II SA/PO 109/05

II SA/Po 109/05 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Jolanta Szaniecka /przewodniczący/
Małgorzata Górecka
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr/ Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant st. sekr.sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2006r. sprawy ze skarg 1. C. J.-S. i H. S., 2. E. P.-G. i Z. G., 3. K. i M. P. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ; oddala skargi /-/M. Górecka /-/J. Szaniecka /-/A. Łaskarzewska
Uzasadnienie
II SA/Po 109/05
U Z A S A D N I E N I E
W dniu [...] Unia A SA z siedzibą w P. złożyła w Urzędzie Miasta P. wiosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ul. [...] w P. (k. [...] -2 [...] akt administracyjnych). Do wniosku dołączono odpis księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, z którego wynika, istnienie nieodpłatnego prawa na czas nieokreślony na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości, polegającego na prawie oparcia o mur budynku posadowionego na nieruchomości kw [...] muru budynku położonego na nieruchomości przy ul. [...], który może być pobudowany wzdłuż wspólnej granicy działek oraz na prawie równoprawnego z właścicielem nieruchomości kw [...] korzystania ze znajdujących się na tej nieruchomości przyłącza gazowego, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza energetycznego nn-04kN, przyłącza kablowego RTV (k. [...] akt administracyjnych pierwszej instancji) Wniosek był zmieniany i ostatecznie obejmuje on budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie szeregowej przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...], ark. [...], obręb G. położonej w P. przy ul. [...] (k. [...] akt administracyjnych pierwszej instancji).
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji (k. [...] - [...] akt administracyjnych pierwszej instancji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowił podstawę dla rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego utracił moc (k. [...]-[...] akt administracyjnych pierwszej instancji)
W toku postępowania dokonano uzgodnień z Zarządem Dróg Miejskich (k. [...],[...] akt administracyjnych pierwszej instancji), przeprowadzono rozprawę administracyjną (k. [...] –[...]). Wojewoda postanowieniem z dnia [...] stwierdził zgodność z prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...], ark. [...] obr. G., położonej w P. przy ul. [...], zgodnie z lokalizacją zaznaczoną – jak wskazano w postanowieniu – "na załączonej mapie zasadniczej w skali 1:500" (k. [...] - [...] akt administracyjnych pierwszej instancji).
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] na podstawie art. 40 ust. 1, art. 42 i 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A SA z siedzibą w P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji wskazano warunki wynikające z przepisów szczególnych w tym m.in. – z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1054 ze zm.). Określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej podano m.in., iż zasilanie w energię elektryczną i odprowadzanie ścieków sanitarnych - na podstawie służebności wpisanej w KW [...] z przyłącza energetycznego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...], dostawa gazu – z przyłącza gazu znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] .W zakresie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, decyzja stwierdza, iż projektowane obiekty budowlane winny spełniać wymogi określone w art. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Wskazano też, że linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne określono na mapie zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik do decyzji. (k. [...] –[...] akt administracyjnych).
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli właściciele sąsiednich nieruchomości – C. J. –S., H ., E. P. –G. , Z.G., K. P. i M. P . C.J. – S . i H. S. wskazali, że realizacja projektowanej zabudowy doprowadzi do naruszenia ich interesów i doprowadziłaby do konieczności zamurowania okien i uniemożliwiłaby korzystanie z werandy i drzwi. Nadto zabudowy tej nie da się pogodzić z charakterem historycznego zespołu Willowego S . Pozostali skarżący podkreślili, że pojęcie zabudowy szeregowej dotyczy wyłącznie budownictwa jednorodzinnego, nie ma więc żadnego odniesienia do istniejącej zabudowy wielorodzinnej na działce przy ul. [...] do której planuje się dobudować budynek jednorodzinny. Budynek wielorodzinny znajdujący się na działce nr [...] zlokalizowany został w odległości 0,35 m od granicy działki tak, aby okap i rynna odprowadzająca wodę z dachu nie naruszyły własności sąsiada. Elewacja granicząca z działką nr [...] została wykończona, ocieplona, posiada gzymsy, budynek obsadzony jest zielenią. W związku z tym zasadne byłoby odsunięcie planowanej inwestycji od działki nr [...] i zobowiązanie inwestora do uzyskania warunków podłączenia mediów i wykonania własnych przyłączy do planowanej nowej inwestycji. Zapisy w aktach notarialnych co do ustanowienia służebności dotyczą jednoczesnego wznoszenia obiektów przy posesji nr [...] i [...]. W ulicy [...] istnieją wszystkie sieci.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) i § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż istota sporu sprowadza się do zagadnienia, czy planowana zabudowa może być realizowana na granicy z działkami sąsiednimi, przy ul. [...] i [...]. Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji w pkt I 1 c dopuścił realizację na granicy z powyższymi działkami, zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Nadto wskazano, że budynek planowany ma odniesienie do istniejącej zabudowy jednorodzinnej szeregowej, o czym świadczy stan zabudowy innych działek, bowiem "istnieje tam faktycznie zabudowa szeregowa".
