II SA/PO 1158/03

II SA/Po 1158/03 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2005-06-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Ewa Makosz-Frymus /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Sygn. powiązane
I OSK 1320/05 - Wyrok NSA z 2006-10-10
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski As. sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant: sekr. sąd. Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej o d d a l a s k a r g ę /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/E.Makosz-Frymus /-/M.Dybowski
Uzasadnienie
Komendant Powiatowy Policji w P. decyzją nr [...]z dnia [...]r., na podstawie art. 163 kpa, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7 poz. 58 ze zm.) oraz § 1, § 2, § 6 i § 9 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100 poz. 918 ze zm.) uchylił z dniem [...]r. decyzję własną z dnia [...]r. o przyznaniu R. M. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i z dniem 1 lipca 1999 r. cofnął mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu decyzji Komendant Powiatowy wyjaśnił, że R. M. jest funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w P.. Na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w P. z dnia [...]r, przyznano R.M. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, gdyż zamieszkiwał on w hotelu Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w P.. W dniu 1 lipca 1999 r. R. M., na podstawie umowy zawartej z Komendą Powiatową Policji w P. uzyskał prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w P. przy ul. [...]. Lokal ten spełniał charakter tymczasowej kwatery, co skutkowało cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Powołując się na treść art. 92 ust.1 ustawy o Policji, § 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także na przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 71 poz. 733), Komendant Powiatowy stwierdził, że w sytuacji kiedy przedłożona umowa wskazuje, że policjant posiada lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu, a faktycznie lokal mieszkalny policjantowi wynajął Skarb Państwa, a różne są tylko jednostki zarządzające - dysponujące mieniem, to brak podstaw prawnych do wypłacania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W związku z tym, z momentem kiedy R. M. otrzymał tymczasową kwaterę jego prawo do lokalu mieszkalnego zostało spełnione. Sytuacja ta spowodowała cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak kwatery.
W odwołaniu od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] r. R. M. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o wypłacenie zaległego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od 1 lipca 1999 r. do 20 lutego 2003 r. i bieżące wypłacanie tego świadczenia.
W uzasadnieniu odwołania R. M. stwierdził, że dla przyjęcia poglądu, iż otrzymał tymczasową kwaterę w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 131 poz. 1469), lokal przy ul. [...] musiałby zajmować na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji.
Tymczasem lokal ten, a od [...] kwietnia 2002 r. lokal nr [...] przy ul. [...] w P., odwołujący się zajmował na podstawie umowy podnajmu zawartej z Komendą Powiatową Policji w P.. W związku z tym, zdaniem odwołującego się, decyzja organu I instancji nie znajduje uzasadnienia prawnego. Ponadto R. M. powołując się na przepisy art. 88 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., stwierdził, że musiałby zajmować lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej lub zajmować jeden z wymienionych w § 1 ust. 1 lokali mieszkalnych na podstawie umowy najmu, a nie podnajmu lub zajmować tymczasową kwaterę, albo być właścicielem lub współwłaścicielem domu lub lokalu stanowiącego odrębną własność. Odwołujący się stwierdził, że żadna z tych okoliczności w jego przypadku nie zachodziła.
Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust.5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7 poz. 58 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 3 i 6, § 6 i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100 poz. 918 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...]r. nr [...].
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że R.M. zajmuje lokal mieszkalny w P. na podstawie: umowy podnajmu z dnia [...]czerwca 1999 r. zawartej do dnia [...]marca 2000 r., przedłużonej aneksem z dnia [...]czerwca 2000 r. do [...] czerwca 2001 r.;
- umowy podnajmu z dnia [...] lipca 2001 r. zawartej na czas do [...]czerwca 2002 r.;
- nienazwanej umowy z dnia [...] kwietnia 2002 r. zawartej na czas pełnienia służby, nie dłużej niż do [...] sierpnia 2002 r.;
- umowy podnajmu kwatery tymczasowej z dnia [...]grudnia 2002 r. zawartej do [...] sierpnia 2003 r.
R. M. pierwotnie zajmował lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 35,3 m2, a obecnie o powierzchni 43,6 m2.
Powołując się na treść art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 2002 r. o Policji oraz § 1 pkt 3 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego Komendant Wojewódzki Policji uznał, że wszystkie wyżej wymienione umowy są w gruncie rzeczy umowami najmu, gdyż wynajmującym był Komendant Powiatowy Policji w P.. W związku z tym nie znajduje zastosowania art. 668 § 1 kc. Zwrócono też uwagę, że przepisy cyt. wyżej rozporządzenia w § 1 ust. 1 pkt 3 nie zawężają pojęcia najmu wyłącznie do czasokresu jego trwania na czas nieoznaczony, gdyż ustawodawca używa pojęcia ogólnego "umowa najmu", a więc może to być umowa na czas oznaczony jak i na czas nieoznaczony. Komendant Wojewódzki wyjaśnił też, że czasokres umów podyktowany jest koniecznością dostosowania się Komendanta Powiatowego Policji w P. do wymogów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, która narzuca okresowe jednoroczne umowy najmu lokali mieszkalnych policjantom z uwagi na treść ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. nr 90 poz. 405 ze zm.).
W skardze na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. R. M. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, podnosząc, podobnie jak w odwołaniu, że lokal mieszkalny zajmował na podstawie umowy podnajmu, a nie umowy najmu. Zdaniem skarżącego taka sytuacja wyłącza możliwość pozbawienia go prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż przepis § 1 ust.1 pkt 3 cyt. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. wymienia umowę najmu, a nie umowę podnajmu, jako podstawę prawną zajmowania lokalu mieszkalnego.
Skarżący kwestionował także, by od 1 września 2002 r. zajmował tymczasową kwaterę ponieważ przydziału lokalu mieszkalnego nie otrzymał w drodze decyzji administracyjnej.
Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 cyt. ustawy, Sad kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu II instancji, ale także decyzji wydanej w I instancji.
W niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji wydane zostały z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonych decyzji. Wbrew zarzutom skarżącego, wykładnia przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7 poz. 58 ze zm.), dokonana przez organy obu instancji w zakresie oceny prawa skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jest prawidłowa.
Należy wyjaśnić, że przy wykładni prawa nie należy ograniczać się do językowej wykładni jednego przepisu, lecz do dekodowania normy prawnej należy często sięgać do szeregu przepisów, rozproszonych w danym akcie prawnym lub w kilku aktach prawnych. W zakresie oceny uprawnień funkcjonariusza policji do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy przeanalizować całość regulacji prawnej zawartej w rozdziale 8, zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", cyt. ustawy o Policji. Ustawa z w art, 88 ust.1 stanowi co do zasady, że "policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Należy przyjąć, że z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy).
W myśl art. 92 ustęp 1 ustawy równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Natomiast art. 95 ust. 2, także zamieszczony w rozdziale 8, stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy.
Zatem uprawnienie do równoważnika pieniężnego wynikające z art. 92 ust. 1 ustawy wiąże się z przydziałem bądź odmową przydziału lokalu mieszkalnego policjantowi. Nie można przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeżeli posiada lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej ponieważ nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu.
Przy wykładni art. 92 ust. 1 ustawy należy uwzględnić przepisy § 1 i § 6 rozporzadzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjanta równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100 poz. 918).
W myśl § 1 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia policjantowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, między innymi, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny posiadają lokal mieszkalny, stanowiący własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, zajmowany na podstawie umowy najmu.
W sprawie niniejszej skarżący wszedł w posiadanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...]w P. w dniu [...] czerwca 1999 r., na okres do [...] marca 2000 r., na podstawie zawartej z Komendą Powiatową Policji w P. umową podnajmu. Umowa ta została przedłużona, w drodze sporządzonego aneksu, do dnia [...] czerwca 2001 r. W dniu[...] lipca 2001 r. Komenda Powiatowa Policji w P. i skarżący zawarli następną umowę podnajmu w/wym. lokalu do dnia [...] czerwca 2002 r. W dniu [...] kwietnia 2002 r. i [...] grudnia 2002 r. strony zawarły kolejne umowy podnajmu dotyczące nowego lokalu mieszkalnego nr [...]przy [...]w P., przydzielonego skarżącemu w zamian za wcześniej zamieszkiwany lokal, a termin zamieszkiwania ustalono do dnia [...] sierpnia 2003 r. Zajmowane przez skarżącego lokale mieszkalne stanowią własność Skarbu Państwa i zostały powierzone, na mocy ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. nr 90 poz. 405 ze zm.), Agencji Mienia Wojskowego , która gospodarując tym mieniem, oddała je w najem Komendzie Powiatowej Policji w P.. W związku z tym Komenda Policji w P. zawierała co roku z Wojskową Agencją Mieszkaniową umowy najmu przedmiotowych lokali mieszkalnych. Umowy te zawierały klauzule dające najemcy, tj. Komendzie Powiatowej Policji w P., uprawnienie do podnajmowania wskazanych lokali.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w zawieranych ze skarżącym umowach podnajmu lokali błędnie określono Komendę Powiatową Policji w P. jako stroną wynajmującą. Zgodnie z umowami zawartymi z Wojskową Agencją Mieszkaniową oraz treścią art. 668 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 ze zm.) Komenda Powiatowa Policji w P. pozostawała najemcą przedmiotowych lokali i lokale te kolejno podnajmowała skarżącemu. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Skutkiem zawarcia umowy najmu jest przekazanie przedmiotu najmu w posiadanie najemcy. Natomiast umowa podnajmu zawierana jest między najemcą i osobą trzecią (podnajmującą), która przedmiot najmu przejmuje we faktyczne władanie. Umowa podnajmu jest ważna w stosunkach między najemcą i podnajemcą, ale nie wiąże wynajmującego. Skoro więc wolą wynajmującego jest oddanie przedmiotu najmu we faktyczne władanie innej osobie, a jednocześnie wynajmujący nie sprzeciwia się oddaniu tego przedmiotu we władanie osobie trzeciej na podstawie umowy podnajmu, to skutki faktyczne zarówno umowy najmu jak i umowy podnajmu są takie same. W związku z tym zawarte w § 1 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "...na podstawie umowy najmu..." należy interpretować w sposób rozszerzający, tzn. że dotyczy ono również umowy podnajmu. Skutki przejęcia przez skarżącego w posiadanie lokalu mieszkalnego, czy to na podstawie umowy najmu, czy też na podstawie umowy podnajmu są identyczne. Skarżący stał się posiadaczem lokalu mieszkalnego od dnia [...] czerwca 1999 r.
Ustawa o Policji nie zawiera w swej treści definicji posiadania. W związku z tym, w myśl wyżej przytoczonej zasady wykładni prawa, definiując instytucję posiadania należy posłużyć się przepisami zawartymi w Kodeksie cywilnym, w którym skodyfikowane zostały podstawowe instytucje prawa rzeczowego. W myśl art. 336 kc posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak i właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jak najemca, dzierżawca, użytkownik, zastawnik.
Skoro więc skarżący posiadał lokal mieszkalny nieprzerwanie od [...] czerwca 1999 r. do chwili wydania zaskarżonych decyzji, to zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie spełniał warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W związku z tym podnoszone przez skarżącego zarzuty nie znajdują uzasadnienia.
W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 151 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) orzekł jak w sentencji.
/-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/E.Makosz-Frymus /-/M.Dybowski
KB/