II SA/Po 114/23

II SA/Po 114/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 3 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 27 grudnia 2022 r., nr [...]
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga D. G. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 24 stycznia 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 27 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej dodatku węglowego. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.
Dnia 25 listopada 2022 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek skarżącej o wypłatę jej dodatku węglowego. Z deklaracji złożonej w dniu 12 lipca 2022 r. do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (zwanej dalej "CEEB") wynika, że wnioskodawczyni, która mieszka z mężem, ogrzewa swój dom przy pomocy kotła gazowego oraz kotła na paliwo stałe.
Dnia 9 grudnia 2022 r. odbył się wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Ustalono, że wnioskodawczyni ogrzewa swój dom kotłem na pelet drzewny.
Decyzją z dnia 27 grudnia 2022 r., nr [...] Burmistrz odmówił wnioskodawczyni przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wnioskodawczyni opala swój dom kotłem na paliwo stałe w postaci peletu drzewnego, a jej wniosek dotyczy dodatku węglowego. Paliwem stałym, w myśl art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 z późn. zm., zwanej dalej "u.d.w."), jest węgiel kamienny, brykiet albo pelet, który to pelet w 85% składa się z węgla kamiennego. Opał peletem drzewnym uniemożliwia wnioskodawczyni uzyskanie dodatku węglowego.
Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że urzędnik błędnie pouczył ją o tym, o jaki dodatek może się ubiegać. Oprócz dodatku węglowego, można uzyskać dodatek dla gospodarstw domowych, ale wnioskodawczyni złożyła wniosek na błędnym druku. Wnioskodawczyni wie już teraz, że w myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.r.ź.c.") może uzyskać dodatek na pelet drzewny. Jej wniosek powinien zostać prawidłowo zakwalifikowany jako dodatek dla gospodarstwa domowego, skoro urzędnicy wiedzą od początku czym pali i zostało to potwierdzone przecież w wywiadzie środowiskowym.
Decyzją z dnia 24 stycznia 2023 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w przepisie art. 2 ust. 1 u.d.w. jasno jest mowa, że dodatek węglowy przysługuje na te źródła ogrzewania, które są opalane węglem lub pochodnymi od węgla (pelet węglowy, brykiet). Organ II instancji stwierdził, że jest związany wpisami uczynionymi w CEEB, a więc nie może modyfikować wniosku skarżącej.
Wnioskodawczyni złożyła podpisany przez siebie wniosek, z którego wynika, że wnosi o przyznanie dodatku węglowego. Organ I instancji spełnił więc swoją powinność, ustalił okoliczności faktyczne i podjął właściwe rozstrzygnięcie.
Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej "k.p.a."), gdyż decyzja organu I instancji obarczona była wadą prawną w postaci naruszenia zasad prawnych w postaci art. 9 k.p.a., a w konsekwencji art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że gdyby doręczony w Urzędzie Miasta [...] wniosek posiadał właściwe rubryki, skarżąca złożyłaby właściwy wniosek o właściwy dodatek. To, że wniosek był zatytułowany "wniosek o dodatek węglowy" nie świadczy, że jest on właściwy, ponieważ w świadomości społeczeństwa, szczególnie w mediach często się mówi o dodatku węglowym, a wypłacane są w rzeczywistości inne dodatki. Skarżąca podniosła, że organ wiedział z CEEB o tym, że pali ona peletem, a Burmistrz przyjął jej wniosek na węgiel. Doszło do ewidentnego naruszenia art. 9 k.p.a. Zdaniem skarżącej, już nie chodzi tylko o przestrzeganie art. 9 k.p.a. przez urzędników, ale o zwykłą przyzwoitość, którą można było naprawić jeszcze w toku postępowania. Skoro skarżąca spełnia kryteria do uzyskania innego świadczenia, a złożyła niewłaściwy, urzędnik powinien jej o tym powiedzieć, aby uchronić ją od niewiedzy.
Ten sam organ administracji publicznej na podstawie przepisów u.s.r.ź.c. prowadzi w zasadzie analogiczne postępowanie. Przepis art. 24 ust. 7, 25a oraz 27 u.s.r.ź.c. dotyczą tego samego dodatku, co w art. 2 ust. 1 u.d.w., tylko na inne źródło opalania. Wywiad się odbył, Burmistrz wie, że skarżąca spełnia wymagania otrzymania dodatku dla gospodarstw domowych, a mimo to nie otrzymała takowego, gdyż te ustalenia ujawniono w wyniku nieuprawnionego zastosowania przepisów u.d.w.
