II SA/PO 11/20

II SA/Po 11/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Jan Szuma
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 872/21 - Wyrok NSA z 2023-12-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 2 pkt. 5, art. 50 ust.1, art. 53 ust. 3, art. 54
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 08 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 września 2020 roku sprawy ze skargi V. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 roku Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 roku [...] Sp. z o.o. [...] w [...] wniosła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla gazociągu wysokiego ciśnienia relacji [...] – [...] przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], działki nr [...] obręb [...], działki nr [...] obręb [...], działki nr [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], działki nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], [...], działki nr [...], [...], [...] obręb [...] działki nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], działki nr [...], 143, [...], [...], [...], 4, [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], działki nr [...] obręb [...], [...].
Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 roku, znak: [...] Burmistrz Miasta i [...] zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek [...] Sp. z o.o. [...] w [...] postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej budowę gazociągu wysokiego ciśnienia.
W dniu [...] kwietnia 2018 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we [...] sporządził Opinię sanitarną znak: [...] uzgadniającą pozytywnie lokalizację inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 roku, znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgodnił przedstawiony projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczący budowy gazociągu wysokiego ciśnienia na terenach położonych m.in. w pasie drogowym drogi krajowej nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 roku, znak: [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne wydał uzgodnienia inwestycji celu publicznego co do melioracji wodnych.
Pismem z dnia [...] czerwca 2018 roku, znak: [...] [...] S.A. dokonał zmiany wniosku w zakresie rysunku nr [...], która obejmowała uwzględnienie okresowej strefy zagrożenia wybuchu od projektowanego [...] (ZZU) na działce nr [...], na terenie gm. [...], obr. [...], jako obszaru oddziaływania obiektu oraz zakresu wniosku, ale nie wykraczała poza działki ewidencyjne określone we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 roku. Zmianie uległa tylko wielkość powierzchni terenu inwestycji z ok. 212 290 m2 na 213 016 m˛.
Decyzją z dnia [...] lipca 2018 roku Burmistrz Miasta i [...], znak: [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego na rzecz wnioskodawcy - sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia.
Decyzją z dnia [...] listopada 2018 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Pismem z dnia [...] stycznia 2019 roku, [...] działający w imieniu sp. z o.o., wyjaśnił, że w wyniku podziału działki nr [...], obr. [...] w zakres przedmiotowego wniosku weszły działki nr [...] i [...]; w wyniku podziału działki nr [...], obr. [...] w zakres przedmiotowego wniosku weszły działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Pismem z dnia [...] lutego 2019 roku wnioskodawca przesłał zaktualizowane załączniki mapowe z wniesionymi podziałami działek, tj. po podziale działki nr [...] na [...], [...], obr. [...] oraz po podziale działki nr [...] na [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] na terenie [...].
Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 roku, znak: [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne uzgodnił przedmiotową inwestycję w zakresie melioracji wodnych.
Dnia [...] marca 2019 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we [...] wydał Opinię Sanitarną znak: [...] uzgadniającą pozytywnie lokalizację inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Pismem z dnia [...] marca 2019 roku, znak: [...] Burmistrz Miasta i [...] zaopiniował pozytywnie projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla projektowanej budowy gazociągu wysokiego ciśnienia na działce nr [...], obręb [...], działce nr [...], obr. [...], działkach nr [...], obr. [...], po uwzględnieniu wskazanych warunków dotyczących infrastruktury technicznej w pasie drogowym niezwiązanych z drogą.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 roku, znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgodnił przedstawiony projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczącego budowy gazociągu wysokiego ciśnienia, na terenach położonych m.in. w pasie drogowym autostrady A2 i drogi krajowej nr [...].
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 roku, znak: [...] Burmistrz Miasta i [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego na rzecz wnioskodawcy - sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] obręb [...], działki nr [...], [...], [...], [...] obręb [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], działki nr [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], działki nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], [...], działki nr [...], [...] obręb [...], działki nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...].
Odwołaniem z dnia [...] maja 2019 roku, które zostało uzupełnione pismem z dnia [...] września 2019 roku, V. C. wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia [...].03.2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na przyjęciu, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, pomimo, że nie zostało to wykazane w toku rozpatrywania sprawy oraz przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 w związku z art. 33 § 1 Kpa, polegające na udziale w postępowaniu strony inicjującej postępowanie reprezentowanej przez pełnomocnika J. Z., któremu w dniu [...] listopada 2018 roku, wygasło umocowanie do reprezentacji, co czyniło postępowanie po tym dniu nieważnym.