Skargę na powyższą decyzję złożyli C.J. –S. i H. S., którzy wnieśli o jej uchylenie i o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że zatwierdzenie projektu zabudowy ustalonymi przez Prezydenta Miasta warunkami zabudowy skutkować będzie obniżeniem wartości ich nieruchomości, koniecznością zabudowy okien i niemożliwością korzystania z werandy. Skarżący zarzucili także zaskarżonej decyzji naruszenie § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 6 ust. 2 ustawy o "planowanym zagospodarowaniu" przez naruszenie praw osób trzecich (k. 2-4).
Powyższą decyzję zaskarżyli także E. P. –G. , Z. G., K.P., M.P. , K. L. –G. i M. G., którzy podkreślili, iż istnieje możliwość zabudowy działki nr [...] z zachowaniem odległości 1,5 m od budynku wielorodzinnego przy ul. [...] . Wskazali, że budynek położony przy ul. [...] znajduje się w odległości 35 cm od granicy działki, co było związane z koniecznością wykończenia elewacji, pomieszczenia w granicach działki okapu, rynny i rury spustowej oraz umożliwienie konserwacji elewacji (k. 2-3 akt II Sa/Po 110/05, 1111/05 i 112/05).
Postanowieniem z dnia [...] sprawy wszczęte powyższymi skargami zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie i podtrzymało argumentację zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2005 r. uczestnik postępowania A SA wniosło o oddalenie skargi przedkładając dokument prywatny – ekspertyzę, w której wskazano, iż budynek przy ul. [...] został usytuowany niezgodnie z § 12 ust. 6 i 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania oraz Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. pod tym samym tytułem (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.), przy czym niezgodność ta usankcjonowana została decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie może to jednak powodować negatywnych następstw dla realizacji prawa zabudowy na działce przy ul. [...] (k. 29-34).
W dniu [...] sierpnia 2005 r. skargę K.-L. G. i M. G. odrzucono (k. 45-46).
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2006 r. spółka A SA podkreśliła, że zaplanowany budynek spełnia warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. z uwzględnieniem faktu, iż istniejąca zabudowa ma charakter zabudowy jednorodzinnej szeregowej, o czym świadczy stan zabudowy działek sąsiadujących N5a, N5b, N5d, N5e. (k. 73-75)
W kolejnym piśmie procesowym – z dnia [...] kwietnia 2006 r. spółka podkreśliła, iż w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonej przy ul. [...] wskazano, iż dla sąsiedniej nieruchomość (kw nr [...]) ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe - na nieodpłatną służebność na czas nieokreślony na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] polegającą na prawie oparcia o mur budynku posadowionego na nieruchomości przy ul. [...], który może być wzdłuż wspólnej granicy działek oraz na prawie równoprawnego z właścicielem nieruchomości przy u. [...], przyłącza gazowego, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza energetycznego – 04KV, przyłącza kablowego RTV, urządzeń małej architektury i zieleni. Wskazała nadto, że C. i H.S. wyrazili w przeszłości zgodę na zabudowę do granicy działki (145-146).
