II SA/Po 112/23

II SA/Po 112/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Paweł Daniel
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 29 par. 1, art. 121, art. 125
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 18 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2023 roku sprawy ze skargi K. A. i N. A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070), po rozpatrzeniu zażalenia (podanie z dnia 10 lipca 2015 r.) pana K. A. i pana N. A. (dalej zwani łącznie skarżącymi lub stroną), reprezentowanych przez radcę prawnego, uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej PINB) z dnia 6 lipca 2015 r. (sygn. [...]), którym na pana K. A. i pana N. A. (jako zobowiązanych) nałożono grzywnę w celu przymuszenia (w wysokości [...] zł), wezwano zobowiązanych do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku jej nieuiszczenia w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwano ich do wykonania - w wyznaczonym terminie - obowiązku określonego w tytule wykonawczym (tj. rozbiórki "budynku magazynu wyrobów gotowych oraz budynku gospodarczego zlokalizowanych na działkach nr ewidencyjny [...] oraz [...] położonych w S. przy ul. [...] w częściach zlokalizowanych na działce nr ewidencyjny [...]), z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie orzeczone będzie wykonanie zastępcze i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ pierwszej instancji.
Motywując rozstrzygnięcie [...]WINB wskazał, że po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, PINB decyzją z dnia 25 kwietnia 2006 r. (sygn. [...]) - wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej: prawo budowlane z 1974 r.) - nakazał panu K. A. (jako właścicielowi) rozbiórkę "budynku magazynu wyrobów gotowych oraz budynku gospodarczego zlokalizowanych na działkach nr ewidencyjny [...] oraz [...] położonych w S. przy ul. [...] w częściach zlokalizowanych na działce nr ewidencyjny [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją [...]WINB z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. [...]; oczywista omyłka popełniona w dacie wydania tej decyzji została sprostowana ostatecznym postanowieniem [...]WINB z dnia 15 września 2015 r., sygn. [...]).
Z uwagi na niewykonanie nałożonego obowiązku oraz śmierć zobowiązanego (tj. pana K. A.) PINB (jako Wierzyciel) wystosowywał w dniu 5 czerwca 2013 r. pisemne upomnienie (art. 15 § 1 u.p.e.a.) do następców prawnych pana K. A. (tj. do pana K. A. oraz pana N. A.). Następnie w dniu 6 lipca 2015 r. PINB wystawił tytuły wykonawcze nr [...] i [...] (dotyczące odpowiednio: pana K. A. oraz pana N. A.) oraz wydał (jako Organ egzekucyjny) postanowienie (sygn. [...]) o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Postanowieniem tym na skarżących nałożono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, wezwano zobowiązanych do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku jej nieuiszczenia w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwano ich do wykonania - w wyznaczonym terminie - obowiązku określonego w tytule wykonawczym (tj. rozbiórki budynku magazynu wyrobów gotowych oraz budynku gospodarczego o których mowa w decyzji PINB z dnia 25 kwietnia 2006), z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie orzeczone będzie wykonanie zastępcze.
Zażalenie (podanie z dnia 10 lipca 2015 r.) na to postanowienie wnieśli obaj zobowiązani, reprezentowani przez radcę prawnego, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. Zarzucono naruszenie 1) art. 7, 77, 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. "poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia z jednoczesnym doręczeniem tytułu wykonawczego bez sprawdzenia, czy obowiązek określony decyzją o rozbiórce z 2006 r. jest wykonalny (art. 7 i 77 K.p.a.). bądź bez chociażby udzielenia zobowiązanym możliwości ustosunkowania się do zasadności tytułu wykonawczego poprzez wniesienie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 8 K.p.a.); 2) art. 35 § 1 u.p.e.a. "poprzez nie wstrzymanie się z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia do czasu rozpoznania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego", 3) art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez brak wskazania dlaczego ten środek jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanych". 4) art. 119 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 k.p.a. "poprzez brak wskazania dlaczego inny środek nie może być zastosowany" oraz 5) art. 7, 77 § 1 i 9 k.p.a. w zw. z art. 121 § 5 u.p.e.a. "poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez nieokreślenie wymiarów części budynku podlegającego rozbiórce w sytuacji, gdy na podstawie decyzji PINB z dnia 25 kwietnia 2006 r. nie można w ogóle ustalić powierzchni części budynku podlegającego rozbiórce, a tym samym nałożenie grzywny w wysokości nieuzasadnionej".