W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał zajęte przez siebie stanowisko, które wyrażono w zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło, że formularz, na jakim złożono wniosek zawierał prawidłowe pouczenia i wszystkie wymagane informacje. Dodatkowo SKO wniosło o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie w całości.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a skarżąca w terminie 14 dni nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 22 czerwca 2023 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 3 sierpnia 2023 r., zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem skargi jest decyzja SKO, w której utrzymano w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej dodatku węglowego. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że skarżąca istotnie złożyła wniosek o przyznanie jej dodatku węglowego. Potwierdza to chociażby samo brzmienie formularza, na jakim złożyła tenże wniosek. Wszędzie bowiem autor formularza traktuje o dodatku węglowym, jak zresztą wyjaśnia się czym jest paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.d.w. Wniosek o wypłatę dodatku został złożony w dniu 25 listopada 2022 r., a już od lipca 2022 r. Burmistrz wiedział, że skarżąca ogrzewa swoje domostwo peletem drzewnym. Sąd oczywiście ma świadomość tego, że w momencie składania wniosku trudno jest pamiętać, który mieszkaniec gminy czym opala swój dom/mieszkanie, stąd istotnie w dniu składania wniosku o wypłatę dodatku, Burmistrz mógł nie wiedzieć dokładnie, jakie jest paliwo, który opala się skarżąca.
Dla Sądu istotne okazało się to, że podczas wywiadu środowiskowego, który odbył się w dniu 9 grudnia 2022 r. potwierdzono wszystkie informacje, jakie wynikały z deklaracji złożonej do CEEB. Potwierdzono bowiem, że źródłem ogrzewania i ciepła dla domu skarżącej jest kocioł na pelet drzewny. Burmistrz już wtedy mógł skonfrontować wiadomości uzyskane podczas wywiadu środowiskowego z informacjami wynikającymi z deklaracji złożonej do CEEB. Już wtedy Burmistrz wiedział, że skarżącej nie będzie przysługiwał dodatek węglowy i były to prawidłowe wnioski, bowiem dodatek węglowy przysługuje, jeżeli wnioskodawca opala się paliwem stałym, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.d.w.
Wysyłając "postanowienie" z dnia 15 grudnia 2022 r. Burmistrz powiadomił skarżącą, że uzyska ona decyzję odmowną, bowiem paliwem, z które korzysta skarżąca jest pelet drzewny. W tym miejscu Sąd dostrzega poważne naruszenie prawa, jakiego dopuścił się Burmistrz, a SKO je zaakceptowało. Jak zasadnie skarżąca wskazała w uzasadnieniu skargi, jedną z rudymentarnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada informowania stron postępowania o jego stanie. Zgodnie z art. 9 k.p.a.: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". W ujęciu doktrynalnym, ww. zasada ma o wiele większą treść, jednakże Sąd nie zamierza prowadzić szerokiej analizy teoretycznej. Warto jedynie wskazać, że prawo administracyjne stanowi podstawę do nawiązywania stosunków prawnych (administracyjnoprawnych), których cechą zasadniczą jest nierówność stron w ten stosunek uwikłanych. Jedna ze stron (organ administracji publicznej) ma władztwo nad drugą stroną (tzw. podmiotem administrowanym, inaczej – podlegającym administracji). Pierwsza ze stron posiada kompetencje władcze, które mogą autonomicznie decydować o sytuacji prawnej drugiej strony, oczywiście każde działanie musi znajdować oparcie w przepisach prawa (art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a.). Skoro ustawodawca tak zorganizował stosunki administracyjnoprawne, to wydawałoby się, że podległość podmiotu administrowanego jest oczywista. Na gruncie postępowania administracyjnego ustawodawca "łagodzi" ww. nierówność stron stosunku prawnego. Wprowadza mianowicie zasadę informowania stron postępowania, aby ustrzec stronę od negatywnych konsekwencji jej działania, często nieświadomego, bowiem strona ma prawo nie orientować się w materii administracyjnoprawnej. Innymi słowy, znana od czasów rzymskich paremia ignorantia iuris nocet nie znajduje zastosowania na gruncie postępowania administracyjnego. Rolą organów administracji publicznej jest niejako "opieka" nad stroną postępowania, aby władczość organów nie miała charakteru absolutnego i strona mogła skorzystać ze swoich praw. Granicą powinności, jakie wynikają z zasady informowania stron jest stan zapobieżenia szkodzie z powodu nieznajomości prawa. Organ administracji publicznej ma procesowy obowiązek informowania strony zarówno o przepisach prawa dotyczących postępowania, jak i o przepisach prawa materialnego dotyczących rozpatrywanej sprawy, a przez szkodę należy rozumieć utratę możliwości uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, zarówno co do jej istoty, jak i czasu, w którym miałoby ono zapaść, pogorszenie sytuacji faktycznej lub prawnej strony to także utrata możliwości zmiany sytuacji na lepsze, w tym odsunięcie na czas późniejszy rozstrzygnięcia sprawy, które mogło być podjęte wcześniej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia: 22 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 706/21, 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1051/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada informowania ma charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej. Ustawodawca kładzie w niej nacisk na obowiązek organów administracji publicznej, uniezależniając go od znajomości prawa przez obywateli.
