II SA/Po 1161/05

II SA/Po 1161/05 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Jolanta Szaniecka /przewodniczący/
Małgorzata Górecka
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2006r. przy udziale sprawy ze skargi J.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wymiany stropu nad parterem budynku; w pozostałej części skargę oddala; określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonania; zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu. /-/M. Górecka /-/J. Szaniecka /-/A. Łaskarzewska
Uzasadnienie
Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 1972r. nakazało K. N. rozbiórkę budynku mieszkalno – usługowego położonego w G. przy ul. [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] marca 2005r. na podstawie art. 155 kpa uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że od dnia wydania decyzji z 1972r. przedmiotowy budynek był kilkakrotnie remontowany i jego stan techniczny uległ zmianie. W toku postępowania przedłożono w dniu [...] marca 2004r. ekspertyzę techniczną budynku wykonaną przez R. D., M. M. i K. J., w której stwierdzono, że należy wykonać remont kapitalny budynku, polegający na rozbiórce poddasza, wymianie stropu nad parterem, naprawie ścian parteru i piwnic, przeprowadzenia robót odgrzybiających oraz wykonać izolację części podziemnej budynku. Podkreślono, że E. S., K. i D. S. oraz M. C. i J. N. zgodnie wnieśli o uchylenie decyzji (k. 150-151 akt administracyjnych).
Powiatowy Inspektor decyzją dnia [...] kwietnia 2005r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał J. N., E. S., K. i D. S. wykonać remont budynku frontowego położonego w G. przy ul. [...], polegający na rozebraniu i odbudowaniu poddasza, wymianie stropu nad parterem budynku, naprawie ścian parteru i piwnic budynku (k. 154-155 akt administracyjnych).
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, iż art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie mógł stanowić podstawy prawnej do dokonania rozbiórki (k. 159-160 akt administracyjnych).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją dnia [...] lipca 2005r. nr [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał J. N., E.S., K. i D. S. i M. C. wykonanie robót budowlanych w budynku frontowym położonym w G. przy ul. [...] w postaci wymiany stropu nad parterem budynku i dokonania naprawy ścian parteru i piwnic budynku polegających na przemurowaniu i uzupełnieniu ubytków w terminie do dnia [...] września 2005r.
W uzasadnieniu wskazano, że ze względu na stan techniczny budynku były wykonane dwie ekspertyzy techniczne. W pierwszej wykonanej w 1972r. przez Politechnikę stwierdzono, że budynek nie nadaje się do dalszej eksploatacji. W drugiej, wykonanej w 2004r. przez R. D., stwierdzono, że należy rozebrać całkowicie poddasze i strop nad parterem, naprawić ściany parteru i piwnic, przeprowadzić roboty odgrzybieniowo – impregnacyjne murów i stropu nad piwnicą. Stwierdzono, że od 1972r. budynek był kilkakrotnie remontowany i jego stan ogólny uległ poprawie. Nad parterem budynku jest strop drewniany ze ślepym pułapem w bardzo złym stanie technicznym. Konstrukcja drewniana stropu zaatakowana jest przez grzyba domowego, a pod ciężarem człowieka odczuwalne są drgania stropu oraz widoczne ugięcia świadczące o korozji biologicznej. Ściany budynku wskazują zawilgocenie. Stan techniczny ścian oceniono jako średni, miejscami zły. Wskazano, że ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia na czas remontu należy wyłączyć budynek z użytkowania (k. 165 akt administracyjnych).
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2005r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu do wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył termin do dnia [...] listopada 2005r. i utrzymał w mocy decyzję w pozostałym zakresie. Podkreślił, iż decyzja wydana na podstawie art. 66 pkt 1 prawa budowlanego ma charakter związany, a względy ekonomiczne, czy społeczne podnoszone przez stronę odwołującą nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia (k. 172 akt administracyjnych).
Skargę na powyższą decyzję złożył J. N., który wniósł o jej uchylenie w całości. Podkreślił, że wymiana stropów nad parterem prowadzić będzie do rozbiórki i spowoduje wyłączenie z użytkowania cały parter budynku, co ze względów ekonomicznych nie jest uzasadnione. Zdaniem skarżącego, faktycznie stan poddasza jest zły, jednak to on winien określić zakres prowadzenia prac budowlanych. Opinia techniczna, na którą powołują się organy nadzoru budowlanego została zlecona przez E.S., właścicielkę lokali [...] i [...] i jest ona tendencyjna i nierzetelna, co doprowadziło do ustalonego błędnie stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Skarżący podniósł, iż sporządzona na jego zlecenie opinia winna zostać przyjęta. Przedmiotowy budynek nie zagraża ludziom, a sporne poddasze jest opróżnione i nie grozi zawaleniem (k. 3-6 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji (k. 18 akt sądowych).
