zaopatrzenie w wodę przyszłej inwestycji (dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Samo wyłącznie oświadczenie wnioskodawcy (inwestora) poprawnie ocenione zostało w sprawie jako niewystarczające z punktu widzenia spełniania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p."
W sytuacji braku technicznych możliwości przyłączenia do istniejącej lub planowanej sieci wodociągowej i dopuszczenia korzystania z własnych ujęć wody – studni, tak jak w przypadku pozostałych elementów uzbrojenia, inwestor winien wykazać, że możliwe jest korzystanie z indywidualnego ujęcia wody, czyli, że realnie a nie tylko teoretycznie teren inwestycji posiada wystarczające dla budynku mieszkalnego zasoby zdatnej do picia wody. Skoro przy tym budowa studni nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i nie wymaga do określonych parametrów pozwolenia wodnoprawnego, inwestor musi w inny sposób wykazać, że inwestycja ma wystarczające w tym zakresie "uzbrojenie terenu". Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem ustalenia przez organ warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 7 bliźniaków (14 segmentów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej), których jedynym źródłem zaopatrzenia w wodę mają być indywidualne studnie.
W przedmiotowej sprawie, poza własnym oświadczeniem inwestor nie złożył natomiast żadnych dokumentów odnośnie wykazania, że planowane studnie dla każdego z budynków jednorodzinnych są wystarczające, tzn., że zapewnią możliwość dostarczenia odpowiedniej ilości zdatnej do picia wody dla każdego z jednorodzinnych budynków, że przy poszczególnych budynkach warunki hydrogeologiczne, głębokość warstwy wodonośnej, jej wydajność oraz jakość zalegającej tam zdatnej do spożycia wody wystarczą dla tego konkretnego zamierzenia budowlanego. Inwestor nie wykazał również istnienia studni na terenie inwestycji. W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było wezwanie inwestora do przedstawienia dokumentów potwierdzających spełnienie warunku zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody np. poprzez wykazanie istnienia studni, decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych oraz przedłożenia badań geologiczno – hydrologicznych wskazujących jakie są zasoby wody podziemnej i możliwości jej poboru na działce oraz czy jakość wody pozwala na zaopatrzenie każdego projektowanego budynku mieszkalnego w wodę z ujęcia własnego (zdatną do spożycia – potwierdzone przez Inspektora Sanitarnego), lub też przez przedłożenie innych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności, co organ winien ocenić. Brak przepisu wymieniającego enumeratywnie dowody potwierdzające daną okoliczność nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że w takiej sytuacji inwestor nie musi w żaden sposób wykazywać, że uzbrojenie jest w tym zakresie wystarczające. Faktem notoryjnym jest to, że nie w każdym miejscu warunki hydrogeologiczne pozwalają na wykonanie studni jako jedynego ujęcia wody dla budynku mieszkalnego. Samo oświadczenie inwestora nie wystarczy do uznania, że na terenie planowanej inwestycji sytuacja braku możliwości wykonania studni nie wystąpi. Inwestor nie jest więc zwolniony (w odróżnieniu od tego, który skorzysta z istniejącej lub planowanej sieci czy też przedłoży zapewnienie o możliwości dostępu do tej sieci po wybudowaniu potrzebnego odcinka sieci wraz z przyłączami z własnych środków) do wykazania spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość budowy studni w przypadku braku sieci wodociągowej a jednocześnie nie zwolnił z obowiązku wykazania, że studnia jest wystarczająca dla konkretnego zamierzenia budowlanego, to wykazanie tej okoliczności winno nastąpić rożnymi formami (metodami) i podlegać ocenie organu w zakresie ustalenia czy warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został spełniony (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 402/19).
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935.; dalej: "P.p.s.a."), w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2024 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr [...], znak [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 61 ust. 5 i ust. 5a u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
W pierwszej kolejności organ I instancji uporządkuje akta administracyjne w sposób umożliwiający ich swobodne przeglądanie i uniemożliwiający zagubienie dokumentów – tak, aby każda karta była wpięta do teczki lub odrębnie włożona do folii. Obecnie w foliach włożone są pliki dokumentów, w tym powkładane luzem dowody doręczeń przesyłek.
Następnie organ I instancji wezwie inwestora do uzupełnienia wniosku o wskazanie frontu terenu, do sprecyzowania, czy szerokość elewacji frontowej dotyczy jednej bryły (2 segmentów bliźniaka łącznie) oraz do wykazania, że inwestycja ma wystarczające uzbrojenie terenu w zakresie wody pitnej, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w części rozważeniowej. Organ I instancji ustali także charakter drogi na działce nr [...]. Następnie organ zleci sporządzenie uprawnionemu urbaniście analizy urbanistycznej, z której będzie wynikać w jaki sposób ustalono obszar analizowany oraz która będzie zawierać w części tekstowej parametry wszystkich budynków znajdujących się na wszystkich działkach objętych obszarem analizy.
Niniejszego wyroku, ani żadnych wypowiedzi w nim, nie należy poczytywać jako wskazania co do merytorycznego kierunku rozstrzygnięcia sprawy z wniosku M. A..
O kosztach postępowania, na które składa się kwota 500,00 zł tytułem opłaty sądowej od skargi, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.