W piśmie procesowym z dni [...] kwietnia 2006 r. C. J. –S. i H.S. wskazali , że ich dom jest ostatnim budynkiem szeregowym, a projektowana budowa nie jest dalszym ciągiem szeregowca, skoro od granicy do ściany budynku skarżących "jest odległość wielu metrów". (k. 168)
W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2006 r. skarżąca E. P.-G. podniosła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe. Wskazała, że obowiązkiem organu administracji jest uwzględnienie konstytucyjnego obowiązku równego traktowania wszystkich obywateli. Postawienie ściany bocznej nieruchomości inwestora tuż obok ściany budynku skarżących naruszy harmonię architektoniczną oraz krajobrazową i estetyczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę faktu, że nieruchomość inwestora ma zapewniony dostęp do węzła energetycznego, sanitarnego, czy gazowego, które znajdują się na nieruchomości skarżącej, co powoduje naruszenie prawa własności. Nadto skarżąca podkreśliła, iż wbrew brzmieniu art. 54 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy nie określono linii rozgraniczających teren inwestycji. Graficzny załącznik jest nierozerwalnym elementem decyzji i musi on odpowiadać wymogom przepisu art. 107 k.p.a., to jest być opatrzony podpisem z imienia, nazwiska i stanowiska służbowego właściwego organu lub pracownika uprawnionej jednostki organizacyjnej, który to warunek nie został w niniejszej sprawie spełniony, bowiem załącznik będący częścią decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] jest jedynie kserokopią bez podpisu. (k.225-230)
Jak wskazano w piśmie Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2006 r. stanowiąca załącznik do decyzji z dnia [...] mapa zasadnicza w skali 1:500 określająca linie rozgraniczające teren inwestycji nie posiada cech mapy zasadniczej przyjętej do zasobu z uwagi na brak odpowiednich klauzul i oznaczeń wynikających z przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasoby (Dz. U. Nr 49, poz. 493) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Wskazano, że przedstawiona kopia mapy nie zawiera m.in. danych odnoszących się do wykonawcy pracy geodezyjnej podlegającej obowiązkowi zgłoszenia w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Kartograficznej jak również klauzuli przyjęcia dokumentacji do zasobu oraz oznaczenia organu gromadzącego zasób.
W piśmie wskazano, iż w dniu [...] maja 2006 r. A dostarczył mapę zasadniczą przedmiotowego terenu, która ma znamiona mapy zasadniczej przyjętej do zasobu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi okazały się niezasadne.
Przede wszystkim podkreślić trzeba, iż w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 dalej: u.z.p.). Organ drugiej instancji wydał decyzję w dniu 10 grudnia 2004 r. W myśl art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, dalej: u.p.z.p.) do spraw wszczętych niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
W art. 85 ust. 1 zastosowano konstrukcję przeciwną do zasady bezpośredniego działania nowej ustawy (zob. G. Wierczyński (w:) J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 165). Stosowanie przepisów u.z.p. do spraw niezakończonych decyzją ostateczną pozwala na dochowanie reguł obowiązujących w momencie uruchomienia postępowania. Za powyższym rozwiązaniem przemawiają postulaty stabilności i pewności zaufania obywateli do prawa (tamże 166; zob. też orzeczenie TK z dnia 2 marca 1993 r., K. 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6).
W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek A z dnia [...] maja 2003 r., a zatem pod rządami u.z.p. i to przepisy tej ustawy stanowić winny podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Fakt wydania decyzji z dnia [...] i jej późniejszego uchylenia nie mógł prowadzić do wniosków odmiennych, bowiem na skutek uchylenia straciła byt prawny decyzja pierwszoinstancyjna w związku z tym i nie może być mowy o zakończeniu postępowania. Nie ulega kwestii, iż jedyną miarodajną datą wszczęcia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] co do meritum był właśnie [...] .
Przechodząc do oceny merytorycznej rozstrzygnięć organów administracji, należy zauważyć, iż przeprowadziły one w niniejszej sprawie staranne postępowanie rozpoznawcze, w sposób wystarczająco wnikliwy oceniły zgromadzony materiał dowodowy, wydały trafne decyzje, które wyczerpująco i przekonująco uzasadniły. Sąd upoważniony jest do stwierdzenia, iż w wyniku kontroli nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji niczego, co usprawiedliwiałoby zarzut błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nadto nie dopatrzył się z urzędu w zaskarżonej decyzji niczego, co oznaczałoby naruszenie zasad bezstronności, konieczności rozpatrzenia całości dowodów i to bez naruszenia granic oceny swobodnej i niewątpliwej, a w zgodzie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. Decyzja zapadła zatem z poszanowaniem zasad przewidzianych w art. 7, 77 § 1 kpa i 107 § 1 k.p.a. (z pewnymi zastrzeżeniami odnośnie ostatniego z powołanych przepisów, o czym niżej).
W momencie wydawania decyzji przez organy obu instancji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją powyższego był podwyższony rygoryzm obowiązujacy w postępowaniu administracyjnym, który implikował konieczność przeprowadzenia postępowania w sposób zgodny ze szczególnymi przepisami u.z.p. W myśl art. 44 ust. 1 u.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Zgodnie z art. 44 ust. 2 i 3 u.z.p. po przeprowadzeniu rozprawy przedstawiono wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, który stwierdził ich zgodność z prawem. Spełniony został także wymóg z art. 40 ust 2 u.z.p., bowiem decyzję przygotowała osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne.
