VII SA/Wa 3101/24

VII SA/Wa 3101/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły
Lucyna Staniszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 85
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.), Protokolant ref. staż. Oliwia Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi E. C. – N. i P. N. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt. 2 i 3, § 6 pkt. 6 oraz § 13 ust. 3 i § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...]; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Miasta W. solidarnie na rzecz skarżących E. C. – N. i P. N. kwotę 814 zł (słownie: osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia przez E. C. oraz P. N. (dalej: ,,skarżący’’) jest uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 6 grudnia 2007 r. nr XX/679/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. – część "[...]" (dalej: ,,uchwała’’, ,,plan’’, ,,m.p.z.p.’’), wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., dalej: "usg") oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej: "uzp") w związku z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: "upzp").
II. 1. Uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 6 grudnia 2007 r. nr XX/679/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. – część "[...]" została sporządzona w następstwie podjęcia uchwał nr 122 Rady Gminy Warszawa - U. z dnia 27 czerwca 1995 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Natolina – Zachodniego, nr 366 Rady Gminy Warszawa - U. z dnia 14 listopada 2000 r. w sprawie wykonania uchwały nr 122 z dnia 27 czerwca 1995 r., Nr LXXXII/2732/2006 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 roku w sprawie zmiany uchwały nr 366 Rady Gminy Warszawa - U. z dnia 14 listopada 2000 r. w sprawie sposobu wykonania uchwały nr 122 Rady Gminy Warszawa - U. z dnia 27 czerwca 1995 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów N. .
2. Skargę na powyższą uchwałę wnieśli E. C. oraz P. N. w części dotyczącej ustaleń zawartych w:
1) § 13 ust. 3 m.p.z.p.;
2) § 16 ust. 1 m.p.z.p.;
3) § 16 ust. 2 m.p.z.p. w zakresie słów "w odniesieniu do pojedynczych realizacji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej";
4) § 6 pkt 6 m.p.z.p.;
5) § 4 ust. 1 m.p.z.p.;
w zakresie, w jakim uchwała dotyczy nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...], id. działki: [...].[...]) (dalej jako "Nieruchomość").
Następnie, skarżący rozszerzyli skargę o ustalenia planu zawarte w § 5 ust. 1 pkt 2 i 3 planu.
Zaskarżonej uchwale zarzucili:
1) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999 Nr 15, poz. 139, ze zm.) poprzez wykluczenie wykorzystywania ul. [...] w dotychczasowy sposób, tj. jako drogi publicznej zapewniającej nieruchomościom przy niej położonym dostęp do drogi publicznej dla celów inwestycyjnych, pomimo że m.p.z.p. nie zawiera postanowień dotyczących tymczasowego zagospodarowania tego terenu;
2) naruszenie § 26 ust. 1 oraz § 26 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j.), (dalej jako "Warunki techniczne"), poprzez wykluczenie stosowania indywidualnych ujęć wody, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego dopuszczają taką możliwość;
3) naruszenie § 26 ust. 1 oraz § 26 ust. 3 Warunków technicznych w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieprecyzyjne określenie dopuszczalności stosowania indywidualnych systemów usuwania ścieków, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego dopuszczają taką możliwość w każdej sytuacji;
4) naruszenie art. 10 ust. 1 Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegającego na przekroczeniu władztwa planistycznego i ustanowieniu w mp.p.z.p. ograniczeń prawa własności wykraczających poza granice ustawowego upoważnienia, tj. określeniu minimalnej powierzchni działki budowlanej;
5) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie zmiany linii rozgraniczających ulic, ciągów pieszo-jezdnych i dróg pieszo-rowerowych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co nie spełnia warunku ograniczenia prawa własności wyłącznie w drodze ustawy;
6) naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczeń prawa własności bez zachowania wskazanych w tym przepisie warunków oraz bez należytego uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych.
Wskazując na powyższe skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o stwierdzenie nieważności planu w zaskarżonej części - w odniesieniu do działki stanowiącej własność skarżących oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W dniu 16 września 2024 r. Skarżący złożyli do Rady m.st. Warszawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwały z 6 grudnia 2007 r. nr XX/679/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. – część "[...]", w którym to wezwaniu wnieśli o usunięcie naruszenia prawa i interesu prawnego Skarżących, w zakresie brzmienia § 13 ust. 3, § 16 ust. 1 i ust. 2 planu a także ograniczenia związanego z możliwością realizacji studni i zbiornika bezodpływowego oraz § 6 pkt 6 i § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały albowiem ogranicza prawo własności w rzeczywistości uniemożliwia realizację budowy zgodnej z symbolem planu MN1. Wezwanie pozostawiono bez rozpoznania.
Kolejno, skarżący wezwali Radę m.st. Warszawy pismem dnia 10 lutego 2025 r. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie §5 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały. W następstwie tego wezwania, skarżący pismem z dnia 4 marca 2025 r. rozszerzyli także skargę o ww. postanowienie planu żądając stwierdzenia jego nieważności.
W uzasadnieniu skargi wskazano na interes prawnych skarżących podkreślając, iż skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...], id. działki: [...].[...]). Dla działki tej Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w Warszawie XIII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. Dla działki skarżących obowiązują dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Część zachodnia znajduje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego N. - "[...]". Wschodnia część działki skarżących znajduje się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. — część "[...]" zatwierdzonego Uchwałą Nr XX/679/2007 Rady m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 2007 r. w terenie oznaczonym symbolem: MN1, dla którego plan ustala zabudowę rezydencjonalną. Zgodnie z § 6 planu na terenach zabudowy rezydencjalnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem MN 1, obowiązują następujące zasady zagospodarowania:
1) dopuszcza się jedynie realizację zabudowy jednorodzinnej w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych,
2) nieprzekraczalna wysokość zabudowy wynosi 8,5 m od poziomu gruntu rodzimego do kalenicy dachu,
3) minimum 80% powierzchni działki budowlanej musi być biologicznie czynne i umożliwiać bezpośrednie przesiąkanie wód opadowych do podziemnych warstw wodonośnych,
4) dopuszcza się realizację usług wbudowanych w budynki mieszkalne - ale jedynie takich, których uciążliwości nie wykraczają poza wnętrze budynku,
5) zakaz realizacji funkcji, które wywoływałyby potrzebę stałej obsługi samochodami ciężarowymi,
6) wielkość działki budowlanej wynosić musi nie mniej niż 1500 m2 dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego,
7) nakaz realizacji budynków gospodarczych i garaży w sposób zblokowany z budynkiem mieszkalnym.
Skarżący uzasadniając swój interes prawny do złożenia skargi podkreślili, że zgodnie z § 13 ust. 3 uchwały, realizacja zabudowy możliwa jest wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ul. [...] ([...]), o ile inne ustalenia planu nie stanowią inaczej. Tymczasem, od do dnia złożenia skargi Miasto st. Warszawa nie zrealizowało inwestycji w postaci kanalizacji jak i drogi.
Skarżący zwrócili uwagę, że zgodnie z § 16 ust 1 i 2 uchwały, zaopatrzenie w wodę możliwe jest jedynie z wodociągów miejskich. Odprowadzanie ścieków sanitarnych możliwe jest jedynie do kanalizacji miejskiej. Do czasu realizacji kanalizacji, w odniesieniu do pojedynczych realizacji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej, dopuszcza się stosowanie indywidualnych systemów usuwania ścieków. W skardze, podniesiono, że z uwagi na treść uchwały, Skarżący zostali pozbawieni możliwości zabudowy swojej działki do czasu realizacji sieci wodociągowej oraz projektowanych ulic, a więc naruszony został ich interes prawny przejawiający się w pełnym korzystaniu z przysługującego im prawa własności. Obecnie Skarżący nie mogą uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc uchwała narusza ich prawo własności, a tym samym ich interes prawny. Ponadto, prawo własności Skarżących ograniczone zostało poprzez określenie minimalnej powierzchni działki budowlanej oraz konieczność uwzględnienia w planach inwestycyjnych możliwości zmiany przebiegu linii rozgraniczających ich działkę od drogi. Z tych względów, Skarżący uważają, że posiadają legitymację do zaskarżenia m.p.z.p. w zakresie, w jakim uchwała ta dotyczy ich nieruchomości.
W uzasadnieniu zarzutów skarżący podnieśli, że zgodnie z § 13 ust. 3 m.p.z.p. realizacja zabudowy możliwa jest wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ul. [...] ([...]), o ile inne ustalenia planu nie stanowią inaczej. Skarżący zwrócili uwagę, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym 1994 r., która ma w sprawie zastosowanie tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania. Przepis ten został powtórzony w obecnie obowiązującej Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 35 ust. 1). W sytuacji, gdy uchwała nie zawiera w ogóle ustaleń w tym zakresie, i tak zastosowanie znajduje zasada wyrażona w art. 35 ustawy jako przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Jednak uchwała nie może zawierać postanowień wykluczających zastosowanie tej zasady, a więc sprzecznych z art. 35 ustawy. Skarżący podkreślili, że uchwała nie zawiera żadnych ustaleń w przedmiocie tymczasowego zagospodarowania terenów oznaczonych jako [...], co oznacza, że do czasu jego zagospodarowania w sposób zgodny z planem, (jako ciąg pieszo-rowerowy), ul. [...] może być wykorzystywana w sposób dotychczasowy. Obecnie ul. [...] zarówno pełni funkcję komunikacyjną, jak i zapewnia nieruchomościom położnym bezpośrednio przy niej oraz przy ulicach przyległych dostęp do drogi publicznej dla celów budowlanych i takie jej przeznaczenie powinno zostać zachowane aż do czasu przebudowy układu komunikacyjnego na obszarze objętym m.p.z.p. Skarżący zwrócili uwagę, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym m.p.z.p. będącego przedmiotem niniejszej skargi - przepis § 13 ust. 3 m.p.z.p. był już bowiem przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wa 793/16 (dostępny w "Legalis") oraz wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt: IV SA/Wa 318/19 (dostępny w "Legalis"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność m.p.z.p. w odniesieniu do działek skarżących. Przepis § 13 UST. 3 uchwały stanowi aktualnie ograniczenie prawa własności wykraczające poza granice władztwa planistycznego gminy, ponieważ wyklucza dostęp do ul. [...] jako drogi publicznej, mimo że jej przeznaczenie nie zostało jeszcze faktycznie zmienione.
Odnosząc się do § 16 ust 1 i 2 m.p.z.p., skarżący wskazali, że zaopatrzenie w wodę zgodnie z uchwałą możliwe jest jedynie z wodociągów miejskich. Odprowadzanie ścieków sanitarnych możliwe jest jedynie do kanalizacji miejskiej. Do czasu realizacji kanalizacji, w odniesieniu do pojedynczych realizacji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej, dopuszcza się stosowanie indywidualnych systemów usuwania ścieków. Plan nie dopuszcza więc możliwości korzystania z indywidualnych ujęć wody, nawet w przypadku braku możliwości podłączenia do sieci wodociągowej. Skarżący podnieśli, że zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j.), (dalej jako "Warunki techniczne") w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalenia planu, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej.
Zgodnie z § 26 ust. 3 Warunków technicznych, w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Uchwała wprowadza więc w zakresie korzystania z indywidualnych ujęć wody ograniczenia dalej idące niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie nie istnieje podstawa prawna upoważniająca radę gminy do wprowadzania takich ograniczeń w planie miejscowym.
W odniesieniu do § 26 Warunków technicznych w orzecznictwie wskazuje się, że: "powołane przepisy wyraźnie regulują uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz w okresie przed ich powstaniem. W tych okolicznościach, wprowadzenie regulacji w tym przedmiocie w kontrolowanym planie, bez wyraźnej delegacji ustawowej, stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Łd 552/18, dostępny w "Lex"). Ponadto, skarżący wskazali, że kwestia przysługujących właścicielom uprawnień i obowiązków w okresie istnienia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz w okresie przed ich powstaniem jest wyraźnie uregulowana w art. 5 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. i § 26 ust. 3 R.w.n.z. Z tych względów wprowadzenie w kontrolowanym planie regulacji w tym przedmiocie, bez wyraźnej delegacji ustawowej, stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, jak również czyni prawo przysługujące właścicielowi na podstawie ustawy iluzorycznym" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt: II SA/Po 157/21, dostępny w "Lex").
Skarżący podnieśli, że zakaz korzystania z indywidualnych ujęć wody przy jednoczesnym braku zapewnienia faktycznej możliwości podłączenia do sieci wodociągowej wywołuje skutek zbliżony do wprowadzenia zakazu zabudowy, podczas gdy organ administracji może skutecznie zabronić zabudowy gruntu jedynie w przypadku wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnego zakazu zabudowy czy zakazu innego zagospodarowania określonego terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2003 r., o sygn. akt II SA/Łd 527/01). Omawiany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego takiego zakazu nie formułuje. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 u.z.p.) A ustawodawca nie przyznał organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Tym samym organy gminy nie mogą zmieniać lub uchylać przepisów ustaw czy rozporządzeń.
Zgodnie z § 16 ust. 2 m.p.z.p., do czasu realizacji kanalizacji, w odniesieniu do pojedynczych realizacji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej, dopuszcza się stosowanie indywidualnych systemów usuwania ścieków. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 1996 Nr 132, poz. 622 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalenia planu, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. § 16 ust. 2 m.p.z.p. jest więc – w ocenie skarżących – sprzeczny nie tylko z § 26 ust. 3 Warunków technicznych, ale również z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto, przepis ten dopuszcza stosowanie indywidualnych systemów usuwania ścieków jedynie "w odniesieniu do pojedynczych realizacji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej", nie precyzując, czym są pojedyncze realizacje zabudowy. Skarżący podnieśli, że nie wiedzą, w jaki sposób § 16 ust. 2 plan będzie interpretowany przez organy administracji oraz nie mogą jednoznacznie przewidzieć, czy w przypadku budowy na ich działce budynku jednorodzinnego będą mogli oni skorzystać z indywidualnego ujęcia ścieków.
Nie można więc uznać, że przepisy m.p.z.p. są jasne i klarowne dla ich adresatów, czyli dla mieszkańców podejmujących na podstawie m.p.z.p. decyzje co do zagospodarowania swojej nieruchomości. Z tego względu uznać należy, że § 16 ust. 2 m.p.z.p. nie spełnia podstawowych zasad prawidłowej legislacji i również z tego względu zasadne jest stwierdzenie jego nieważności.
Skarżący rozszerzając skargę zakwestionowali także brzmienie § 5 ust. 1 pkt. 2 i 3 planu zgodnie, z którym dla terenu znajdującego się w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" zakazuje się poboru wód podziemnych (ujęć, studni, pompowni i urządzeń odwadniających) oraz zakazuje się wykopów głębszych niż zwierciadło wody gruntowej I poziomu. Jako naruszających zasady prawidłowej legislacji w kontekście §6 pkt 1 planu dopuszczającego zabudowę jednorodzinnej w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych na terenach oznaczonych MN1.
Natomiast, w odniesieniu do minimalnej wielkości działki, skarżący powołali, że zgodnie z § 6 pkt 6 m.p.z.p., dla terenów MN1 wielkość działki budowlanej wynosić musi nie mniej niż 1500 m2 dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego. Tymczasem, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym istnieje katalog elementów, które - w zależności od potrzeb - mogą być uwzględniane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W katalogu tym nie wskazano minimalnej powierzchni działki budowlanej. Art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywał możliwość określenia zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane. Oznacza to więc, że - a contrario - nie było możliwe określenie minimalnej powierzchni już istniejących działek budowlanych. Także w rozstrzygnięciach nadzorczych wskazuje się, że "obowiązujący porządek prawny nie zawiera regulacji uprawniających do precyzowania przez organy gminy na etapie planu miejscowego, jaką minimalna powierzchnie ma mieć działka lub teren objęty pozwoleniem na budowę. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 3 pkt 10 pozwalają wprawdzie na ustalenie w planie miejscowym (lub jego zmianie) minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej, to nie dopuszczają jednak ustalania minimalnej powierzchni wszystkich działek (w tym także tych położonych obecnie w obszarze objętym planem), objętych pozwoleniami na budowę" (rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt: WN- 11.4131.1.34.2014, dostępne w "Legalis").
W odniesieniu do przebiegu linii rozgraniczających, skarżący wskazali, że zgodnie z § 4 ust. 1 m.p.z.p., przebieg linii rozgraniczających ulic, ciągów pieszo-jezdnych i dróg pieszo-rowerowych może być uściślony w procedurze zatwierdzania projektów budowlanych tych urządzeń przy spełnianiu wymogów określonych w Rozdziale 4. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie uchwalenia planu, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z tym przepisem, to rada gminy ma więc kompetencję do ustalania linii rozgraniczających. Skarżący zauważyli, że w m.p.z.p. dopuszczono "uściślenie" (a więc zmianę) przebiegu linii rozgraniczających w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a więc przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zmiana przebiegu linii rozgraniczających ulice lub inne ciągi komunikacyjne może doprowadzić do przeznaczenia pod drogę terenów stanowiących własność prywatną i przeznaczonych dotychczas pod inne cele (w niniejszej sprawie - pod zabudowę mieszkaniową). Tym samym dojdzie do ograniczenia, a nawet pozbawienia dotychczasowych właścicieli prawa własności. W ocenie skarżących § 4 ust. 1 m.p.z.p. jest sprzeczny z Konstytucją RP oraz ustawami. Z tego względu dotknięty jest on nieważnością.
Za szczególnie rażące uznać należy uzależnienie możliwości zabudowy działek położonych na terenie MN od działań leżących wyłącznie w gestii m.st. Warszawy, tj. budowy nowego układu komunikacyjnego na obszarze planu oraz budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a jednocześnie brak podjęcia jakichkolwiek działań w celu realizacji tych inwestycji pomimo upływu 17 lat od uchwalenia m.p.z.p..
Z uwagi na powyższe, skarżący stwierdzili, że treść m.p.z.p. w zaskarżonym zakresie stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy, ponieważ graniczenie praw skarżących jest nieproporcjonalne do jakiegokolwiek celu.
W konsekwencji, nastąpiło naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej nie tylko z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także bezpośrednio z Konstytucji RP.
3. W odpowiedzi na skargę Miasto st. Warszawa (dalej: ,,organ’’) wniosło o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze, organ wskazał, że nieruchomość skarżących nie jest zabudowana, jest porośnięta zielenią naturalną. Od północy, zachodu i południa przedmiotowa działka otoczona jest przez tereny zieleni, na graniczy ona z działkami o własności prywatnej, które nie są oznaczone jako użytki dr - drogowe. Dalej na znajdują się dwa budynki jednorodzinne, natomiast pozostałe działki sąsiadujące z przedmiotową działką są niezabudowane. Działka ew. nr [...] z obrębu [...] nie graniczy bezpośrednio z ul. [...].
Przedmiotowa działka znajduje się w otulinie rezerwatu "[...] im. [...]" oraz w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.
W zakresie zaskarżonych norm planu, organ wskazał, w § 13 ust. 3 niniejszego planu przewidziano sytuację, w której na mocy miejscowego planu może być wykorzystany dotychczasowy sposób zagospodarowania jaki obowiązywał lub był faktycznie realizowany przed wejściem w życie planu miejscowego do czasu ustalonego zgodnie z planem. W planie miejscowym N. — część "[...]" nie ustalono sposobu tymczasowego zagospodarowania, co oznacza że ul. [...] do czasu przekształcenia w ciąg pieszo-rowerowy zgodnie z ustalonym w planie miejscowym symbolem ([...]), może być użytkowana w sposób dotychczasowy, tj. jako droga publiczna. Docelowe wyłączenie ul. [...] z obsługi komunikacyjnej terenów ma uzasadnienie w jej historii. Była to XIX-wieczna aleja dworska, wiodąca do folwarku [...]. W związku z powyższym pomimo dotychczasowego użytkowania ul. [...] jako drogi publicznej, docelowo ustalono w planie miejscowym obsługę komunikacyjną zabudowy mieszkaniowej poprzez sieć dróg wyznaczoną w planie miejscowym. Dlatego też obsługa komunikacyjna dla przedmiotowej działki jest możliwa po zrealizowaniu przewidzianych planem miejscowym dróg dojazdowych. W chwili obecnej projektowane drogi oznaczone w planie symbolami: 11 KUD, 12 KUD, 25 KUD, są widoczne na ortofotomapie dostępnej na stronie Urzędu m.st. Warszawy pod adresem https:/ / smapa.um.warszawa.pl.
Natomiast odnośnie fragmentu zapisu § 13 ust. 3 ,,Realizacja zabudowy możliwa jest wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej... ". Organ wskazał, że ustalenie umożliwiające realizację zabudowy wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej ma w istocie charakter neutralny, a więc nie wyłącza możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej.
W odniesieniu do postanowień § 16 ust. 1 planu, Organ wskazał, że takie jego brzmienie jest konsekwencją tego, że zgodnie z zapisami planu w § 5 "Tereny znajdujące się w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu traktuje się jako strefę ochronną rezerwatu przyrody "[...]". W strefie tej wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu są nadrzędne nad innymi wymogami. Na terenach tych obowiązuje:
1) zakaz zmian stosunków wodnych, które mogłyby oddziaływać negatywnie na warunki siedliskowe [...], 2) zakaz poboru wód podziemnych (ujęć, studni, pompowni i urządzeń odwadniających), 3) zakaz wykopów głębszych niż zwierciadło wody gruntowej I poziomu, 4) nakaz realizacji sieci kanalizacyjnej w formie wypłyconej, 5) zakaz wprowadzania nie oczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych i do gruntu, 6) zakaz realizacji przedsięwzięć oraz prowadzenia działalności mogących powodować zanieczyszczenia lub inne formy degradacji środowiska przyrodniczego, w tym zakaz przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Prawa Ochrony Środowiska, 7) dopuszczenie stosowania wyłącznie ogrodzeń ażurowych na całej ich wysokości, umożliwiających migracje drobnej fauny, 8) sytuowanie piwnic maksymalnie do 1 m poniżej poziomu terenu.". Podsumowując, Organ podkreślił, że "plan dostosowuje rodzaj i charakter projektowanego zagospodarowania do specyfiki wynikającej z położenia terenu na przedpolu rezerwatu [...], a także do warunków miejscowych (niska intensywność zabudowy z dużym udziałem powierzchni biologicznie czynnej...).’’.
Organ wskazał, że dopuszcza się stosowanie "indywidualnych systemów usuwania ścieków’’ w przypadku zabudowy wolnostojącej jednorodzinnej lub bliźniaczej, nie można jednak stosować tego systemu usuwania ścieków w przypadku np. zespołu zabudowy. Zgodnie z wnioskiem z Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 27.10.1995 r. w zakresie ochrony wód:" Rozwój terenów objętych planem może mieć miejsce jedynie w przypadku realizacji kanalizacji miejskiej z doprowadzeniem ścieków do oczyszczalni Południowej. Realizacji kanalizacji i oczyszczalni Południe musi być zbieżna z rozwojem urbanistycznym rejonu. Niedopuszczalne jest stosowanie rozwiązań lokalnych w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków ". Można zatem uznać zapisy planu miejscowego jako kompromisowe przy założeniu, że dopuszczono zastosowanie "indywidualnych systemów usuwania ścieków’’ do czasu realizacji kanalizacji w przypadku pojedynczych realizacji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej gdyż wpłynie w mniejszym stopniu na otaczające środowisko, niż gdyby taki sposób usuwania ścieków był dopuszczony dla całych zespołów mieszkaniowych.
Odnosząc się do wielkości działki budowlanej dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego dla terenu MN1, która zgodnie z § 6 pkt 6 uchwały musi nie mniej niż 1500 m2, Organ wynika ze specyfiki położenia terenu i wartości środowiska, które predysponują omawiany obszar do specjalnego, niestandardowego potraktowania planistycznego. Ponadto, Organ zwrócił uwagę, że aktualnie działka Skarżących znajduje się w otulinie rezerwatu [...] w strefie [...]., dla której zgodnie z Zarządzeniem RDOŚ w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...] im. [...], "należy zachować wielkość działek budowlanych nie mniejszą, niż 1500 m2 dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego.’’. Działka skarżących zajmuje powierzchnię ok 2800 m2, natomiast jej wschodnia część, która znajduje się w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego N. - część "[...]" zajmuje powierzchnię ok. 1400 m2 a więc jest mniejsza niż wymagana minimalna wielkości działki budowlanej na poziomie min. 1500 m2 dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego dla terenu MN1, co wynika z uwarunkowań przyrodniczych obszaru, które zostały potwierdzone zapisami aktualnie obowiązującymi przepisami dla otuliny rezerwatu [...] w strefie [...]., dla której zgodnie z Zarządzeniem RDOS w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...] im. [...], "należy zachować wielkość działek budowlanych nie mniejszą niż 1500 m2 dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego. ".
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga zasługuje na uwzględnienie w znaczącej części.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 ppsa, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
2. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, CBOSA). W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320).
Przenosząc powyższe ogólne uwagi na kanwę niniejszej sprawy, wskazać należy, że Sąd dopatrzył się naruszeń zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a naruszenia to miało charakter istotny. Tym samym część zarzutów wywiedzionych przez skarżących okazało się zasadnymi.
3. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w sprawie przed wniesieniem skargi Skarżący spełnili wymagania formalne, tj. wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa i w ustawowym terminie wnieśli niniejszą skargę. Sąd przyjął, że dotyczy to także zarzutu odnoszącego się do § 5 ust. 2 i 3 planu, albowiem jest on związany z wyartykułowanym w wezwaniu z dnia 16 września 2024 r. zarzutem odnoszącym się do § 16 ust. 1 uchwały. Skarżący zakwestionowali postanowienia planu umożliwiające zaopatrzenie w wodę jedynie z wodociągów miejskich, podczas gdy przepisy § 26 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia o warunkach technicznych umożliwiają stosowanie indywidualnych ujęć wody także w postaci studni. Skoro zaś organ przyjął dla nieruchomości skarżących jednostkę planistyczną MN1 zabudowę rezydencjalną to możliwe winno być zrealizowanie wykopu pod studnię.
4. W takim zakresie istniała możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" skarżących, zaskarżoną uchwałą.
Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący posiadali interes prawny w zaskarżeniu uchwały we wskazanym zakresie, ponieważ wschodnia cześć nieruchomości skarżących leży w granicach zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. - część "[...]". Ponadto, ulica [...] leży w granicach dwóch miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym N. - część "[...]" oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. - część "[...]" (uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 26 lutego 2009 r. nr L/1520/2009), skarżący zaś kwestionują wyłącznie ustalenia uchwały N. - część "[...]". W § 6 zaskarżonej uchwały ustalono szczegółowe warunki zagospodarowania terenu. Zgodnie z treścią ww. przepisu teren przeznaczony został pod zabudowę rezydencjalną MN1. Dla tego terenu Organ ustalił następujące zasady zagospodarowania terenu: 1) dopuszcza się jedynie realizację zabudowy jednorodzinnej w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych; 2) nieprzekraczalna wysokość zabudowy wynosi 8,5 m od poziomu gruntu rodzimego do kalenicy dachu; 3) minimum 80% powierzchni działki budowlanej musi być biologicznie czynne i umożliwiać bezpośrednie przesiąkanie wód opadowych do podziemnych warstw wodonośnych; 4) dopuszcza się realizację usług wbudowanych w budynki mieszkalne - ale jedynie takich, których uciążliwości nie wykraczają poza wnętrze budynku; 5) zakaz realizacji funkcji, które wywoływałyby potrzebę stałej obsługi samochodami ciężarowymi; 6) wielkość działki budowlanej wynosić musi nie mniej niż 1500 m2 dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego; 7) nakaz realizacji budynków gospodarczych i garaży w sposób zblokowany z budynkiem mieszkalnym.
Tytułem wstępu i z uwagi na datę podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p. oraz daty zawiadomienia o terminie wyłożenia w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 Nr 15, poz. 139 t.j., dalej ,,u.z.p.’’). Zgodnie z przepisem intertemporalnym art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. O terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zawiadomiono w dniu 8 lipca 2003 r. - ogłoszenie w gazecie, czyli przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed 11 lipca 2003 r.
Z uwagi na charakter zarzutów podnoszonych w skardze, wskazać ogólnie należy, iż przepis art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Przepisy te stanowiły podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności.
Zgodnie z art. 3 u.z.p. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, może zatem doznawać ograniczeń. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji RP wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.
Ponadto, władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenie zasad jego sporządzania, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, skutkuje jego nieważnością (tak np.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. - sygn. II OSK 447/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r. - sygn. II OSK 1989/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r. - sygn. II SA/Kr 1481/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. - sygn. II SA/Kr 1476/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. II SA/Kr 1480/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2020 r. - sygn. II SA/Kr 1485/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. II SA/Kr 1518/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. - sygn. IV SA/Po 747/19).
5. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważność § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt. 2 i 3, § 6 pkt. 6 oraz § 13 ust. 3 i § 16 ust. 1 w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...].
Odnosząc się do postanowienia § 4 ust. 1 uchwały, który brzmi ,,Przebieg linii rozgraniczających ulic, ciągów pieszo - jezdnych i dróg pieszo - rowerowych może być uściślony w procedurze zatwierdzania projektów budowlanych tych urządzeń przy spełnianiu wymogów określonych w Rozdziale 4. Uściślone w ten sposób linie rozgraniczające nie wymagają dokonywania zmiany Planu i mogą być traktowane równocześnie jako linie rozgraniczające terenów sąsiadujących’’ wskazać należy, że jego postanowienia naruszają ustawę tak w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały jak i obecnej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 1) u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (...). Obecne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis art. 10 u.z.p. chociaż nie wskazywał słowa ,,obowiązkowo’’ ujmował wyłączną kompetencję organu gminy do ustalenia w zależności od potrzeb linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Uznać należy zatem za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu postanowienia iż przebieg linii rozgraniczających może zostać ustalony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W tym przypadku niedopuszczalne jest przeniesienie kompetencji do dookreślenia przebiegu linii rozgraniczających na organ inny niż rada gminy.
Niedopuszczalne jest zatem aby uściślenie (zmiany) przebiegu linii rozgraniczających ulic, ciągów pieszo-jezdnych i dróg pieszo-rowerowych nastąpiło w procedurze zatwierdzania projektów budowlanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Powoduje to, że przepis § 4 ust. 1 planu pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie uchwalenia planu oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dopuszczenie możliwości "uściślenia" (zmiany) przebiegu linii rozgraniczających ulic, ciągów pieszo-jezdnych i dróg pieszo-rowerowych w procedurze zatwierdzania projektów budowlanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej narusza kompetencje rady gminy do ustalania linii rozgraniczających a w konsekwencji może prowadzić do nieuprawnionego ograniczenia, a nawet pozbawienia prawa własności poprzez przeznaczenie prywatnych terenów pod drogi na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest sprzeczne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Z tych względów Sąd stwierdził nieważność § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością skarżących.
6. Zarzut odnoszący się do postanowień § 5 ust. 1 pkt. 2 i 3 uchwały łączy się z § 16 ust. 1 uchwały a zatem zostaną one omówione łącznie.
W ocenie Organu, przepis § 5 ust. 1 pkt. 2 i 3 planu zostały przeniesione z innego aktu prawa miejscowego jakim jest Rozporządzenie Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. We wskazanym akcie w § 5 ust. 1 pkt 6) uregulowano zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych. Ponadto, obowiązującym aktem było wówczas zarządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 11 sierpnia 1980 r. o utworzeniu rezerwatu ,,[...]’’ (M.P. 1980 nr 19 poz. 94). W § 14 pkt 2) wskazano na zakaz zmiany stosunków wodnych naruszających w sposób istotny warunki ekologiczne.
Plan ochrony rezerwatu przyrody [...] im. [...], opracowany został na podstawie art. 19 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody został i przyjęty zarządzeniem RDOŚ z dnia 22 września 2016 r. a zatem po uchwaleniu planu miejscowego. Obowiązujące wówczas akty nie wykluczały budowy studni a jedynie naruszenie stosunków wodnych. Nie zawsze budowa studni musi naruszać stosunki wodne, może ona wpływać na nie lecz zależy to od rodzaju studni, głębokości jej wiercenia, czy eksploatacji.
Zgodnie zaś z §16 ust. 1 planu zaopatrzenie w wodę jest możliwe jedynie z wodociągów miejskich. Tym, samym brak realizacji przez miasto stołeczne Warszawa inwestycji w postaci wodociągu przez 17 lat, w powiązaniu z postanowieniami § 5 ust. 1 pkt. 2 i 3 planu, które wyłączają możliwość realizacji za pomocą głębszych wykopów indywidualnych studni powodują, że wyłączone zostało prawo zabudowy dla działki skarżących. Zgodnie z przepisami prawa inwestor może bowiem wnioskować o wydanie pozwolenia na budowę nawet pomimo braku możliwości podłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, o której wspomina plan miejscowy tylko gdy zachodzą warunki do skorzystania z jednego z przewidzianych prawem rozwiązań zamiennych (indywidualne ujęcia wody). Z pola widzenia nie może umknąć, że Organ oznaczył na rysunku planu działkę skarżących jako teren MN1, a zatem pod zabudowę rezydencjalną. Co oznacza, że dopuszczalna jest realizacja zabudowy jednorodzinnej w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych. Zgodzić się należy, z organem, że ze względu na położenie działki w obszarze granic Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w otulinie rezerwatu "[...] im. [...]’’ może ograniczyć czy zakazać dla określonych działek prawa zabudowy. Ważąc interes publiczny i słuszny interes strony powinna to jednak uczynić określając, wówczas działkę skarżących - jako działkę o przeznaczeniu innym niż pod zabudowę jednorodzinną. Takie bowiem ukształtowanie przeznaczenia terenu uprawniałoby skarżących do dochodzenia odszkodowania w związku z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.z.p. Tymczasem, miasto st. Warszawa dokonując zabiegu wyłącznie możliwości zabudowy za sprawą postanowień dotyczących braku rozwiązań tymczasowych zanim zostanie zrealizowany wodociąg wyłączyło prawo zabudowy przeznaczeniem zgodnym z planem bez jakiegokolwiek prawa do odszkodowania.
Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenia zasad sporządzania planu, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP skutkują nieważnością planu. Oznacza to więc, że nie każde naruszenie zasad techniki legislacyjnej automatycznie skutkuje nieważnością planu, lecz jedynie takie, które nosi znamiona naruszenia "istotnego" (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: ,,ZTP’’) będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.4.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.5.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por.: wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). Sankcją nieważności objęte więc będą m.in. te postanowienia, które w swej treści zawierają zakazy, nakazy i obowiązki w zagospodarowaniu terenu sformułowane na tyle nieprecyzyjne, że otworzą pole do niejednoznacznej wykładni, a w konsekwencji do naruszenia zasad kształtowania zabudowy (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z 26 lipca 2013, sygn. akt II SA/Gl 501/13, wyrok WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 197/22, CBOSA).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach badanej sprawy, w których ujawniła się wewnętrzna sprzeczność postanowień planu, tj. § 6 ust. 1 które dopuszcza zabudowę na działce skarżących z postanowieniami uniemożliwiającymi realizację indywidualnego ujęcia wody zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z § 16 ust. 1 planu, w kontekście nierealizowania inwestycji wodociągowej przez 17 lat obowiązywania planu miejscowego, przy braku uregulowania jakichkolwiek rozwiązań tymczasowych. Organ stosując zakaz realizacji indywidualnych studni i ujęć wody powinien mieć na uwadze przepisy § 26 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych, które wskazują, że działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a dla budynków wymienionych w § 56 – także telekomunikacyjnej.
Oznacza to, że wyłączenie w miejscowym planie możliwości skorzystania z indywidualnego ujęcia wody, w sytuacji gdy z przyczyn obiektywnych nie jest możliwe podłączenie do zewnętrznej sieci wodociągowej pozostaje w sprzeczności z aktem prawa powszechnie obowiązującego. Organ stanowiący gminy wbrew przepisom rozporządzenia uniemożliwił skarżącym, których działka nie znalazła się od 17 lat w zasięgu zewnętrznej sieci wodociągowej wykorzystania jej zgodnie z przeznaczeniem, stanowiąc chociażby o tymczasowej możliwości realizacji studni. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażonych m.in. w wyrokach WSA w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1740/18 oraz IV SA/Wa 1746/18), że ustawodawca nie przyznał organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Tym samym organy gminy nie mogą zmieniać lub uchylać przepisów zawartych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, o których mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w tym też w rozporządzeniach. Wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie kompetencyjnym oznacza wydanie aktu normatywnego z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia i powoduje, że taki plan dotknięty jest w tej części wadą nieważności. Tego typu wada, w ocenie sądu mieści się w zakresie określonym w art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie uchwalania planu. Niniejsze ograniczenie co do zagospodarowania działki skarżących prowadzi do wątpliwości interpretacyjnych i wprowadza brak jasności co do przyjętych rozwiązań planistycznych w zakresie dopuszczalności zabudowy jednorodzinnej o charakterze rezydencjalnym. Tymczasem, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji, zarówno co do zgodności z prawem, jak i poprawnego wyrażenia norm prawnych językiem prawnym. Przyjęcie regulacji wewnętrznie sprzecznej w swej treści stanowi naruszenie § 6 w zw. z § 143 rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: ,,ZTP’’), które stanowią, że przepisy aktów prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.
Z tych względów postanowienia § 5 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz § 16 ust. 1 planu ocenić należy jako sprzeczne z prawem i stwierdzić ich nieważność w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością skarżących.
7. Odnosząc się do § 6 pkt. 6 planu wskazać należy, że jego brzmienie jest nieprecyzyjne i godzi w § 6 ZTP. Co prawda organ planistyczny może przyjąć, że nowo tworzone działki muszą mieć określoną wielkość dla realizacji zabudowy dla budynku wolnostojącego i segmentu budynku bliźniaczego, jednakże postanowienie § 6 pkt 6 zgodnie z jego brzmieniem odnosi się nie do nowoutworzonych działek lecz to istniejących w dacie uchwalenia planu.
Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja Organu, że to z prognozy wpływu na środowisko, w której stwierdzono, że na rozpatrywanym terenie występują obszary i obiekty ograniczające swobodny rozwój urbanistyczny, są to: Warszawski Obszar Chronionego Krajobrazu, stanowisko archeologiczne, strefa ochrony [...], kliny napowietrzające, w bliskim sąsiedztwie występują także następujące rezerwaty: [...], [...], [...], [...], [...], a planuje się także na części tego terenu powołanie Parku Krajobrazowo-Kulturowego [...], wynika określona wielkość działki budowlanej. Okoliczność ta jest akceptowalna jednak nie jest akceptowalne działanie wstecz przepisów dotyczących wielkości działek. Nadanie przepisom mocy wstecznej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo, a oprócz tego jest również czynnością skomplikowaną z czysto technicznego punktu widzenia. Ustawodawca musi bowiem określić, w stosunku do jakich zdarzeń nakazuje stosować dane przepisy (vide: T. Bąkowski, Bąkowski Tomasz i in., Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do § 51, Gdańsk 2003, Lex/el).
Określenie wielkości działki pod zabudowę winno dotyczyć przyszłych podziałów ewidencyjnych, a ewentualne stosowanie norm wstecz retroaktywnie powinno zostać uzasadnione i określone. Jeśli lokalny prawodawca chce aby nowe przepisy były stosowane zarówno do zdarzeń, które zaszły w przeszłości, jak i do tych, które powstaną po wejściu w życie, powinien użyć jasnego określenia w tym przedmiocie. Obecne brzmienie § 6 pkt 6 planu rodzi rozliczne wątpliwości i godzi w zasadę precyzyjności i jasności przepisów normatywnych z § 6 ZTP.
Zasadne okazało się zatem stwierdzenie nieważności § 6 pkt 6 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością skarżących.
8. W ocenie Sądu, uregulowanie § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały, dotyczący warunku posiadania przez nieruchomość możliwości dojazdu innymi ulicami niż ulica [...], stanowi aktualnie ograniczenie prawa własności wykraczające poza granice władztwa planistycznego gminy i jest to ograniczenie sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Takie sformułowanie kategorycznie wyklucza dostęp do ulicy [...] jako drogi publicznej dla właściciela nieruchomości tak położonej bezpośrednio przy niej jak i położonej w oddali jednak, dla której komunikacja ulicą [...] jest jedynym rozwiązaniem, mimo że jej przeznaczenie nie zostało jeszcze faktycznie zmienione.
Sąd podkreśla, że warunek dostępu do drogi publicznej musi być spełniony, aby nieruchomość położona na terenie przeznaczonym pod inwestycje mogła stanowić nieruchomość budowlaną. W związku z tym, § 13 ust. 3 należy rozumieć jako warunek posiadania dostępu do drogi publicznej, którym ulica [...] nie może być. Ponadto, Sąd zauważa, że uchwała z 2009 r. zmieniająca przeznaczenie ulicy [...] na ciąg pieszo-rowerowy nie przewidziała innego sposobu tymczasowego zagospodarowania tego terenu, co oznacza, że dopuszczalne jest jej wykorzystanie w sposób dotychczasowy, zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp). Uchwała nie może zawierać postanowień wykluczających zastosowanie tej zasady, a taki charakter ma ustalenie zawarte w § 13 ust. 3, w części dotyczącej braku możliwości dojazdu ulicą [...].
W konsekwencji, Sąd stwierdza, że wyłączenie dotychczasowego sposobu korzystania z ulicy [...] jako drogi publicznej zapewniającej dostęp do drogi publicznej dla celów inwestycyjnych zostało wprowadzone wbrew zasadzie określonej w art. 35 upzp, a zatem sprzecznie z obowiązującymi przepisami. Naruszenie art. 35 upzp stanowi z kolei o naruszeniu art. 3 ust. 1 u.z.p. oraz art. 140 kodeksu cywilnego i art. 64 Konstytucji RP. Sąd uznaje, że wymóg posiadania przez nieruchomość skarżących możliwości dojazdu innymi ulicami niż ulica [...] stanowi nieuzasadnione, nieproporcjonalne i godzące w istotę własności ograniczenie prawa własności prywatnej, co stanowi istotne naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 140 kodeksu cywilnego i art. 3 pkt 1 u.z.p.
W rezultacie, Sąd stwierdził nieważność §13 ust. 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością skarżących.
9.Natomiast przepis dopuszczający stosowanie indywidualnych systemów usuwania ścieków jedynie w odniesieniu do pojedynczych realizacji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej tj. §16 ust. 2 planu, nie narusza § 26 ust. 3 Warunków technicznych, jak i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która określa zasady wyposażania nieruchomości w zbiorniki bezodpływowe lub przydomowe oczyszczalnie ścieków mając na uwadze, że działka skarżących położona jest na szczególnych terenach. Co więcej, jeśli nawet organy architektoniczno-budowlane dokonałyby niekorzystnej interpretacji uniemożliwiając zabudowę rezydencjalną to skarżący powinni wówczas poszukiwać ochrony prawnej w środkach zaskarżenia od decyzji odmownej zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z brzmienia §16 ust. 2 planu wynika, że dopuszczalne jest realizowanie dla zabudowy jednorodzinnej także zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków do czasu realizacji kanalizacji miejskiej.
10. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzono nieważność § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt. 2 i 3, § 6 pkt. 6 oraz § 13 ust. 3 i § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...] w pkt. 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalono skargę w pozostałym zakresie w pkt. 2 sentencji wyroku.
11. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 7 wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 814 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł, zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł - stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 34 zł.