Tożsame stanowisko prezentuje się także w doktrynie. "Organ administracji nie może wykorzystywać nieznajomości prawa przez stronę, zatajać przed nią informacji o prawie, a tym bardziej nie może udzielać stronie fałszywych informacji [zob. wyrok NSA z 18.05.1995 r., SA/Po 437/95, M. Pod. 1996/6, poz. 188]. Jeżeli zatem pracownik organu administracji stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, to jest zobowiązany w możliwie jasny sposób wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy i wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami [wyrok NSA z 12.04.2000 r., I SA/Ka 1740/98, »Palestra« 2001/9-10, s. 206]." (P. Przybysz, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 91).
Przedstawione dotąd poglądy należy przenieść na grunt niniejszej sprawy. Burmistrz mając wiedzę po przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym, że skarżącej nie może przysługiwać dodatek węglowy z uwagi na fakt, że głównym paliwem stałym dla jej pieca jest pelet drzewny, powinien powiadomić skarżącą o tym fakcie i zasugerować, że skarżąca mogłaby ubiegać się o dodatek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 u.s.r.ź.c. Decyzje Burmistrza i SKO odpowiadałyby prawu, gdyby skarżąca, mimo prawidłowego pouczenia, nadal obstawała przy swoim dotychczasowym żądaniu, tj. wypłacenia jej dodatku węglowego. Tymczasem zaniechanie ze strony organów administracji publicznej doprowadziło do tego, że skarżąca nie może już złożyć wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, bowiem termin składania wniosków upłynął z dniem 30 listopada 2022 r. (zob. art. 24 ust. 12 u.s.r.ź.c.). Co szczególnie istotne, Burmistrz wiedział, że u.s.r.ź.c. weszła w życie i musiał prowadzić już postępowania w sprawie wypłacenia dodatków dla gospodarstw domowych, a mimo to przemilczał w "postanowieniu" fakt, że skarżąca mogłaby ubiegać się o tenże dodatek. Milczenie Burmistrza sprowadziło więc na skarżącą negatywne skutki, bowiem nie może ona uzyskać już żadnego świadczenia, jakie ustawodawca postanowił zapewnić obywatelom w związku z kryzysem energetycznym w Polsce. Burmistrz ani SKO nie dostrzegli swojego obowiązku poinformowania skarżącej o grożących jej negatywnych konsekwencjach i nie poinstruowali jej, aby uznać, że złożony przez nią wniosek można było zakwalifikować jako wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych.
Sąd w składzie orzekającym wyraża także obawę, że Burmistrz nie skorzysta z trybu, o którym mowa w art. 24 ust. 25a u.s.r.ź.c. Co prawda wywiad został już przeprowadzony, jednakże Burmistrz nie podjął żadnego działania w kierunku przyznania skarżącej dodatku dla gospodarstw domowych. Ponadto skarżąca nie ma żadnej możliwości prawnej do przymuszenia Burmistrza, aby skorzystać z procedury przewidzianej w art. 24 ust. 25a u.s.r.ź.c.
Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że naruszenie jednej z fundamentalnych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest wystarczającą podstawą uznania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Tak jest również w niniejszej sprawie. Obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt III SA/Po 118/22, dostępny w CBOSA). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym Burmistrz i SKO dopuścili się nie tylko naruszenia przepisu art. 9 k.p.a., ale także zasady dobrej administracji, która jest składnikiem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Po 79/23, dostępny w CBOSA). Organ administracji publicznej, cechujący się znamionami dobrej administracji, wykazuje służebną rolę wobec podmiotów prawa, które nie są reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników oraz, tak jak wskazano powyżej, nie muszą znać się na przepisach prawa dla należytego prowadzenia swojej sprawy. Skarżąca bardzo trafnie podniosła w uzasadnieniu skargi, że zwykła przyzwoitość nakazuje powiadomienie o błędzie, jaki popełniła i poinstruowanie jak uniknąć dalszych negatywnych konsekwencji szczególnie, że nie da się ich cofnąć z uwagi na upływ terminu do składania wniosku o dodatek dla gospodarstw domowych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutu podniesionego w skardze. Organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) poważnie naruszyły zasadę informowania, o której mowa w art. 9 k.p.a., prowadząc do niekorzystnego rozporządzenia sprawą administracyjną. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Burmistrz zwróci się do skarżącej z zapytaniem, czy złożony przez nią w dniu 25 listopada 2022 r. wniosek ma być potraktowany przez organ I instancji jako wniosek o wypłacenie jej dodatku dla gospodarstw domowych, o którym mowa w art. 24 u.s.r.ź.c. Jeżeli skarżąca wyrazi na to zgodę, Burmistrz będzie procedować jej wniosek w trybie u.s.r.ź.c.