W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2005r. skarżący podniósł, że z żadnych dokumentów nie wynika, iż stan techniczny stropów jest niewłaściwy. Nawet w opinii, na którą powołał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza się, że nie dokonano odkrywek stropów, nie oceniono ich bezpośrednio (k. 21 akt sądowych). Na rozprawie w dniu 14 lipca 2006r. skarżący podniósł, że biegły nie był we wszystkich lokalach w części frontowej (k. 54 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan fatyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności są obowiązane dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa.
W myśl art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody.
W niniejszej sprawie naruszono zasadę prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności (art. 7, 77 § 1 kpa) wskutek czego doszło do nieuprawnionego w świetle zgromadzonych do tej pory dowodów i przedwczesnego wniosku, że stan stropu w przedmiotowym budynku uzasadnia jego wymianę.
Opinia techniczna sporządzona przez R. D., M. M., K. J. z lutego 2004r. nie zawiera wbrew stanowisku organu informacji pozwalających na kategoryczne stwierdzenie, że konieczna jest wymiana stropu. W opinii wskazano, że z uwagi na użytkowanie pomieszczeń na parterze nie dokonano odkrywek stropu, a stwierdzone uszkodzenie podsufitka oraz odczuwalne drgania stropu podczas dynamicznego działania ciężaru człowieka świadczą o złym stanie technicznym drewnianych belek stropowych.
Nadmieniono także, że obecność grzyba domowego na poddaszu nakazuje przypuszczać, że zaatakowane są nim również drewniane elementy konstrukcji stropu położone w bezpośrednim sąsiedztwie.
Stwierdzono, że stan techniczny stropu nad parterem oceniono jako zły. Oparcie ustaleń na takiej ekspertyzie jest dowolne i nieuzasadnione.
Podkreślić trzeba, iż obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w kpa zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Rozstrzygnięcie organu administracji zawsze musi się opierać na ocenie dowodów, wprawdzie swobodnej, lecz nie dowolnej. Wynika z tego obowiązek prawidłowego uzasadnienia przez organ swego stanowiska zajętego w sprawie (art. 107 § 3 kpa). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a wiec przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa) (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994r., III ARN 55/94, OSNP z 1995r. Nr 7, poz. 83, akceptowany przez A. Wróbla w: "K.p.a. – orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 418).
Niekompletność zgromadzonego materiału wynika w niniejszej sprawie ze zbyt powierzchownej opinii (ekspertyzy) niepopartej wystarczającą, przekonującą argumentacją.
Organ oceniając ten dowód ograniczył się do powtórzenia jej wniosków końcowych, nie przedstawiając pogłębionej analizy, z której wynikałoby dlaczego uznał ekspertyzę za logiczną, spójną, konsekwentną, przede wszystkim wyczerpującą. Nie wypowiedziano się jednoznacznie na temat stanu stropu w opinii nie użyto sformułowań kategorycznych i niewątpliwych. Wręcz przeciwnie biegli sformułowali ją posługując się zwrotami nieostrymi. Samo stwierdzenie złego stanu technicznego nie określa precyzyjnie rodzaju i zakresu wadliwości.
Rozstrzygając w przedmiocie stwierdzonych uchybień organy winny uprzednio ze stanowczością i dokładnością określić tak rodzaj jak i zakres wadliwości.
Poczynienie pełnych ustaleń w tym względzie, które winny znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji jest warunkiem dokonania kontroli sądowoadministracyjnej. Rozstrzygając w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) każdorazowo należy oceniać zasadność nałożenia przez organ obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Nałożenie nakazu nie może mieć charakteru dowolnego.
Każdorazowo ciężar udowodnienia tych okoliczności spoczywa na organie.
W przedmiotowej sprawie tak opinia biegłego jak i pozostałe dowody zgromadzone w sprawie nie wyjaśniają tych okoliczności.
Nadto zdaniem Sądu tak w opinii rzeczoznawcy jak i w zaskarżonej decyzji zabrakło odniesienia do aktualnej wiedzy fachowej z powołaniem się na dostępną w tej materii literaturę.
Nie sposób bowiem dokonać oceny ekspertyzy, która nie zawiera takiego odniesienia.