Decyzja organu pierwszej instancji zawierała wszystkie elementy wymienione w art. 42 ustawy (z pewnymi zastrzeżeniami w zakresie wymogu z art. 42 ust. 1 pkt 6 u.z.p. to jest mapy zasadniczej, zważyć należało, iż nie mogło ulegać kwestii, że nie posiada ona cech mapy przyjętej do zasobu z uwagi na brak odpowiednich klauzul i oznaczeń wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493) – naruszono § 5 ust. 4, § 6 ust. 1 tego rozporządzenia, oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Bezspornym jest, iż kopia mapy nie zawiera danych odnoszących się do wykonywania pracy geodezyjnej podlegającej obowiązkowi zgłoszenia w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Kartograficznej jak również klauzuli przyjęcia dokumentacji do zasobu oraz oznaczenia organu gromadzącego zasób. Niewątpliwe naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i w związku z tym nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi, że naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie należało uznać, iż nieposiadanie przez stanowiącą załącznik do decyzji kopii mapy atrybutów mapy przyjętej do zasobu, na gruncie niniejszej sprawy, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Analiza akt sprawy nie wskazuje na to. Żaden z uczestników stosownych okoliczności wskazujących na taki wpływ nie podniósł i nie wykazał.
Zwrócić należy uwagę, że analizowana mapa w swym fragmencie odpowiada kopii zasadniczej znajdującej się na stronie 20 akt. Za niemające wpływu na wynik postępowania należało też uznać uchybienie organu drugiej instancji polegające na błędnym powołaniu się na brzmienie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (która, o czym była mowa wyżej – nie znajdzie zastosowania w niniejszym postępowaniu). W myśl powołanego przepisu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Podobny (choć nie identyczny) przepis znajdował się bowiem w u.z.p. (art. 3 ust. 2 u.z.p.), w związku z czym rozważania organu drugiej instancji, poza zastosowaniem niewłaściwego przepisu, uznać należało za aktualne i uzasadnione.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących odległości planowanego budynku od granic działek skarżących podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.z.p. celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z przepisami szczególnymi. Co więcej, stosownie do wyrażonej expressis verbis woli ustawodawcy (art. 43 u.z.p.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzona inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu, a w wypadku jego braku - z przepisami szczególnymi. To zaś oznacza, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej jest związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji i nie może tego wniosku interpretować zawężająco. Przeciwnie, na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, oczywiście uwzględniając warunki wynikające z planu miejscowego i przepisów szczególnych oraz wymagania wynikające z ochrony interesów osób trzecich. Konsekwencją powyższego jest szczególnie rozumiana ochrona osób trzecich w przedmiotowym postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA z 2000 r. nr 1 poz. 15, Palestra z 1999 r. nr 3-4 str. 222, Glosa z 2000 r. nr 6 str. 32, Ochrona Środowiska z 2001 r. nr 2 str. 62).
W związku z powyższym nie można podzielić poglądu skarżących, którzy podnoszą, iż doszło do naruszenia ich interesu przez ustalenie w decyzji usytuowania budynku zbyt blisko od ich działek. Podkreślić bowiem trzeba, iż interes prawny to interes (korzyść, potrzeba) znajdująca zabezpieczenie a zarazem uzasadnienie w prawie. Musi on być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi to być interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Należy uznać, iż w przypadku art. 3 ust 2 u.z.p. (a także art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ) interes wynikać musi z konkretnego przepisu prawa materialnego.
Tymczasem ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (o pozwolenie na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 42 ust. 1 pkt 5 u.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, czy – w razie braku planu – przepisów szczególnych (przy czym przez przepisy szczególne określone w art. 40 ust. 1 u.z.p. należy rozumieć ustawy inne niż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące problematyki mającej zastosowanie w zagospodarowaniu przestrzennym.). Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego (przepisami szczególnymi), to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) wydane zostało w oparciu o przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepisy wymienionego rozporządzenia znajdą zatem zastosowanie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, kiedy to normy prawne wynikające z Prawa budowlanego znajdą zastosowanie. W związku z powyższym kwestia niemożliwości korzystania z werandy C. J. –S. i H.S. czy okien oraz odległości planowanego budynku od budynku położonego na ul. [...] nie mogła stanowić przedmiotu szczegółowego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, bowiem będzie ona przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia sierpnia 1998 r. warunki wynikające z przepisów szczególnych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinny być jedynie ewidencjonowane. Określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych (art. 42 ust. 1 pkt 3 u.z.p.) oznacza w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązek wskazania ograniczeń inwestowania i nie może być utożsamiane z prawem do rozstrzygania o prawach i obowiązkach potencjalnego inwestora na podstawie tych przepisów. To bowiem pozostaje we właściwości organu wydającego pozwolenie na budowę.