[...]WINB wyjaśnił, że w związku z wniesionym zażaleniem PINB postanowieniem z dnia 31 lipca 2015 r. (sygn. [...]) wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. W odrębnym podaniu z dnia 10 lipca 2015 r. zobowiązani zawarli zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 u.p.e.a.), które postanowieniem PINB z dnia 4 sierpnia 2015 r. (sygn. [...] [...]) zostały uznane za nieuzasadnione, zaś ostatecznym postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r. (sygn. [...]) [...]WINB odmówił zobowiązanym przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w sprawie wniesionych zarzutów (art. 59 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Wyrokiem z dnia 17 Iistopada 2016 r. (II SA/Po [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) uchylił postanowienie [...]WINB z dnia 18 marca 2016 r. a skargę kasacyjną od tego orzeczenia oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. (II OSK [...]).
Następnie postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone na czas prawomocnego zakończenia się postępowania nieważnościowego prowadzonego przez GINB. Organ ustalił, że wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. (VII SA/Wa [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję GINB z dnia 1 kwietnia 2016 r., a NSA oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. (II OSK [...]).
Po zakończeniu ww. postępowania stało się możliwe rozpoznanie zażalenia z 10 lipca 2015 r.
W związku z tym, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów wskazujących, że wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia PINB a objęta nakazem rozbiórki część magazynu wynosi 54,38 m2, a część budynku gospodarczego 53,62 m2, [...]WINB w dniu 1 czerwca 2022 r. zwrócił się do PINB o przesłanie "uwierzytelnionej kopii dokumentu bądź uwierzytelnionych kopii dokumentów, z których wynika, jaka powierzchnia budynku magazynu oraz budynku gospodarczego została objęta nakazem rozbiórki". Wobec braku tych dowodów w dniu 12 lipca 2022 r. [...]WINB zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia opisanej kwestii. W odpowiedzi PINB w dniu 6 września 2022 r. wyjaśnił, że niemożliwe było ustalenie ww. powierzchni zabudowy w trakcie kontroli z uwagi na niemożność ustalenia w terenie dokładnego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewidencyjny [...] i [...]", lecz równocześnie dodał, że "w trakcie powyższej kontroli pan N. A. zobowiązał się do przedłożenia w terminie 14 dni geodezyjnej inwentaryzacji przedstawiającej wymiary budynku". W toku postępowania odwoławczego PINB uzupełnił akta sprawy o kopię "geodezyjnej inwentaryzacji zawierającej wymiary i powierzchnię zabudowy części magazynu oraz części budynku gospodarczego posadowionych na działce nr ewidencyjny [...] w S., przedłożoną w dniu 13 września 2022 r. przez A. s.c.". Mimo tego, że na wspomnianym dokumencie widnieje pieczęć przedsiębiorstwa B. K. S., lecz nic poza tym nie wskazuje, iż jest to rzeczywiście inwentaryzacja geodezyjna wykonana przez uprawnionego geodetę w wyniku realizacji pracy geodezyjnej i dlatego [...]WINB w dniu 2 listopada 2022 r. wystosował do pana K. S. wezwanie do pisemnego wyjaśnienia, czy opracowanie to "powstało w wyniku wykonania pomiarów geodezyjnych w terenie". Pomimo skutecznego doręczenia wezwania do dnia wydania postanowienia wezwany nie uczynił jemu zadość.
W tych okolicznościach [...]WINB stwierdził, że ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego winna zostać rozpoczęta od ogólnej uwagi, że organ egzekucyjny będąc zobligowany do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 29 § 1 ab initio ustawy o postępowaniu egzekucyjnym), nie jest jednocześnie uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 infine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). [...]WINB stwierdził, że egzekwowany obowiązek rozbiórki budynku magazynu wyrobów gotowych oraz budynku gospodarczego zlokalizowanych na działkach nr ewidencyjny [...] oraz [...] położonych w S. przy ul. [...] w częściach zlokalizowanych na działce nr ewidencyjny [...], może być egzekwowany w oparciu o przepisy u.p.e.a. Organ odnotował, że decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek jest ostateczna, obowiązuje ona nadal w obrocie prawnym, a nadto nie wstrzymano jej wykonania i powinna być wykonana ponad 15 lat temu. [...]WINB zauważył, że pisemne upomnienie zostało skutecznie doręczone przez PINB w dniu 10 czerwca 2013 r. obydwu zobowiązanym (tj. panu K. A. i panu N. A.). Ponadto tytuły wykonawcze z dnia 6 lipca 2015 r. (nr [...] i nr [...]) zostały przez PINB prawidłowo doręczone zobowiązanym (odpowiednio w dniu: 9 lipca 2015 r. oraz 30 lipca 2015 r.) wraz z zaskarżonym postanowieniem o zastosowaniu środka egzekucyjnego. [...]WINB wskazał, że tytuł ten został prawidłowo wypełniony przez wierzyciela. W tej sytuacji, wobec bezspornego upływu terminu do wykonania nałożonego obowiązku i również niewątpliwego jego niewykonania ustawowym obowiązkiem PINB (jako Organu egzekucyjnego) było zastosowanie środka egzekucyjnego tj.: albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego.
Oceniając prawidłowość zastosowania przez PINB w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia [...]WINB wyjaśnił, że zobowiązanie podlegające w tej sprawie egzekucji nie jest zobowiązaniem solidarnym, chociaż jest ono zobowiązaniem wspólnym obydwu współwłaścicieli budynków (tj. pana N. A. i pana K. A.) i na każdym z nich (jako następcach prawnych pana K. A.) spoczywa ten sam obowiązek (tzn. rozbiórka określonych części dwóch budynków), który może być wykonany przez nich wspólnie lub osobno, a wykonanie tego obowiązku przez jednego ze zobowiązanych zwolni drugiego od jego wykonania.
[...]WINB wskazał, że w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego organ ma do wyboru dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, może zastosować wykonanie zastępcze. Środek ten polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. Przyjmuje się, że ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Natomiast, zgodnie z art. 125 i 126 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części. Dlatego też środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności tego środka organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze.
Zdaniem [...]WINB do zbadania pozostawała jeszcze prawidłowość ustalenia przez organ egzekucyjny wysokości grzywny w celu przymuszenia. Mianowicie, biorąc pod uwagę fakt, iż egzekucja dotyczy spełnienia przez skarżących obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna jest jednorazowa (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Co więcej, jako że nałożony obowiązek dotyczy rozbiórki budynku (jego przedmiotem jest bowiem rozbiórka części dwóch budynków), to wysokość tej grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 u.p.e.a.). Wobec tego podstawowym elementem umożliwiającym poprawne ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia w danym przypadku jest prawidłowe ustalenie powierzchni zabudowy budynku albo części budynku (bądź budynków albo części budynków) objętego nakazem rozbiórki.
Chociaż PINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia precyzyjnie wskazał, że objęta nakazem rozbiórki powierzchnia magazynu wynosi 54,38 m2, zaś budynku gospodarczego 53,62 m2 (co łącznie daje powierzchnię zabudowy wynoszącą 108,00 m2), to jednak dane te - jak trafnie podkreślono w zażaleniu - nie wynikały z żadnego dokumentu zgromadzonego w aktach sprawy. Co więcej z materiałów uzyskanych w toku postępowania odwoławczego (informacji przygotowanej przez przedsiębiorstwo B. wynika, że powierzchnia ta wynosi odpowiednio 57,00 m2 i 56,00 m2, co łącznie daje powierzchnię zabudowy wynoszącą 113,00 m2 czyli aż o 5 m2 więcej niż PINB przyjął za podstawę do wykonanych obliczeń wysokości grzywny w celu przymuszenia. Jednakże pomiary te nie zostały opieczętowane przez uprawnionego geodetę, brak jest informacji, iż zostały one wykonane w terenie, a ponadto pan K. S. (który prowadzi przedsiębiorstwo B. nie uczynił zadość wezwaniu [...]WINB z dnia 2 listopada 2022 r. Stąd wprost wynika, że kwestia powierzchni zabudowy obydwu części budynków objętych egzekwowanym nakazem rozbiórki nie została należycie wyjaśniona przez PINB.