Zdaniem Sądu wyjaśnienia w świetle aktualnej wiedzy fachowej wymagał m.in. związek pomiędzy zagrzybieniem poddasza, a drewnianą konstrukcją całego stropu we frontowej części budynku, a także pomiędzy stwierdzonymi uszkodzeniami podsufitki, odczuwalnymi drganiami stropu, a złym stanem technicznym drewnianych belek stropowych.
Wyjaśnienia w świetle fachowej wiedzy wymagało także, czy możliwe jest kategoryczne i precyzyjne ustalenie zagrzybienia stropu bez dokonania nakłucia cegieł, spoin, nakłuwania i nacięcia elementów drewnianych.
Nadto zaś opinia winna wyraźnie odnosić się do badanego przedmiotu, tymczasem rzeczoznawcy nie określili w niej wyraźnie, czy zły stan techniczny stropu odnieść należy do całego obiektu, czy jedynie do jego frontowej części.
Rzeczoznawcy nie sprecyzowali w jakich pomieszczeniach dokonywali oględzin w zakresie odczuwalnych drgań stropu, uszkodzeń podsufitki z czego wywiedli konieczność jego wymiany.
Nie sposób tym samym rozważyć zarzutu skargi co do braku konieczności wymiany w pomieszczeniach budynku frontowego. Wątpliwości co do rzeczywistego stanu stropu opinia rzeczoznawców nie wyjaśniła, także w świetle sformułowań zapisanych w protokole oględzin z dnia [...] grudnia 2004r., przeprowadzonych przez pracowników powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego, w którym wskazano, że niemożliwe jest ustalenie stanu stropów ze względu na brak dojścia (k. 138).
Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Konsekwencją wymienionych uchybień było niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.
W niniejszej sprawie zgromadzony do tej pory materiał dowodowy nie wyjaśnił w sposób wystarczająco precyzyjny, czy rzeczywiście stropy są w stanie technicznym uzasadniającym ich wymianę.
Tym samym zaś rozstrzygnięcie w tym względzie uznać należy co najmniej za przedwczesne.
Wymóg staranności w zbieraniu materiału dowodowego wymagał wyjaśnienia powyższych okoliczności i zbadania jaki jest stan stropu.
Podkreślić w tym miejscu należy, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy, w zakresie dotyczącym stropu, jest opinia M.A. z października 2004r. przedłożona przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego (k. 49-57, 64-72 akt administracyjnych).
Opinia ta nie dotyczy bowiem oceny stropów i ich stanu technicznego. Jej przedmiotem jest adaptacja i modernizacja poddasza w budynku handlowo – usługowo – mieszkalnym, położonym w G. przy ulicy [...].
Decyzja podjęta z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 kpa w zakresie dotyczącym stropów nie zawierała wystarczających ustaleń faktycznych, które legły u podstaw jej wydania.
Wskazane uchybienia wyczerpują przepis art. 145 § 1 pkt "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dlatego zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wymiany stropu nad parterem budynku należało uchylić (punkt 1 wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Prowadząc postępowanie administracyjne należy uzupełnić materiał dowodowy co najmniej o opinię biegłego rzeczoznawcy celem wyjaśnienia rozważonych wyżej wątpliwości.
Odnosząc się do zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nakazania naprawy ścian parteru i piwnic budynku polegającej na przemurowaniu i uzupełnieniu ubytków Sąd zważył, że skarga w tym zakresie okazała się niezasadna.
Ustalenia opinii technicznej, na którą powołał się organ I instancji są w tym zakresie konkretne, wystarczające, szczegółowe i jednoznaczne.
W opinii stwierdzono kategorycznie, że ściany parteru i piwnic są zawilgocone oraz posiadają liczne ubytki spowodowane korozją cegieł, a nadto, że w kilku miejscach stwierdzono zarysowania i pęknięcia ścian.
W związku z powyższym należało przyjąć, że w podanym zakresie organy przeprowadziły dostatecznie starannie postępowanie rozpoznawcze, a decyzja zapadła z poszanowaniem zasad z art. 7, 77 § 1 kpa.
Konsekwencją powyższego było prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenia, że ściany parteru i piwnic budynku są w nieodpowiednim stanie technicznym, co obligowało na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego do nakazania usunięcia tych nieprawidłowości.
Stąd orzeczono jak w pkt 2 wyroku.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w pkt 3 wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na art. 200 p.p.s.a.
/-/M. Górecka /-/J. Szaniecka /-/A. Łaskarzewska
Brak podpisu Sędziego
spowodowany jest jego nieobecnością
/-/J. Szaniecka
kk