II SA/Po 118/25

II SA/Po 118/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Inne z dnia 20 marca 2024, nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga W. B. (zwanego dalej "skarżącym") na [...] Inne z dnia 20 marca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2024 r. poz. 3155, zwanej dalej "uchwałą nr LXII/442/24"). Skarżący kwestionuje ww. uchwałę w całości. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: [...], chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Inne (zwana dalej "Radą") podjęła w dniu 30 listopada 2022 r. uchwałę nr XLIX/330/22 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...]. W oparciu o tę uchwałę Burmistrz Miasta i Gminy (zwany dalej "Burmistrzem") przygotował projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeprowadził postępowanie planistyczne. Na sesji w dniu 24 stycznia 2024 r. Rada podjęła uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem nadzoru"), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 marca 2024 r., nr [...], stwierdził nieważność tej uchwały w całości. Wojewoda wskazał na nieprawidłowości proceduralne dotyczące rozpatrywania uwag składanych przez mieszkańców gminy Dolsk. Organ nadzoru miał także poważne zastrzeżenia co do poprawności legendy w załączniku graficznym do planu miejscowego.
Nie czekając na uprawomocnienie się ww. rozstrzygnięcia nadzorczego, na sesji w dniu 20 marca 2024 r. Rada podjęła uchwałę nr LXII/442/24. Rada rozpatrzyła pominięte przedtem uwagi mieszkańców i poprawiła legendę załącznika graficznego. tejże uchwały. Zgodnie z jej § 15, uchwała nr LXII/442/24 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Uchwała nr LXII/442/24 weszła w życie z dniem 6 kwietnia 2024 r. Uchwała ta nigdy nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, ani nie stwierdzono choćby częściowej nieważności przez sąd administracyjny.
Pismem z dnia 17 października 2024 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. D. C. – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę nr LXII/442/24, kwestionując ją w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 98 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g.") poprzez uchwalenie planu miejscowego w dacie, której rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność poprzedniego planu miejscowego uchwalonego dla tego samego terenu wprowadzające regulacje o identycznej treści, opartego o tę samą uchwałę intencyjną i o tę samą procedurę, nie było jeszcze prawomocne, co doprowadziło do sytuacji, w której zaistniały obok siebie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego samego terenu, oparte o tę samą uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu i o tę samą procedurę planistyczną, podczas gdy istnienie w obrocie prawnym dwóch aktów normatywnych i to aktów o randze źródeł prawa, dotyczących tej samej kwestii jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie powołanych powyżej przepisów;
2) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niedostateczne wyważenie interesów publicznych i prywatnych oraz błędne dokonanie analizy ekonomicznej i środowiskowej co doprowadziło do uchwalenia planu, który narusza istotę (rdzeń) prawa własności w rozumieniu art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP, co prowadzi do kolizji postanowień tego planu z przepisami rangi ustawowej, określającymi sposób wykonywania prawa własności nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 1 u.p.z.p.;
3) art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i ograniczenie wolności działalności gospodarczej w drodze aktu prawa miejscowego;
4) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez naruszenie prawa własności na skutek przekroczenia tzw. "władza planistycznego" gminy;
5) art. 64 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności;
6) art. 20 u.p.z.p. w brzmieniu do dnia 2 września 2023 r. poprzez uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez ograniczenia prawa własności stanowiące de facto o niemożności wykorzystania nieruchomości objętej planem na cele, które przewidziane zostały dla tych terenów w studium;
7) art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. polegające na przekroczeniu tzw. "władztwa planistycznego" gminy, bowiem w wyniku ustanowienia zakazu zabudowy na nieruchomości objętej miejscowym planem, organ rażąco naruszył prawo własności właściciela przedmiotowej działki przysługujące skarżącym, podczas gdy ww. ograniczenie nie ma swojego uzasadnienia ani w przepisach odrębnych, ani w interesie społecznym, a także "wykorzystał" procedurę planistyczną do zablokowania możliwości realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie gospodarstwa rolnego do odchowu cieląt młodych byczków wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...] oraz [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. Dolsk;
8) art. 39 ust. 1 u.s.g. poprzez dokonane z nadużyciem prawa "wykorzystanie" procedury planistycznej do załatwienia sprawy o charakterze indywidualnym, która mogła zostać załatwiona tylko w drodze wydania decyzji administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Radę aktu prawa miejscowego, którego analiza prowadzi do wniosku, że akt ten jest de facto quasi decyzją administracyjną o zakazie zabudowy skierowaną do indywidualnego adresata w konkretnym stanie faktycznym, tj. w toku procesu inwestycyjnego – przez co akt ten wydany w procedurze planistycznej w formie uchwały prowadzi do rażącego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz zasady zaufania obywatela do organów państwa i stanowionego przez nie prawa; w konsekwencji akt ten stanowi nie tylko instrumentalne nadużycie wymienionych przepisów, ale prowadzi do wdrożenia rozwiązań normatywnych nieprzewidzianych w krajowym porządku prawnym w drodze procedury planistycznej;
9) art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w kontekście art. 1 ust. 2 pkt 1a, 3, 6, 7, ,9, i 15 oraz art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego, które stanowi element konstrukcyjny uchwały planistycznej umożliwiający ocenę tego, czy plan miejscowy realizuje wymogi prawnomaterialne określone w art. 1 ust. 2 pkt 1a, 3, 6, 7, 9, i 15 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p., w sposób który nie nosi znamion dowolności w rozumieniu art. 7, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP i nieuprawnionej ingerencji w prawa podmiotowe jednostki ze strony organu państwa, która to ingerencja mogłaby prowadzić do niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia art. 31 ust. 3 zd. 1 i 2 Konstytucji RP konfliktu praw i wolności jednostki, a ponadto poprzez lakoniczne ustosunkowanie się przez Radę do uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu planu miejscowego – co w obu przypadkach stanowi przesłankę do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego z uwagi na brak możliwości poddania zaskarżonego aktu kontroli sądu administracyjnego oraz brak dochowania przez Radę jawności i przejrzystości procedur planistycznych, co prowadzi do rażącego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;
10) art. 17 pkt 9 w związku z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu do dnia 2 września 2023 r. poprzez brak ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta i Gminy Dolsk informacji o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia oraz brak udostępnienia projektu na okres co najmniej 21 dni;
11) art. 15 ust. 2:
a) pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404, zwanego dalej "rozporządzeniem"),
b) pkt 10 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia,
c) pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 11 lit. b rozporządzenia,
d) pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 11 lit. a rozporządzenia;
12) art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez brak wykonania analizy określającej czy sporządzenie zaskarżonego planu miejscowego jest zasadne przed przystąpieniem do sporządzenia projektu planu miejscowego;
13) art. 7 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne powtórzenie i modyfikację regulacji ustawowych, tj. art. 31 ust. 1a i 2 oraz art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm., zwanej dalej "u.o.z.o.z.").