Decyzją z dnia [...] października 2019 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W ocenie organu odwoławczego budowa sieci gazowej wysokiego ciśnienia ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej (gminy lub jej części - danej miejscowości, osiedla czy dzielnicy miasta), gdyż służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. niezależnie od osoby inwestora. Tego rodzaju zadanie stanowi inwestycję towarzyszącą większemu przedsięwzięciu mającemu charakter inwestycji prywatnej, nie zmienia to zasadniczo kwalifikacji tego rodzaju zadania, nawet jeżeli bezpośrednio służy węższej grupie mieszkańców gminy, skoro sieć gazową wysokiego ciśnienia można ujmować w kategoriach zespołu naczyń połączonych. Inwestycja polegająca na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia, jest zaliczana do inwestycji celu publicznego, a dla terenu objętego inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem w sprawie słusznie zastosowano art. 50 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.
W przypadku lokalizowania inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jedyną przesłanką wydania decyzji odmownej jest wykazanie, że lokalizacja danej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z jakimś przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Brak zgody innych niż inwestor stron postępowania na realizację planowanego przedsięwzięcia jest pozbawiony znaczenia prawnego na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Argumentacja innych niż wnioskodawca stron postępowania powinna zostać wzięta pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, gdy zawiera rzeczowe argumenty mające na celu zakwestionowanie charakteru przedsięwzięcia, z uwagi na materialnoprawne skutki decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego pozwalające na daleko idącą ingerencję w prawo własności nieruchomości, na których ma być zrealizowana inwestycja celu publicznego. Właściciele nieruchomości mają prawo do zapewnienia im odpowiednich gwarancji procesowych, a podnoszone przez nich zagadnienia powinny być ujawnione na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.
W toku postępowania odwoławczego do akt sprawy załączono dalsze pełnomocnictwo z dnia [...] listopada 2018 roku udzielone przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - J. Z. - przedstawicielowi firmy: [...]. Pełnomocnictwo zostało udzielone do dnia [...] września 2020 roku - zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 32 w związku z art. 33 k.p.a. był nieuzasadniony.
W aktach sprawy zawarto również analizę zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik V. C. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r., w sprawie znak [...] naruszenie przepisów prawa:
1. materialnego tj. art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającym polegającego na przyjęciu, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego mimo, że nie zostało to wykazane w toku postępowania, a w szczególności jaki interes publiczny przedmiotowa inwestycja realizuje oraz czy inwestycja jest inwestycja o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym.
2. procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny i przyjęcie, że zamierzona inwestycja ma na celu jakikolwiek interes publiczny podczas gdy z załączonych do wniosku dowodów wynika, że omawiana inwestycja stanowi jedynie przyłącze gazowe służące interesowi prywatnemu przedsiębiorcy [...]. Ponadto zaniechanie uzasadnienia określenia w decyzji czy omawiana inwestycja jest inwestycją o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym, do czego obligują przepisy prawa.
3. procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 1 pkt 9 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie pouczenie Skarżącej o wysokości oraz sposobie wyliczenia wysokości opłaty od skargi oraz nienależytego sporządzenia uzasadnienia prawnego powodującego brak możliwości precyzyjnego ustalenia przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy przy sporządzeniu zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania powiększonych o koszty reprezentacji przez radcę prawnego oraz kosztu udzielonego pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.