Wobec tego w tym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdy z jednej strony brak jest dowodów, które wskazywałyby, że łączna powierzchnia zabudowy budynków objętych nakazem rozbiórki wynosi 108,00 m2, a z drugiej strony istnieją materiały podważające te wyliczenia (w tym także szacunkowe pomiary wykonane w internetowym serwisie Geoportal przy użyciu narzędzia "mierz powierzchnię" wskazują, że powierzchnia przyjęta przez PINB do obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia została niedoszacowana), lecz nie sposób materiałom tym przypisać rangi dowodów. Obydwie te okoliczności prowadzą wprost do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie PINB ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia bez wcześniejszego ustalenia łącznej powierzchni zabudowy części budynku gospodarczego i części budynku magazynowego, które objęte są egzekwowanym nakazem rozbiórki, a co więcej przyjęta jako podstawa obliczeń powierzchnia zabudowy (tzn. 108,00m2) nie znajduje żadnego potwierdzenia w zgromadzonych w sprawie dowodach i materiałach.
Wobec tego [...]WINB uchylił zaskarżone postanowienia PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ pierwszej instancji.
Następnie K. A. i N. A., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. postanowienie [...]WINB, wnosząc o jego uchylenie w całości, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 119 § 2 u.p.e.a. oraz art. 18 u.p.e.a., art. 107 § 3, a także w zw. z art. 7, 7a i 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, bowiem organ pominął zasadę, że stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku; nie wyjaśnił też przekonująco dlaczego wybrał taki środek, a nie inny.
Motywując skargę podano, że na obecnym etapie postępowania nie ma znaczenia jaka dokładnie powinna być wysokość grzywny i nie ma również znaczenia nałożony przez organ wyższego stopnia na organ I instancji obowiązek precyzyjnego określenia wielkości powierzchni do rozbiórki, a tym samym wysokości grzywny, bowiem grzywna w ogóle nie powinna być rozważana w tym postępowaniu. Co ważne organ odwoławczy powołuje się na okoliczność, że wykonanie zastępcze byłoby przerzucone na organy państwowe, a tym samym koszty poniosłoby państwo. Jednakże organ pomija fakt, że wysokość grzywny może przekraczać wartość części obiektów przeznaczonych do rozbiórki. Zastosowana w sprawie argumentacja [...]WINB jest nieuzasadniona i narusza art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw, z art. 119 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.
Organ obowiązany był w toku postępowania rozważyć, który z dostępnych prawem środków egzekucyjnych był właściwy przy realizacji obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanej budowy budynku magazynowego. W przedmiotowej sprawie uwzględniając treść nałożonego na zobowiązanych obowiązku oraz wysokość nałożonej grzywny, nie można przesądzić, że zastosowany w sprawie środek jest mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze. Ponadto postępowanie w sprawie trwa 15 lat a organ nie jest w stanie wykonać precyzyjnych wyliczeń powierzchni obiektu podlegającego rozbiórce, co stanowi o naruszeniu art. 7, 7a i 8 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, pod względem zgodności z prawem kontrolowanego orzeczenia, bo w ramach takich kompetencji działają sądy administracyjne, była kwestia zgodności z prawem postanowienia [...]WINB z dnia 9 stycznia 2023 r. nr [...] o uchyleniu postanowienia PINB z dnia 6 lipca 2015 r. (sygn. [...]), którym na pana K. A. i pana N. A. (jako zobowiązanych) nałożono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Na początku należy wyraźnie zaznaczyć, że sprawa znajduje się obecnie na etapie egzekucji administracyjnej, zatem sama zasadność wydania decyzji, będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, nie może być podważana, gdyż do tego przewidziany był odrębny tryb. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki prawne przysługujące osobie zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą służyć podważaniu decyzji będącej podstawą egzekucji. Decyzja taka winna być podważana w innym trybie prawem przewidzianym, czy to zwyczajnym, czy to nadzwyczajnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego [do 2003 r.] w Katowicach z dnia 7 kwietnia 1998 r., I SA/Ka 1434/96, LEX nr 60849). Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może zaś nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego. Ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 28a u.p.e.a. nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie skarżący K. A. i N. A. są następcami prawnymi K. A., któremu nakazano rozbiórkę budynku magazynu wyrobów gotowych oraz budynku gospodarczego zlokalizowanych na działkach nr ewidencyjny [...] oraz [...] położonych w S. przy ul. [...] w częściach zlokalizowanych na działce nr ewidencyjny [...]. Jak wynika z części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia w dniu 6 lipca 2015 r. PINB wystawił tytuły wykonawcze nr [...] i [...] (dotyczące odpowiednio: K. A. oraz N. A.) oraz wydał jako organ egzekucyjny postanowienie (sygn. [...]) o zastosowaniu środka egzekucyjnego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżących [...]WINB wydał zaskarżone w niniejszej prawie postanowienie, w którym zdecydował o uchyleniu postanowienia PINB z 6 lipca 2015 r. Istota sporu sprowadzała się więc zasadniczo do oceny, czy zasadnie [...]WINB orzekł o uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Wedle art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenie. Zgodnie z § 5 powołanego przepisu wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Wysokość grzywny w celu przymuszenia jest zatem zależna od ustalonej przez organ powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętej nakazem rozbiórki. Z postanowienia PINB wynika, że objęta nakazem rozbiórki część magazynu wynosi 54,38 m2, a część budynku gospodarczego 53,62 m2, lecz w aktach brak jest dowodów na potwierdzenie tych danych. Wobec tego [...]WINB zasadnie zwrócił się do organu I instancji o włączenie do akt dokumentów, z których wynika, jaka powierzchnia budynku magazynu oraz budynku gospodarczego została objęta nakazem rozbiórki. Następnie, z uwagi na brak uzyskania tych dokumentów, słusznie organ odwoławczy zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia opisanej kwestii. PINB mimo przeprowadzenia kontroli, z uwagi na niemożność ustalenia w terenie dokładnego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewidencyjny [...] i [...], nie był w stanie ustalić spornej powierzchni. Organ uzyskał od zobowiązanych geodezyjną inwentaryzację przedstawiającą wymiary budynku, według której powierzchnia budynków wynosi odpowiednio 57 m2 i 56 m2, czyli o 5m2 więcej niż wynika z postanowienia PINB. Wspomniana inwentaryzacja nie została jednak opatrzona informacją potwierdzającą, że została sporządzona przez uprawnionego geodetę. Brak ten nie został uzupełniony mimo stosownego wezwania.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd podziela stanowisko [...]WINB, że precyzyjne ustalenie powierzchni objętych nakazem rozbiórki budynków jest kluczowe z punktu widzenia ustalenia wysokości grzywny, a ponadto, że mimo podjętych prób przez organ II instancji nie udało się tego uzupełnić w toku postępowania odwoławczego. Wobec tego zasadnym okazało się uchylenie postanowienia PINB i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia opisanych kwestii, bowiem mają one bezpośredni wpływ na zastosowany środek egzekucyjny.
Odnosząc się z kolei do zasadniczego zarzutu skargi, polegającego na kwestionowaniu nałożenia grzywny w celu przymuszenia zamiast wykonania zastępczego, to w ocenie Sądu dokonano właściwego wyboru środka egzekucyjnego. Należy zaakcentować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 98/20, 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1335/21, CBOSA). Wskazać należy, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, a jej zastosowanie ma wyłącznie doprowadzić do wykonania zasadniczego obowiązku określonego w decyzji. Jak stanowi art. 125 § 1 u.p.e.a. - w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Zatem to od zobowiązanego zależy, czy wykona pozostałą część nałożonego obowiązku, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie całości prac przez zobowiązanego w określonym terminie zwalnia go z obowiązku uiszczenia grzywny. Wykonanie zastępcze – jak zasadnie zauważył organ odwoławczy - wiązałoby się natomiast z koniecznością pokrycia jego kosztów, co ze względu na nieuchronność tego obowiązku byłoby oczywiście bardziej dolegliwe dla zobowiązanego niż grzywna. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia Sąd uznał za spełniający wymogi art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. Wyjaśnienia organu w tym zakresie Sąd również uznał za przekonujące.
Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a., a prowadzona w sprawie egzekucja jest dopuszczalna. Wymaga ponownie podkreślenia, że w postępowaniu egzekucyjnym, nie dokonuje się merytorycznej oceny decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, w tym wypadku decyzji o nakazie rozbiórki. Również i sąd administracyjny nie może dokonywać badania i oceny prawidłowości obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wobec tego nie jest dopuszczalne badanie obowiązków nałożonych na zobowiązanych w 2006 r. Bezspornie bowiem mimo upływu czasu obowiązek ten nie został wykonany, co uzasadnia prowadzenie postępowania egzekucyjnego a w konsekwencji i nakładanie środków egzekucyjnych, które mają skłonić skarżących do ich wykonania.
Mając na uwadze powyższe okoliczności wywiedziona przez K. A. i N. A. skarga podlegała oddaleniu o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.