W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr LXII/442/24 w całości, ewentualnie w części, a więc w zakresie, w jakim dotyczy działek nr ew. [...], [...], [...] oraz [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. Dolsk. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono w pierwszej kolejności istnienie interesu prawnego, który uzasadnia wniesienie skargi. Skarżący jest właścicielem ww. działek w obrębie ewidencyjnym [...], gm. Dolsk, co poparł wypisami z ksiąg wieczystych. Na dwóch z nich skarżący chciał założyć farmę odchowu młodych cieląt byczków. W 2021 r. złożył wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, ale władze gminy postanowiły zablokować tę inwestycję. Uchwała nr LXII/442/24 wprowadza zakaz zabudowy, również budowli rolniczych. Skarżący ma zatem niekwestionowany interes prawny.
Rada podjęła drugą, analogiczną uchwałę, podczas gdy poprzednia nie została prawomocnie usunięta z obrotu prawnego. Rada najpierw podjęła uchwałę o tożsamym brzmieniu w dniu 24 stycznia 2024 r., ale Wojewoda, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 marca 2024 r., nr [...], stwierdził jej nieważność w całości. Dopiero po upływie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne, a więc z tym dniem akt prawa miejscowego zostaje usunięty z obrotu prawnego. Nie czekając na uprawomocnienie się rozstrzygnięcia nadzorczego, Rada podjęła niemal natychmiast, bo po pięciu dniach, uchwałę nr LXII/442/24. Było to dnia 20 marca 2024 r. W tej uchwale rozstrzygnięto uwagi, jakie sformułowano wobec pierwszej uchwały, gdyż w tej pierwszej ich nie rozpoznano, a to Wojewoda uczynił podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego. Rada przyjęła dokładnie taką samą uchwałę z "poprawieniem" niedoskonałości proceduralnych z pierwszej uchwały. W myśl art. 98 ust. 5 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez ten sąd. Skoro w dacie uchwalenia uchwały nr LXII/442/24 rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność poprzedniej analogicznej uchwały nie było prawomocne, to w tej dacie zaistniały dwa akty prawa miejscowego regulujące tożsamą materię. Skarżący podkreślił, że pomiędzy podjęciem obydwóch uchwał, przestały obowiązywać przepisy intertemporalne, które obowiązywały dla pierwszej z nich, ale dla drugiej (uchwały nr LXII/442/24) już nie.
Skarżący uważa, że uchwalone plany są wymierzone w jego inwestycję, która będzie oddziaływać środowiskowo. Plan ma charakter fasadowy, ponieważ nie normuje większości elementów wskazanych w art. 15 u.p.z.p. Jest on w zasadzie decyzją administracyjną odmawiającą realizacji zamierzonej inwestycji. Świadczy o tym chociażby to, że uchwała intencyjna nie ma uzasadnienia.
Skarżący podniósł, że działki sąsiednie o podobnej klasie gruntów rolnych mogą być zabudowane, a jego działki akurat nie. Zdaniem skarżącego jest to dyskryminujące działanie lokalnego prawodawcy. Zgodnie ze studium gminnym, cała gmina Dolsk w zasadzie powinna mieć przeznaczenie rolnicze. Tym działaniem wyklucza się to. Rada nie uzasadniła swego działania, a ono same prowadzi do nieuprawnionego ograniczenia prawa własności.
Skarżący podkreślił, że uchwała nr LXII/442/24 nie zawiera uzasadnienia dotyczącego najistotniejszych zagadnień. Prawdziwe motywy działania Rady nie są znane nikomu. Nie da się stwierdzić, dlaczego Rada odstąpiła od uregulowań, które w myśl art. 15 u.p.z.p. są obligatoryjne.
Skarżący uważa, że Burmistrz nie dopełnił procedury planistycznej w należyty sposób. Nie było ogłoszenia o wyłożeniu planu do publicznego wzglądu. Sam projekt planu został wyłożony do wglądu dopiero w dniu publicznej dyskusji. Wcześniej nie było żadnej informacji o procedowaniu planu miejscowego.
W opinii skarżącego, uchwała nr LXII/442/24 zawiera regulacje wewnętrznie sprzeczne, bowiem z jednej strony na terenach rolniczych ustanawia się zakaz zabudowy, ale w § 6 pkt 2 lit. e uchwały nr LXII/442/24 pozwala na realizację obiektów małej architektury. Nie wskazuje się przy tym maksymalnej ich wysokości.
Dalej skarżący twierdzi, że § 10 pkt 1 uchwały nr LXII/442/24 wykracza poza kompetencje Rady. W powołanym przepisie wskazuje się, że dostępność do dróg należy zapewnić w oparciu o warunki określone przez zarządcę dróg. Stoi to w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Jest to przepis, który odsyła do innej ustawy, co jest niezgodne z prawem. Również drogi w części tekstowej planu nie zostały zindywidualizowane, przez co przepis § 10 pkt 1 uchwały nr LXII/442/24 nie odpowiada prawu.
Rada nie podjęła się uzasadnienia, czy zasadne jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący uważa, że § 8 uchwały nr LXII/442/24 stoi w sprzeczności z art. 31 ust. 1a i 2 u.o.z.o.z. Lokalny prawodawca miał rozszerzyć katalog przypadków, w których potrzebna jest zgoda konserwatora zabytków. Nie można modyfikować już istniejących przepisów, a w szczególności o wyższej mocą rangą.
Drugi pełnomocnik skarżącego – r. S. – uzupełnił skargę o zarzut naruszenia zasad zakodowanych w art. 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Rada, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie pomimo jej obszerności i wielości zarzutów. Rada wskazała, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy Dolsk w dniu 18 marca 2024 r. Nie podjęto działań w celu zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego. Nie doprowadzono zatem do sytuacji, w której dwa akty normatywne mogłyby wejść w życie. Z uprawomocnieniem się aktu organu nadzorczego, pierwsza uchwała została wyeliminowana, a w art. 28 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje się na konieczność powtórzenia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie. Wykonalność pierwszej uchwały została ex lege wstrzymana z doręczeniem Burmistrzowi rozstrzygnięcia nadzorczego (zob. art. 92 ust. 1 u.s.g.). Podjęcie nowej uchwały było zatem dopuszczalne.
Rada uznała, że nie doszło do modyfikacji żadnych przepisów, skoro uchwała nr LXII/442/24 została podjęta w tej same procedurze w oparciu o tę samą uchwałę intencyjną.