Skarżąca podniosła, że SKO w sposób nieprawidłowy zastosował prawa materialne w przedmiotowej sprawie. Skoro stosownie do treści art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkiem niezbędnym do wydania korzystnej decyzji zezwalającej na przeprowadzenie inwestycji celu publicznego niezbędne jest ustalenie w oparciu o załączone do wniosku dokumenty dwie przesłanki. "Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przeprowadzone ustalenia stanu faktycznego sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że powyższa przesłanka została spełniona. Wniosek Inwestora nie określa w jaki sposób inwestycja oddziaływuje korzystnie na społeczność lokalną co oznacza, ze nie sprostał on wymogom prawa w tym zakresie, co winno skutkować odmową wydania pozytywnej decyzji. Treść decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., w sprawie o sygn. akt [...], nie wskazuje, że przedmiotowa inwestycja jest w rzeczywistości tylko i wyłącznie przyłączem i nie służy interesowi publicznemu. Ułatwienie czy też zwiększenie możliwości produkcyjnych zakładu nie może zostać potraktowane jako interes publiczny. Ustalenia w przedmiotowej sprawie oparte są tylko na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego. Wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w żaden sposób nie wykazywał interesu publicznego wiec organ II instancji winien w tym zakresie poczynić jakiekolwiek ustalenia, a nie jedynie ograniczyć się do stwierdzenia, że przepis prawa przewiduje budowę sieci gazowej co jest równoznaczne ze spełnieniem celu publicznego. Ustalenia poczynione przez SKO w tym zakresie nie zostały poparte żadnym dowodem zebranym w sprawie, a stworzenie możliwości przyłączenia do sieci energetycznej kolejnym podmiotom na terenie gminy jest bowiem hipotetyczne, skoro budowa tych przyłączy nie jest objęta zakresem planowanych przez inwestora prac. Zaskarżona decyzja zawiera istotne wady powodujące obowiązek jej uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji naruszyło przepisy dotyczące prawidłowego uzasadniania decyzji administracyjnych oraz nie zawierało niezbędnego pouczenia o wysokości wpisu od decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Dodatkowo należy wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 3 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem sprawy jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – sieci gazowej wysokiego ciśnienia, wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm. – u.p.z.p.)".
Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało przesądzenie o tym, czy organy prawidłowo zakwalifikowały przedsięwzięcie wskazane przez inwestora we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obowiązujące przepisy w niektórych istotnych kwestiach odmiennie regulują postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a postępowania te nie mogą być prowadzone zamiennie. Dokonując kontroli działań administracji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad ani uchybień.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:
1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Stosownie do treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Wśród celów wskazanych w art. 6 u.g.n. ustawodawca wymienił w pkt 2: budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Dodatkowo art. 50 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Z powyższego wynika bezsprzecznie, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić na dwa sposoby: poprzez uchwalenie miejscowego planu, do czego właściwa jest rada gminy, albo poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jest to alternatywa rozłączna, która musi być rozumiana w ten sposób, że jeśli na jakimś terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może zostać wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nawet jeśli inwestycja byłaby zgodna z ustaleniami tego planu.
W ocenie składu orzekającego sporna inwestycja w postaci budowy gazociągu (jak wskazano we wniosku Spółki oraz w decyzji organu pierwszej instancji) stanowi – co bez naruszenia prawa ustaliły organy obydwu instancji – inwestycję celu publicznego odpowiadającą treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Budowa przewodów i urządzeń służących m.in. do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, mieści się w katalogu celów publicznych, o którym mowa w art. 6 u.g.n. Istotą inwestycji celu publicznego jest bowiem jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym". Przedmiotowa inwestycja ma znaczenie ponadlokalne i wpływa na życie mieszkańców gmin, przez które będzie przebiegał gazociąg. Budowa budowy gazociągu stanie się częścią większej całości, będzie techniczna możliwość jej rozbudowy, poprzez budowę kolejnych przyłączy. Nie ma wątpliwości, że budowa sieci gazowej wysokiego ciśnienia, chociażby pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej (gminy lub jej części - danej miejscowości, osiedla czy dzielnicy miasta), wbrew twierdzeniom skargi, służy realizacji celu publicznego niezależnie od osoby inwestora. Tego rodzaju zadanie bezpośrednio będzie służyć nie tylko pewnej grupie mieszkańców gminy, którzy będą mogli z niej skorzystać, ale także całej gminie, która uzyska dodatkowe możliwości rozwoju infrastrukturalnego stanowiące o jej zwiększonej atrakcyjności.