Zaznaczyć trzeba, iż za niezasadny należało uznać także zarzut skarżącej E. P. –G., w którym twierdzi ona, iż na skutek wydania zaskarżonej decyzji naruszono obowiązek równego traktowania wszystkich oraz przepisów konstytucyjnych o ochronie prawa własności. Respektowanie zasady wzajemności jest obowiązkiem organów administracji w toku postępowania o wydaniu pozwolenia na budowę i to w toku tego postępowania organy będą brały pod uwagę odległość budynku skarżących od przedmiotowej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, iż pojęcie lokalizacji przy granicy, może by rozumiane jako lokalizacja budynku bezpośrednio przy granicy, nieruchomości w styku z granicą geodezyjną, jak i lokalizacja w niewielkiej od niej odległości, a zatem ostateczne rozstrzygnięcie w tym zakresie – o czym była mowa zostanie wyrażone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
W zaskarżonej decyzji zbędnie zatem analizowano zgodność posadowienia inwestycji z konkretnymi przepisami cytowanego wyżej rozporządzenia.
Za niemający znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należało uznać problem usytuowania budynku przy ul. [...]. Skoro bowiem ten budynek został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, kwestia jego zgodności z przepisami prawa pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania ograniczone jest – zgodnie z żądaniem wniosku – rozmiarem i usytuowaniem planowanej inwestycji. Za niedopuszczalne należało przy tym uznać badanie w niniejszym postępowaniu przez organy administracji zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w przepisach szczególnych.
Rozważając kwestię przyłączy do planowanej inwestycji, podkreślić należy, iż w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] ujawniono nieodpłatną służebność w tym prawo równoprawnego przyłącza gazowego, przyłącza kanalizacji sanitarnej, czy przyłącza energetycznego na rzecz właściciela nieruchomości przy ulicy [...]. Zgodnie z domniemaniem jawności materialnej (wiarygodności) ksiąg wieczystych - art. 3 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz. U. 2001 r. Nr 124 poz. 1361 ze zm.) - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W niniejszej sprawie żadna ze stron nie kwestionowała treści księgi wieczystej, co musiało prowadzić do wniosku, iż postanowienia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji odnośnie możliwości dokonania przyłączy nie naruszały przepisów prawa. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienie zarzutów w tym zakresie. Nie mają w sprawie żadnego znaczenia okoliczności, które były podstawą ustanowienia służebności.
W końcu odnosząc się do kwestii rodzaju zabudowy i zasadności ustalenia przez organy administracji, iż planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego ma nastąpić w zabudowie szeregowej, zważyć należało, iż analiza usytuowania innych budynków przy ul. [...] (w szczególności N5a-N5e) musi prowadzić do wniosku, iż pobudowane one zostały w zabudowie szeregowej. Brak było zatem podstaw do weryfikacji decyzji w tej części jedynie z tego powodu, że w tym rejonie miasta takiej zabudowy brak. Dopiero w toku postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę koniecznym będzie ustalenie, czy projektowany budynek jest segmentem środkowym, czy skrajnym zabudowy szeregowej także w aspekcie spełniania przez budynek przy ul. [...] wymogu możliwości zakwalifikowania go do budowy szeregowej. Nie można przy tym podzielić poglądu, iż pojęcie zabudowy szeregowej dotyczy wyłącznie budownictwa jednorodzinnego. Powyższe pojęcia nie zostały zdefiniowane w przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Żaden przepis nie definiuje pojęcia zabudowy szeregowej, w szczególności nie wyłącza możliwości budowania w takiej zabudowie domów wielorodzinnych. W szczególności nie można definiować zabudowy szeregowej na podstawie art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Przepis ten definiuje bowiem wyłącznie pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie przesądza w żaden sposób kwestii możliwości szeregowej zabudowy budynków wielorodzinnych.
Nadmienić należy, że nieruchomość, w chwili rozstrzygania przez organy administracyjne nie była już objęta ochroną konserwatorską. Do rejestru zabytków jej nie wpisano. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który tę ochronę statuował wygasł z dniem 31.12.2003r.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec, jak w części rozstrzygającej.
/-/ M.Górecka J. Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska
Brak podpisu sędziego
spowodowany jest jego
nieobecnością
/-/A.Łaskarzewska
hp