Rada odrzuca zarzuty, że uchwała nr LXII/442/24 została wymierzona w inwestycję skarżącego. Rada tylko skorzystała ze swoich uprawnień, jakie jej przysługują. Plan obejmuje kilkadziesiąt nieruchomości, a nie tylko działkę skarżącego. Nie tylko skarżącemu zakazano zabudowy. Wbrew temu co uważa skarżący, zgodność ze studium nie oznacza całkowitego powielenia jego treści. Idea zawarta w studium musi być zachowana. Tereny wskazane w studium są przeznaczone na cele rolnicze. I tak samo jest w planie miejscowym z wyłączeniem możliwości zabudowy. To nie wyłącza jednak możliwości prowadzenia działalności rolniczej.
Rada przeprowadziła analizę zasadności podjęcia planu miejscowego. Jest o tym mowa w aktach planistycznych. Sama uchwała posiada uzasadnienie, gdzie wszystko zostało jasno wyjaśnione. Rada wskazała link w odpowiedzi na skargę. Procedura planistyczna została dochowana, o czym świadczą akta planistyczne.
Na rozprawę w dniu 16 lipca 2025 r. stawili się: obydwaj pełnomocnicy skarżącego oraz pełnomocnik Burmistrza – adw. M. K.. Wszystkie strony podtrzymały swoje stanowiska. Pełnomocnik Burmistrza chcąc zapoznać się z pismem złożonym przez pełnomocnika skarżącego, poprosił o odroczenie rozprawy. Pozostali pełnomocnicy przystali na to. Sąd postanowił więc o odroczeniu rozprawy.
Pismem z dnia 13 sierpnia 2025 r. skarżący nadesłał kolejne pismo procesowe, w którym szeroko omawia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 62/25 (wyrok nieprawomocny). Skarżący skomentował tzw. zasadę ochronę interesów w toku.
Na rozprawę w dniu 28 sierpnia 2025 r. stawili się: pełnomocnicy skarżącego – r. pr. P. G. oraz r. S. – a także pełnomocnik Burmistrza – ww. adwokat. Pełnomocnicy skarżącego podtrzymali tezy i zarzuty skargi. Raz jeszcze podkreślono równoległe obowiązywanie dwóch planów, a także zamiar Miasta i Gminy Dolsk w przedmiocie zablokowania inwestycji skarżącego. Pełnomocnik skarżącego – r. S. – uzupełnił wypowiedź pierwszego pełnomocnika o tezy wynikające z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. o sygn. akt K 7/90.
Pełnomocnik Burmistrza podtrzymał twierdzenia podniesione w odpowiedzi na skargę. Jego zdaniem, nie jest prawdą jakoby uchwała nr LXII/442/24 była wymierzona w inwestycję skarżącego. Plan miejscowy nie obejmuje tylko działek skarżącego. Obejmuje on ponad 20 działek różnych właścicieli o powierzchni 136 ha. Nie jest to zatem plan "interwencyjny". Wyrok został ogłoszony po zamknięciu rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Rzeczona kontrola sądowa obejmuje m.in. zgodność z prawem aktów prawa miejscowego ustanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (tu: organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego), Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do tego, aby sprawując kontrolę nad zaskarżoną uchwałą, wziąć pod uwagę również i te kwestie, które nie zostały wyartykułowane w skardze, ale mają wpływ na ocenę zgodności uchwały z prawem.
Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem uchwały nr LXII/442/24, w której ustanowiono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu [...] w gminie Dolsk. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Zanim Sąd przejdzie do omawiania istoty problematyki zaskarżonej uchwały oraz zarzutów skargi, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który – jak już wskazano powyżej – wpisuje się w kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Wniosek ten jest wywodzony przede wszystkim z tego, że uchwała nr LXII/442/24, która w swojej istocie ustanawia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyduje o przyszłym przeznaczeniu terenów objętych tym planem. Lokalny prawodawca władczo decyduje zatem czy, co i gdzie będzie mogło zostać zrealizowane w przyszłości na terenie objętym tym planem (M. Mączyński, Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, pod. red. T. Mądrego i E. Topolnickiej, Poznań 2017, s. 139). Plan ten zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ odnosi się do każdorazowego inwestora, który będzie chciał w jakikolwiek sposób zagospodarować w przyszłości jakikolwiek teren objęty tym planem. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje sytuację prawną na przyszłość nieograniczonej grupy adresatów oznaczoną według cechy relewantnej, jaką jest bycie inwestorem podejmującym zamierzenie inwestycyjno-budowlane, w nieograniczonym czasowo zbiorze stanów faktycznych pojawiających się w przyszłości. Potwierdzeniem dotychczasowego wywodu jest brzmienie art. 14 ust. 8 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego".
Poza tym należy zaznaczyć, że plan miejscowy odnosi się przede wszystkim do sytuacji prawnej gruntów objętych jego granicami. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje to, jak grunty objęte jego granicami będą mogły zostać w przyszłości zagospodarowane. Chociaż prawa i obowiązki wynikające z planu miejscowego wykonują podmioty posiadające tytuł prawnych do działek objętych planem, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje rzeczową stronę stosunków administracyjnoprawnych, gdyż nie odnosi się do sytuacji osobistej podmiotów prawa. Należy zaznaczyć, że skarżący jako właściciel działek objętych planem, w którego wyniku uchwalenia doszło do objęcia ich między innymi zakazem zabudowy, był uprawniony do zaskarżenia tego planu z uwagi na naruszenie jego indywidualnego, konkretnego, realnego i bezpośredniego interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2559/16). W myśl powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczające posiadanie interesu prawnego, by móc wnieść skargę do sądu administracyjnego, w której kwestionuje się plan miejscowy. Musi nastąpić jego naruszenie w wyniku podjęcia uchwały, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Tym samym skarga wniesiona przez skarżącego, po stwierdzeniu, że nie zawiera ona braków formalnych, czy też fiskalnych, została przyjęta przez tut. Sąd do merytorycznego rozpoznania. Już w tym momencie należy wskazać, że nie można utożsamiać naruszenia interesu prawnego skarżących z bezprawnością działania ze strony Rady.
Wartym przypomnienia jedynie jest fakt, że akt prawa miejscowego stanowi element źródeł prawa powszechnie obowiązującego w kraju, co wynika z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Drugą kwestią, jaka również musi zostać wyartykułowana w części wstępnej uzasadnienia niniejszego wyroku jest to, że mając na względzie powołany już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do dokonania kontroli całokształtu sprawy. Obowiązek ten jest dodatkowo wzmocniony brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który musi zostać uwzględniony przez Sąd z urzędu. Powołany przepis stanowi: "Istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Zacytowany przepis wymaga zatem, aby dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu miejscowego dokonano weryfikacji trybu jego sporządzania, a także właściwości rady gminy. Biorąc pod uwagę, że skarżący szeroko kwestionuje tryb podejmowania uchwały nr LXII/442/24, w pierwszej kolejności Sąd pochyli się nad tymże zagadnieniem.
Skarżący stawia zarzut, który był wielokrotnie podnoszony w pismach procesowych, a także na dwóch rozprawach. Mianowicie chodzi o to, że rzeczywiście był taki czas, gdzie dwa plany miejscowe (o jednakowym brzmieniu) posiadały moc obowiązującą i regulowany dokładnie te same zagadnienia. W ocenie Sądu nie jest to okoliczność oznaczająca konieczność stwierdzenia nieważności uchwały nr LXII/442/24.
Dla porządku dalszych rozważań, należy tylko przypomnieć, że na podstawie tzw. uchwały intencyjnej, podjętej w dniu 30 listopada 2022 r., Burmistrz przystąpił do przygotowania planu miejscowego. Ten został uchwalony w dniu 24 stycznia 2024 r., po przeprowadzeniu postępowania planistycznego, jednakże Wojewoda stwierdził jego nieważność w całości w postępowaniu nadzorczym w dniu 15 marca 2024 r. W tym miejscu pożądane jest zwrócenie uwagi na kilka zasadniczych kwestii. Po pierwsze, należy zgodzić się ze skarżącym, że dopiero z dniem uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego zachodzi skutek w postaci stwierdzenia nieważności z mocą wsteczną (art. 98 ust. 5 u.s.g., zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 245/21 [CBOSA], postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 1331/00, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2000, nr 9). To prawda. Jednakże przed dniem uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, uchwała taka traci istoty przymiot, jakim jest domniemanie zgodności z prawem. Skoro organ nadzoru zakwestionował taką uchwałę, to oznacza, że nosi ona poważne uchybienia. Po drugie, zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g., stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Oznacza to, że uchwała podjęta przez Radę w dniu 24 stycznia 2024 r. nie wywołała nigdy skutków prawnych, ponieważ nie weszła w życie z uwagi na nieopublikowanie jej przez Wojewodę w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a ponadto ta uchwała nie podlegała wykonaniu z mocy prawa. Nie jest zatem istotne, że uchwała nr LXII/442/24 w pełni powielała to, co podjęto w pierwszej uchwale. Posiadanie mocy obowiązującej przez dwa akty prawa miejscowego, gdzie pierwszy nie wszedł w życie, nie podlegał wykonaniu z mocy prawa i nie korzystał już z domniemania zgodności z prawem sprawia, że drugi akt prawa miejscowego mógł zostać uchwalony i mógł funkcjonować w obrocie prawnym bez przeszkód. Tym samym Sąd w składzie orzekającym w ogóle nie podziela twierdzeń zaprezentowanych w skardze, a odnoszących się także do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 462/10. Nie ma w tym obszarze żadnej kolizji, jaką skarżący starał się dowieść.
W momencie podejmowania uchwały nr LXII/442/24, tj. w dniu 20 marca 2024 r., Rada otrzymała już rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Trzecia rzecz, na jaką należy zwrócić uwagę to taka, że w myśl art. 28 ust. 2 u.p.z.p. prawomocność rozstrzygnięcia nadzorczego sprawia, że czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., a więc czynności planistyczne związane z uchwalaniem planu miejscowego, ponawia się w niezbędnym zakresie. Innymi słowy, nie trzeba ponawiać wszystkich czynności planistycznych. Rada istotnie poprawiła te niedoskonałości, które zakwestionował Wojewoda – rozpatrzono wszystkie uwagi składane przez mieszkańców gminy Dolsk, a ponadto poprawiono legendę w załączniku graficznym do planu miejscowego. Wobec tożsamości brzmienia części tekstowej i w zasadniczym zakresie części graficznej planu miejscowego, nie było potrzeby ponawiania pozostałych czynności planistycznych (por. np. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1932/16).
W tym miejscu należy częściowo odnieść się już do zarzutów skargi, gdyż to zapewni przejrzystość dalszego wywodu. Zarzut naruszenia art. 17 pkt 9 w związku z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. jest oczywiście niezasadny, ponieważ w aktach planistycznych znajdują się dokumenty świadczące o wyłożeniu projektu planu na wymagany okres (k. [...]). Są to zawiadomienia o wyłożeniu pierwszego z planów. Odbyła się także publiczna dyskusja nad treścią jednakowo brzmiącego planu. Sąd wie, że skarżącemu chodzi o konieczność wyłożenia drugiego planu, odbycia dyskusji, jednakże w świetle art. 28 ust. 2 u.p.z.p. nie było powodów, aby ponawiać te czynności, ponieważ w odniesieniu do pierwszego planu nie było w tym przedmiocie żadnych uchybień. Rada samodzielnie rozpoznaje uwagi, dlatego ponowne wyłożenie projektu, przeprowadzenie nad nim dyskusji i tak nie zmieniłoby niczego. Również poprawność legendy w załączniku graficznym nie zmieniłaby treści projektowanego planu miejscowego. Legenda, zgodnie ze słownikiem języka p. , w odniesieniu do omawianej tematyki to "napisy objaśniające na mapach, pod ilustracjami, napis na medalu, monecie" (E. Sobol, Popularny słownik języka p. PWN, W. 2003, s. 405).
Drugim niezasadnym zarzutem było to, że zdaniem skarżącego naruszono przepis art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Skarżący zarzucił Radzie, że nie wykonano analizy określającej, czy sporządzenie planu miejscowego jest zasadne. Jest to zarzut chybiony, ponieważ taka analiza została wykonana w dniu 21 listopada 2022 r., a więc na dziewięć dni przed podjęciem uchwały intencyjnej (k. 83-86 akt planistycznych).
Zarówno uchwała intencyjna jak i zaskarżona uchwała posiadają swoje uzasadnienia (k. [...] akt sądowych). Uchwała intencyjna została poparta szeroką analizą, która miała dowieść zasadności sporządzenia planu miejscowego dla części obrębu [...]. Natomiast uchwała nr LXII/442/24 posiada swoje osobne uzasadnienie, które będzie jeszcze przedmiotem dalszego komentarza.
Biorąc pod uwagę, że skarżący nie sformułował więcej zarzutów odnoszących się do procedury planistycznej, Sąd postanowił nie odnosić się do niej w większym zakresie. Sąd stwierdza jednak, że wszystkie czynności proceduralne zostały dochowane i nie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały nr LXII/442/24 z uwagi na istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego. Nie naruszono także przepisów o właściwości. W tym zakresie nie było podstaw do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Przechodząc do drugiej części uzasadnienia niniejszego wyroku, należy odnieść się do oceny tego, czy Rada miała kompetencje ustanowić plan miejscowy o treści, która zdaniem skarżącego, nie odpowiada prawu. Już teraz należy skonstatować, że Rada była do tego uprawniona, co zasadnie podnoszono w odpowiedzi na skargę jak i na rozprawie.
Skarżący jest właścicielem wielu działek. Te zaś zostały przeznaczone na różne sposoby. Są to tereny odpowiednio: 2P – tereny produkcji, 3RN, 5RN – tereny rolnictwa z zakazem zabudowy, 1RZP – tereny produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, 1ZP – tereny zieleni urządzonej. Sąd, po zapoznaniu się z dokumentacją planistyczną, a przede wszystkim z dolskim studium, stwierdza, że Rada miała prawo do podjęcia [...] w takim brzmieniu.
Analizując dolskie studium (uchwała nr [...] Inne z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dolsk, zwana dalej "Studium"), gmina Dolsk jest gminą o charakterze wiejskim, z wyłączeniem Miasta Dolsk. Dominują na jej terytorium tereny o przeznaczeniu głównie rolniczym, ale także i leśnym. W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na część Studium poświęconą kierunkom zagospodarowania gminy Dolsk, chociaż i część dotycząca uwarunkowań ma swoje istotne znaczenie. Lokalny prawodawca uznał, że "ważnym elementem krajobrazowym na obszarze gminy są również wiejskie parki podworskie. W gminie istnieje 12 obiektów parkowych, w tym dwa w granicach miasta Dolska. Są to parki: w rejestrze Woj. Konserwatora Zabytków – Brześnica, Mełpin, Międzychód, Mszczyczyn, Ostrowieczko, Rusocin, Trąbinek, (...)" [Studium, s. 37]. Rada uważa, że niezbędne jest zatem zachowanie parków podworskich, które stanowią pozostałości historii z ubiegłego stulecia.
Głównymi kierunkami zagospodarowania gminy Dolsk jest kontynuacja działań na rzecz czystości środowiska i ochrony krajobrazu, kształtowanie struktur funkcjonalnych zgodnie z predyspozycjami środowiska z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań, kształtowanie bezkolizyjnego rozwoju gospodarczego w zgodzie ze środowiskiem i wiele innych (Studium, s. [...]). Wymienione w poprzednim zdaniu kierunki są szczególnie uzasadnione dla oceny zaskarżonej uchwały. Studium zakłada konieczność utrzymywania ochrony i potencjału przyrodniczego gminy, intensywną produkcję rolną i rolnictwo ekologiczne, wypoczynku, turystyki, sportu, potencjalnego lecznictwa uzdrowiskowego oraz zróżnicowanej działalności gospodarczej (Studium, s. [...]). Rada dąży do tego, aby gmina Dolsk kontynuowała, a następnie rozwijała produkcję rolną, ale miała także na uwadze produkcję ekologiczną. Promuje się także sadownictwo, plantacje krzewów, uprawę ziół, roślin (Studium s. [...]). Dość ogólnie ujęte rolnictwo zostało jednak sprecyzowane przez Radę. Przede wszystkim mowa jest o działalności związanej z obsługą rolnictwa, przetwórstwie płodów rolnych, ich magazynowaniu i zbycie (Studium, s. [...]). Oczywiście dopuszcza się produkcję hodowlaną (Studium, s. [...]), jednakże powinno to następować w oparciu o miejscowe zaplecze paszowe. Rada przyjmuje preferowane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Wśród nich wyróżnia się strefę upraw rolnych, obejmującą rozległe tereny wysoczyznowe, które należy wskazywać do produkcji zdrowej żywności, plantacji wspomnianych krzewów i ziół (Studium, s[...]). Jest to priorytet Rady.
W odniesieniu do wsi [...], Rada przyjęła wizję rozwoju tej miejscowości, polegającą na uzupełnieniu i nowych terenach dla zabudowy mieszkaniowej, a pozostałe tereny powinny obejmować tereny obsługi rolnictwa, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zieleni publicznej (Studium, s. [...]). Produkcja rolnicza jest i ma nadal być podstawowym składnikiem bazy ekonomicznej w oparciu o gospodarstwa rodzinne i spółdzielcze. Tereny rolne mają być przeznaczane (na zasadzie wyjątku) na cele budownictwa mieszkaniowego wraz z usługami, aktywizacji gospodarczej oraz wypoczynku, turystyki i działalności uzdrowiskowej. Lokalny prawodawca wyraźnie zakreślił ewentualną możliwość odstąpienia od rolniczego przeznaczenia terenów rolniczych. Z uwagi na przewagę warunków glebowych, tradycji i kultury rolnej, nadal ma przeważać uprawa zbóż oraz chów trzody chlewnej (Studium, s. 130). W jednej z nowelizacji Studium, Rada wprowadziła następujące zastrzeżenie: "W zakresie kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej należy dążyć do: utrzymywania wysokiego udziału powierzchni terenów gruntów ornych w strukturze przestrzennej, ograniczenia wprowadzania nowej zabudowy na terenach gruntów ornych wysokich klas bonitacyjnych, zaleca się wzbogacenie przestrzeni rolniczej w zadrzewienia i zakrzaczenia śródpolne" (Studium, s. [...]).
W dwóch poprzednich akapitach Sąd zrekonstruował cele gminy Dolsk związane z zagospodarowaniem jej przestrzeni. Zarówno dotyczy to ogólnych kierunków, jak i konkretnych rozwiązań we wsi [...]. Odnosząc powyższe do treści uchwały nr LXII/442/24, należy stwierdzić, że Rada prawidłowo skorzystała ze swojej kompetencji planistycznej i władztwa planistycznego. Tutaj warto zastrzec, że Sąd będzie odnosić się tylko do tych postanowień uchwały nr LXII/442/24, które dotyczą działek skarżącego, bowiem tak został zarysowany jego interes prawny.
Tereny produkcji rolnej (2P) zostały opisane w § 12 pkt 2 [...]. Jest to teren, gdzie możliwa jest zabudowa produkcyjna, z wyłączeniem produkcji rolnej. Warto zaznaczyć, że w Studium, jest to jedyne miejsce we wsi [...], gdzie takie przeznaczenie zostało dopuszczone. Uchwalając zaskarżony plan miejscowy, można powiedzieć, że Rada nie miała wyboru co do wprowadzenia na tym terenie przeznaczenia innego niż produkcyjne. Skarżący może zabudować część swojej działki nr ew. [...] zabudową produkcyjną, usługową, składową lub magazynową. Nie może to być zabudowa rolnicza, chyba że będzie to korespondowało z zabudową rolniczą na terenie 1P. Nie ma zatem przeszkód w zabudowie rolniczej, jeżeli na terenie 1P takowa wystąpi (§ 12 pkt 2 lit. d uchwały nr LXII/442/24). W żaden sposób interes prawny skarżącego nie doznaje tutaj szkody.
Tereny rolnicze (3RN oraz 5RN) są wyłączone spod zabudowy. Kierując się treścią Studium, należy zwrócić uwagę, że działki skarżącego, które są objęte terenami rolniczymi z wyłączeniem zabudowy posiadają III oraz IV klasę gruntów rolnych. Jest to jedna z najwyższych klas bonitacyjnych w kraju. Niezwykle rzadko zdarza się, aby występowały ziemie III klasy. Ta klasa została ujawniona na działce nr ew. [...] oraz [...] (RIIIb). Na tych samych działkach jest także ziemia klasy RIIIa. Dane te wynikają z systemu informacji przestrzennej (adres: [...]/). Z kolei działka nr ew. [...] (częściowo zabudowana przez zakłady skarżącego) jest objęta terenem 5RN, na którym znajdują się ziemie klasy RIIIB oraz RIVb. To także są grunty orne wysokiej klasy, które podlegają szczególnej ochronie wynikającej już z treści Studium.
Lokalny prawodawca wprowadził całkowity zakaz zabudowy na terenie 3RN oraz 5RN. Dopuścił jedynie zadrzewienia, zbiorniki wodne wraz z urządzeniami, realizację dojść i dojazdów. Sąd w składzie orzekającym uważa, że rozwiązania przyjęte przez Radę w pełni odpowiadają kierunkom wyznaczonym w Studium. Konieczne jest bowiem, aby zachować w stanie nienaruszonym grunty rolne, które nadają się do produkcji rolnej, w tym ekologicznej. Rada postanowiła w Studium, aby zachowywać tereny o najwyższej klasie bonitacyjnej i nie przeznaczać ich na inne cele. Byłoby to marnotrawienie potencjału rolnego gminy Dolsk. Zdaniem Sądu, tak wysoka jakość gruntów rolnych, jaką zidentyfikowano na działkach skarżącego, rzadko spotykanych w kraju, uzasadnia konieczność przyznania zakazowi zabudowy na tych terenach pierwszeństwo przed prawem własności do działek skarżącego. Skarżący, jako hodowca związany jednak z działalnością rolniczą, powinien wiedzieć, że jest właścicielem unikalnych gruntów, które idealnie odpowiadają warunkom prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ziemie o klasie III oraz IV zasługują na najwyższą ochronę z uwagi na unikalność takiej kategorii gruntów.
W odniesieniu do terenu 1RZP (§ 12 pkt 3 uchwały nr LXII/442/24) skarżący nie sformułował żadnych zarzutów, ponieważ takie przeznaczenie w pełni odpowiada profilowi działalności gospodarczej skarżącego. Są to tereny, na których skarżący prowadzi swoją hodowlę byków. Lokalny prawodawca dopuszcza tutaj zabudowę produkcyjną związaną z sektorem rolnym wraz z budynkami przeznaczonymi dla działalności tego typu. W tym właśnie objawia się działalność produkcyjna pozostająca w zgodzie ze środowiskiem, o czym była mowa w Studium (zob. s. [...]). Nie jest to działalność dominująca, jednakże Rada respektuje postanowienia zawarte w Studium.
Na początku rozważań o dolskim studium wskazano, że gmina Dolsk dąży do zachowania parków podworskich. Warto zauważyć, że na działce skarżącego taki park znajduje się. Na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...] znajduje się dwór rodziny Ż. . W załączniku graficznym do planu miejscowego teren 1ZP jest dodatkowo oznaczony niebieską kratką, co oznacza, zgodnie z legendą, iż jest teren wpisany do rejestru zabytków (parki podworskie). Blisko tego dworku znajdują się zakłady skarżącego, dlatego nie dziwi Sądu to, że Rada zdecydowała się na wprowadzenie zieleni urządzonej (§ 12 pkt 7 uchwały nr LXII/442/24). Rada wyłączyła możliwość zabudowy, czyniąc z tego zasadę. Teren ten powinien być zachowany w dotychczasowy sposób. Na zasadzie wyjątku, dopuszcza się lokalizację urządzeń wodnych, ścieżek pieszo-rowerowych oraz obiektów małej architektury. Sąd przyznaje, że Rada dość niefortunnie zredagowała § 12 pkt 7 uchwały nr LXII/442/24, ponieważ jego obecna treść może stwarzać wrażenie, że dopuszcza się ww. obiekty i urządzenia i jednocześnie wprowadza zakaz zabudowy, co jest wewnętrznie sprzeczne. Jednakże Sąd doszedł do przekonania, że konieczność zastosowania wykładni celowościowej czyni przepis § 12 pkt 7 uchwały nr LXII/442/24 czytelny. Zakaz zabudowy jest zasadą, ponieważ gmina Dolsk dąży do zachowania dziedzictwa historycznego, do którego zalicza się park, ale dopuszcza np. obiekty małej architektury, aby uczynić to miejsce niejako "wizytówką" wsi [...]
Wyżej wymienione sposoby zagospodarowania działek skarżącego w pełni odpowiadają temu, co Rada zapisała w treści Studium. Dąży się do zachowania gruntów rolnych w stanie nienaruszonym, bowiem przeznaczeniem ma być uprawa zbóż, ziół, sadzenie krzewów. Dalej gmina dąży do zachowania śladów historii, co w niniejszej sprawie objawia się w parku podworskim wraz z dworem rodziny Ż.. Pomimo tego, że zakłady skarżącego są nieopodal, Rada postanowiła "uratować" to, co jeszcze istnieje i jest nienaruszone przez działalność skarżącego. Sąd w składzie orzekającym nie ma zatem najmniejszych wątpliwości, że uchwała nr LXII/442/24 w pełni odpowiada prawu.
Odnosząc się do zarzutów skargi już bezpośrednio, z pominięciem dwóch z nich, bowiem Sądowi przyszło już odpowiedzieć na nie, należy stwierdzić niezasadność wszystkich pozostałych. Nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 98 ust. 5 u.s.g. W dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego posiadała moc obowiązująca uchwała, co do której Wojewoda orzekł o jej nieważności. Pierwsza z chronologicznie podjętych uchwał na dzień 20 marca 2024 r. nie weszła w życie, a więc nie wywoływała skutku prawnego. Uchwała ta nie podlegała wykonaniu z uwagi na treść art. 92 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na to, że w dniu 20 marca 2024 r. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie posiadało przymiotu prawomocności, to pierwsza z uchwał nie korzystała już z domniemania zgodności z prawem. Nie było żadnej możliwości, aby pierwsza uchwała wywołała jakiekolwiek skutki prawne wobec skarżącego i jego działek. Przepis art. 28 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje przeprowadzenie czynności planistycznych z art. 17 u.p.z.p. w zakresie niezbędnym, co oznacza, że pozostałe czynności, pomimo stwierdzenia nieważności pierwszej uchwały, pozostają w mocy. Wobec braku domniemania zgodności pierwszej uchwały z prawem, Rada mogła "wykorzystać" to i po dokonaniu odpowiedniej refleksji podjąć nową, jednobrzmiącą uchwałę, gdzie poprawiono niedoskonałości dostrzeżone przez organ nadzoru.
Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Wbrew temu, co uważa skarżący, Rada wyważyła interes publiczny i prywatny. Kierując się treścią Studium, Rada wypośrodkowała to, w jaki sposób należy przeznaczyć tereny skarżącego. Analiza środowiskowa i ekonomiczna, chociaż są to istotne dokumenty, to jednak nie są one wiążące, ponieważ Rada kieruje się swoim Studium. Analizy pozwalają radzie gminy na znalezienie właściwych kierunków uchwalenia planu miejscowego, ale to zgodność ze Studium ma wpływ na potencjalne zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie tego nie ma.
Nie jest tak, że Rada naruszyła zasadę proporcjonalności. Nie wszystkie działki skarżącego zostały wyłączone spod zabudowy. Tereny rolne, powinny jednak podlegać temu reżimowi, ponieważ są one wysokojakościowe, a to jest jedna z naczelnych wartości według Studium gminy Dolsk. Takie tereny powinny nadal być uprawiane, co nie oznacza, że skarżący nie może w zasadzie korzystać z nich. Skarżący jako hodowca powinien wiedzieć, że do chowu zwierząt potrzebna jest także pasza pochodząca z upraw rolnych. Rada miała prawo chronić jedne z najżyźniejszych ziem rolnych na swoim terytorium.
Wolność działalności gospodarczej skarżącego nie została naruszona w sposób nieproporcjonalny. Powyższa argumentacja temu właśnie dowodzi. Skarżący musi inaczej zorganizować swoją działalność. Akt prawa miejscowego, w myśl art. 6 u.p.z.p. jest desygnowany do tego, aby wpływać na treść prawa własności i to właśnie nastąpiło w niniejszej sprawie. Tym samym niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Prawo własności zostało uwzględnione przez Radę, ale wyższe racje, jak np. ochrona parków podworskich i gruntów rolnych wymaga, aby zachować je od ingerencji ludzkiej. Unikalność gleb rolnych i zabytków jest nie do odtworzenia. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo własności zostało ograniczone, ale proporcjonalnie do tego, co stanowiło ratio legis lokalnego prawodawcy.
Zarzut naruszenia art. 20 u.p.z.p. okazał się chybiony. Zestawiając uchwałę nr LXII/442/24 ze Studium gminy Dolsk, należy stwierdzić, że plan miejscowy realizuje wizję Rady przyjętej w Studium. Twierdzenie, że jest inaczej, wobec przedstawienia istoty zapisanej w Studium świadczy o nieznajomości skarżącego co do treści tego aktu planistycznego. Gmina Dolsk jasno zdefiniowała swój cel, jakim jest bycie gminą wiejską w rozumieniu upraw polnych.
Niezasadny był zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Rada nie przekroczyła władztwa planistycznego. Uzasadnienie wprowadzenia zakazy zabudowy wynika z treści Studium z uwagi na ochronę parków podworskich oraz gruntów III i IV klasy bonitacyjnej. Rada nie wykorzystała procedury planistycznej do zablokowania zamiarów inwestycyjnych skarżącego. Jak trafnie podniósł pełnomocnik Burmistrza podczas rozprawy sądowej, plan miejscowy obejmuje ponad 20 działek o powierzchni 136 ha. Gdyby Rada chciała działać tak, jak zarzuca to skarżący, to plan miejscowy mógłby zostać sporządzony wyłącznie dla działek skarżącego. Wówczas można byłoby mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności. Podczas gdy Rada reguluje przeznaczenie większej tkanki urbanistycznej, należy przyjąć, że to gremium działa w sposób przemyślany i skoordynowany z szerszą wizją rozwoju gminy Dolsk.
Rozważania z poprzedniego akapitu konsekwentnie świadczą o niezasadności zarzutu naruszenia przez Radę art. 39 ust. 1 u.s.g. Akt prawa miejscowego nie jest de iure ani de facto decyzją administracyjną. Decyzja administracyjna ma charakter indywidualny i konkretny. Akt prawa miejscowego ma charakter generalny i abstrakcyjny oraz reguluje sytuację prawną większego zbioru adresatów niż jednego podmiotu. Działanie Rady w odniesieniu do prowadzonej przez nią polityki przestrzennej świadczą o realizacji zamysłu ujętego w Studium. Fakt prowadzenia postępowania administracyjnego ukierunkowanego na środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji zamierzonej przez skarżącego jest oderwane od planu miejscowego. Sąd nie ocenia moralnej strony działania Rady, ponieważ przepisy ustaw ustrojowej zobowiązują sąd administracyjny wyłącznie do badania zgodność z prawem, co już zaznaczono. Ewentualna zwłoka Burmistrza w zakresie prowadzenia tego postępowania powinna być zwalczana ponagleniem, a następnie skargą na bezczynność lub przewlekłość. Nie można podnosić teraz zarzutu, że istnieje "spisek" prowadzący do zablokowania działalności skarżącego.
Zasada zaufania obywateli do organów państwa objawiła się w niniejszej sprawie w tym, że skarżący wiedział o każdym etapie postępowania planistycznego prowadzonego przez Burmistrza. Miał on szansę na wniesienie uwag i wniosków do projektu planu miejscowego. Sprawa postępowania administracyjnego to sprawa odrębna, która nie poddaje się w niniejszej sprawie jakiejkolwiek ocenie.
Zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w kontekście art. 1 ust. 2 pkt 1a, 3, 6, 7, ,9, i 15 oraz art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego, jest całkowicie chybiony, ponieważ zaskarżona uchwała ma swoje uzasadnienie. To, czy odniesiono się w jej treści do wszystkich regulacji nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem. Sąd przypomina, że trafność planu miejscowego jest oceniana w zestawieniu ze Studium. Ewentualne niedociągnięcia uzasadnienia aktu prawa miejscowego mogą powodować trudności w zrekonstruowaniu celu przyświecającego radzie gminy. W niniejszej sprawie udało się to uczynić za pośrednictwem Studium. Wszystkie czynności planistyczne zostały dochowane, dlatego zasada jawności działania organów została zachowana.
Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. jest niezasadny. Skarżący nie sprecyzował tego zarzutu. Lokalny prawodawca określił, kiedy wprowadza zakaz zabudowy, a kiedy dopuszcza zabudowę. Rada wskazała jaki jest wskaźnik zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i inne gabaryty dla poszczególnych obszarów. Te elementy, wynikające art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zostały uregulowane. Co zrozumiałe, nie opisuje się ich, kiedy wprowadza się zakaz zabudowy albo dopuszcza się lokalizację obiektów małej architektury. Obiekty małej architektury ze swojej natury są niewielkie i nie obejmują elementów dominujących względem powierzchni działki (zob. art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane [t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418]). W odniesieniu do takich obiektów nie wymaga się wprowadzania parametrów związanych z gabarytami.
Niezasadny był zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 9 rozporządzenia. Skarżący uważa, że Rada wykroczyła poza swoje kompetencje, ponieważ w oparciu o warunki określone przez zarządcę dróg dochodzi do zapewnienia dostępu do dróg publicznych. W tej kwestii Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko tut. Sądu zajęte w innej sprawie: "W ramach udzielonej radzie gminy kompetencji uchwałodawczej brak jest uprawnienia dla organu planistycznego do decydowania o lokalizacji zjazdu. Powyższe leży bowiem w kompetencji innego organu, a mianowicie zarządcy drogi, który zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. [ustawa o drogach publicznych – uw. Sądu] uprawniony jest do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze decyzji administracyjnej. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, byłoby sprzeczne z uregulowaniem zawartym w art. 29 u.d.p. Ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 971/24). Drogi, których przebieg ustaliła Rada są oznaczone odpowiednimi symbolami, w zależności od klasy drogi, a także odznaczają się odpowiednim kolorem w załączniku graficznym. Ponieważ plan miejscowy obejmuje obszar oznaczony w załączniku graficznym do planu miejscowego i w uchwale intencyjnej, to brak oznaczenia połączenia sieci dróg z zewnętrznymi drogami nie oznacza braku ulokowania jakichkolwiek skrzyżować, a jedynie połączenie ich w ramach dalszego ciągu komunikacyjnego o charakterze jednolitym.
Ostatni zarzut również okazał się niezasadny. Rada nie zmodyfikowała, ani nie powtórzyła przepisu art. 31 ust. 1a i 2 oraz art. 36 u.o.z.o.z. Jest tak dlatego, że brzmienie § 8 uchwały nr LXII/442/24 jest podyktowane brzmieniem postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia 19 września 2023 r., nr [...] Początkowo, bez spornego przepisu organ konserwatorski odmówił uzgodnienia projektu planu. Dopiero po nadaniu § 8 uchwały nr LXII/442/24 brzmienia jak w obecnym kształcie, organ uzgodnił projekt (k. 279 akt planistycznych.) Ponadto nakaz uzyskania pozwoleń konserwatorskich na podjęcie jakiejkolwiek działalności inwestycyjnej wokół zabytku odsyła do przepisów odrębnych i niejako systematyzuje nakazy ciążące na potencjalnych inwestorach. Nie można dopatrzeć się tutaj żadnego uchybienia. Przepis § 8 [...] doprecyzowuje, że prace konserwatorskie należy odnosić nie tylko do dworku, ale także i do parku, jako całości podlegającej ochronie konserwatorskiej.
W pozostałych pismach procesowych składanych przez skarżącego nie przedstawiono żadnej argumentacji, jaka mogłaby odnieść zamierzony skutek. Przepis art. 2 Konstytucji RP, wysławiający zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej jest ogólny i wywodzenie z niego dalszych zasad ustrojowych i materialnych, chociaż jest to ciekawe z punktu widzenia teorii prawa, to nie przystaje do niniejszej sprawy. Ochrona praw w toku nie może prowadzić do wyłączenia kompetencji innych organów, które działają samodzielnie. Skarżący podnosi, że Burmistrz celowo zwlekał z wydaniem jakiejkolwiek decyzji administracyjnej w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji skarżącego, ale to Rada uchwala plan miejscowy i sama podejmuje decyzje w tym obszarze. Nie może być tak, że skarżący, który oczekuje na wydanie decyzji, będzie mógł teraz "zablokować" na lata (zakładając administracyjne postępowanie odwoławcze i dwuinstancyjne postępowanie sądowoadministracyjne) możliwość skorzystania z kompetencji innego pomiotu administracji publicznej. W ten sposób nie dałoby się efektywnie stosować prawa.
Wywołane podczas rozprawy sądowej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. o sygn. akt K 7/90, również nie może doprowadzić do tego, że Sąd uzna zaskarżony plan miejscowy za nieważny. Sprawa zawisła przed krajowym sądem konstytucyjnym dotyczy zupełnie innej materii ustawowej (zaopatrzenie emerytalne pracowników i ich rodzin) procedowanej w zupełnie innym stanie faktycznym. Trybunał Konstytucyjny jest tzw. "negatywnym ustawodawcą" dlatego nie tworzy on prawa. Orzekając w ww. sprawie Trybunał odniósł się do kwestii praw nabytych, które podlegają ochronie. W niniejszej sprawie skarżący nie nabył praw, ponieważ nie udzielono jemu środowiskowych uwarunkowań. Nie zasługuje więc na żadną ochronę. Jak stwierdził też Trybunał Konstytucyjny w tymże orzeczeniu: "Trybunał Konstytucyjny nie ma podstaw twierdzić, iż ustawodawca nie może ocenić negatywnie dokonanych wcześniej rozwiązań legislacyjnych. Ponadto można mieć do czynienia z sytuacją, iż stojąc przed wyborem różnych dóbr ustawodawca wypowie się na rzecz tego, które uzna za cenniejsze". Doszukując się jakiejkolwiek analogii w odniesieniu do niniejszej sprawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że tylko nabycie prawa zasługuje na ochronę. Nabycie niesprawiedliwe na taką ochronę nie zasługuje i nie można mieć pretensji, że odebrano prawo jednym, a nie odebrano prawa innym. Prawodawca ma prawo do dokonania rewizji aktów swojego prawodawstwa, czyniąc przy tym sytuację niektórych obywateli niekorzystną.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych przesłanek, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.