Ustalenie charakteru spornej inwestycji (mającej zapewnić dostawy gazu nowym nieruchomościom) powodowało konieczność rozważenia obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zwłaszcza że na obszarze zaplanowania inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.). W takim przypadku konieczne było wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w tym względzie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 roku (uzupełniony pismem z dnia [...] czerwca 2018 roku) sp. z o.o. - reprezentowanej przez J. Z. z [...] S.A. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla gazociągu wysokiego ciśnienia relacji [...] zainicjował wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla budowy gazociągu wysokiego ciśnienia. Strona wystąpiła z wnioskiem o ustalenie lokalizacji celu publicznego, którym organy administracji publicznej są związane, jeżeli spełnia on wymagania przepisu art. 52 ust. 2 u.p.z.p., z uwzględnieniem specyfiki inwestycji. Do wniosku dołączono określenie granic terenu na mapie oraz charakterystykę inwestycji oraz dołączono warunki techniczne inwestycji i wykreślono na mapie linię przebiegu inwestycji. Samo określenie inwestycji oraz przedstawienie jej na mapie było wystarczające do przyjęcia, że w ten sposób inwestor wykazał, że planowana inwestycja służy realizacji celu publicznego, który w tym przypadku uwzględnia interes publiczny polegający na rozwoju infrastrukturalnym terenów przez które będzie przebiegał gazociąg. W tym względzie jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej, dokonano analizy zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., tj. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W toku postępowania organ I instancji wystąpił do stosownych organów o uzgodnienie projektu decyzji, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we [...], Burmistrza Miasta i [...] - jako zarządcy drogi oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne. Nie zaistniały zatem przeszkody prawne (wynikające z przepisów odrębnych) do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w takiej sytuacji organ nie może odmówić wydania decyzji zgodnie z art. 56 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja odpowiada również wymaganiom z art. 54 pkt 1 – 3 u.p.z.p., tj. określa rodzaj inwestycji (budowa sieci gazowej), funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki i wymagania ładu przestrzennego, ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu, obsługę w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (organ wskazał na konieczność respektowania przepisów prawa budowlanego i obowiązek niekolidowania z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem terenów sąsiednich). Realizacja inwestycji nie stoi zatem w sprzeczności z regulacjami odrębnymi oraz z zagospodarowaniem terenu.
Ponadto oprócz skarżącej właściciele pozostałych działek, przez które przebiegać będzie inwestycja, nie złożyli skarg na decyzję lokalizacyjną. W tym względzie należy podkreślić, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza jednak o prawie do rozpoczęcia budowy, a pozostaje jedynie pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi swoistą informację dla potencjalnego inwestora czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Budowę można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta z kolei może być wydana jedynie inwestorowi, który m.in wykaże się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże natomiast organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 55 u.p.z.p. W decyzji o lokalizacji celu publicznego wskazuje się jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a nie szczegółowe parametry techniczne inwestycji. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie polega na badaniu celowości jej realizacji i nie jest związane z możliwością modyfikowania wniosku inwestora co do zaproponowanego jej przebiegu oraz szczegółowych rozwiązań technicznych. Żaden przepis prawa nie uzależnia również wydania decyzji lokalizacyjnej od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Decyzja ta nie jest w żaden sposób powiązana z prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowy infrastruktury przesyłowej. Dopiero etap przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę będzie etapem właściwym do oceny, czy inwestor prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane posiada czy też nie. Kwestia zgody skarżącej bądź jej braku na poprowadzenie instalacji przez jej nieruchomość będzie weryfikowana na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę. Przebieg takich inwestycji jak gazociąg zawsze pozostaje kompromisem uwzględniającym szereg czynników i nie jest możliwe całkowite zrezygnowanie z ich przebiegu przez nieruchomości będące własnością prywatną. Zwłaszcza gdy, tak jak w sprawie niniejszej, nitka gazociągu zasilić ma nieruchomości na których zbudowane są domy mieszkalne bądź będą budowane. Ograniczenia techniczne związane z charakterem projektu gazociągu przesyłowego powodują, że niemożliwe jest dowolne kształtowanie jego przebiegu. Projektowanie gazociągu, z uwagi na bezpieczeństwo jego funkcjonowania, podlega ściśle określonym regułom wynikającym z bezwzględnie obowiązujących przepisów technicznych. Wobec powyższego, zezwolenie na lokalizację inwestycji gazowej w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa, zaś poza ochroną prawną pozostają oczekiwania, postulaty dotyczące określonej polityki planowania przestrzennego w zakresie lokalizacji gazociągów. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na lokalizację inwestycji gazowej użytku publicznego.
Reasumując w sprawie chybione były zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Nietrafne były równie zarzuty proceduralne dotyczące prawidłowego przeprowadzenia postepowania administracyjnego, a w szczególności rozstrzygnięcia organu odwoławczego, które zostało prawidłowo uzasadnione. Jednocześnie należy podkreślić, że zarzuty dotyczące prawidłowego pouczenia o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie miały negatywnego wpływu na sytuację procesową strony skarżącej, która prawidłowo wniosła przysługujący środek zaskarżenia.
Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę