II SA/Po 1073/15

II SA/Po 1073/15 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2016-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Elwira Brychcy /przewodniczący/
Izabela Paluszyńska
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżone orzeczenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2014 poz 518
art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 29 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi M. M. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2015r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżących kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. M. M. i P. M. (dalej: "wnioskodawcy" lub "skarżący"), reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. (dalej: "Wójt") z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości składającej się z działek nr [...] o powierzchni [...]ha; nr [...] o powierzchni [...]ha; nr [...] o powierzchni [...]ha i nr [...] o powierzchni [...]ha zapisanych w księdze wieczystej nr [...], położonych w M.
Wnioskodawcy podnieśli, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie wnioskodawców dokonany podział nieruchomości jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej we wsi M., a tym samym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wydana została z naruszeniem art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.").
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: "Kolegium"), działając na podstawie art. 93 ust. 1, ust. 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 u.g.n. i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), umorzyło postępowanie w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że wnioskodawcy są właścicielami działki nr [...], którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest służebność gruntowa drogi, przechodu i przejazdu przez działki nr [...] oraz [...], wpisane do księgi wieczystej nr [...]. Wskutek dokonanego podziału niniejsze działki zostały podzielone. Zdaniem wnioskodawców, właściciele działek stanowiących przedmiot podziału poprzez podział działek dążą do pozbawienia wnioskodawców prawa przechodu i przejazdu albo do zmiany tego prawa.
Zdaniem Kolegium, bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów administracyjnego stosunku prawnego, co oznacza, że nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Elementami materialnego stosunku prawnego są podmiot stosunku prawnego i jego przedmiot. W niniejszej sprawie brak jest pierwszego elementu administracyjnego stosunku prawnego, albowiem nie sposób przypisać wnioskodawcom statusu stron postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem organu administracyjnego wnioskodawcy, będący właścicielami sąsiedniej działki nie posiadają interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Co prawda wnioskodawcy we wniosku uzasadniali swój interes tym, iż na działkach stanowiących przedmiot podziału przysługuje im ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej drogi, prawo przechodu i przejazdu przez działki nr [...] oraz [...], jednakże zdaniem organu administracyjnego dokonanie podziału nieruchomości obciążonej nie pozbawia wnioskodawców przysługującego im ograniczonego prawa rzeczowego.
Zdaniem Kolegium decyzja podziałowa wcale nie ogranicza prawa własności skarżących, ani przysługującego im ograniczonego prawa rzeczowego. Na skutek podziału działka wnioskodawców nie zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Podział nieruchomości nie prowadzi do unicestwienia przysługującego im ograniczonego prawa rzeczowego. Tym samym nie istnieje choćby hipotetyczna potrzeba ochrony prawnej skarżących na etapie postępowania podziałowego, co zdecydowanie nie pozwala mówić o posiadaniu przez nich interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 K.p.a.
Wnioskodawcy nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium i działając przez pełnomocnika złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Kolegium.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wnioskodawcy wykazali swój interes prawny oraz jego realność. Wynika ona w szczególności stąd, iż A. i A. W. powołując się na przedstawiony wyżej podział działek, dążą do pozbawienia wnioskodawców prawa przechodu i przejazdu albo zmiany tego prawa w sposób niekorzystny i uciążliwy dla wnioskodawców. Wskazali, iż obecnie w Sądzie Rejonowym w L. pod sygn. akt [...] toczy się sprawa o zarządzenie przebiegu drogi koniecznej.
Zdaniem wnioskodawców błędne jest twierdzenie Kolegium, że ww. podział nie dokonał żadnej zmiany w przysługującym wnioskodawcom ograniczonym prawie rzeczowym, bowiem to właśnie na skutek dokonanego podziału i opartych na tym podziale dalszych działań A. i A. W. naruszone zostało przysługujące wnioskodawcom prawo drogi koniecznej. W związku z tym interes prawny wnioskodawców jest więc realny i rzeczywiście istniejący.
Istnienie interesu prawnego zdaniem pełnomocnika wnioskodawców potwierdza również udzielone przez Sąd Rejonowy w L. zabezpieczenia poprzez wpisanie do księgi wieczystej ostrzeżenia o zakazie zabudowy działek nr [...] i [...] w części stanowiącej pas o szerokości 4 metrów wiodących w dotychczasowym przebiegu przez ww. działki od istniejącej bramy wjazdowej na działce nr [...] w kierunku zachodnim do drogi wewnętrznej, stanowiącej działkę nr [...] i zakazie umieszczania przeszkód utrudniających wykonywanie prawa przechodu i przejazdu tym pasem.
Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Kolegium, działając na podstawie art. 93 ust. 1, ust. 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 u.g.n. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem Kolegium, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawców nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium podtrzymało tym samym swoje stanowisko wywiedzione w poprzedniej decyzji, iż wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w sprawie administracyjnej będącej przedmiotem niniejszego postępowania.
Zdanie Kolegium, nie sposób wywodzić interesu prawnego wnioskodawców w niniejszej sprawie z prowadzonej przed Sądem Rejonowym w L. sprawy cywilnej. Jak już wskazywał organ administracyjny w poprzedniej decyzji podział nieruchomości nie prowadzi do unicestwienia przysługującego im ograniczonego prawa rzeczowego.
Wnioskodawcy nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium i działając przez pełnomocnika złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Decyzja Kolegium została zaskarżona w całości i zarzucono jej naruszenie następujących przepisów:
- prawa procesowego tj. art. 28 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w sprawie administracyjnej będącej przedmiotem postępowania, a tym samym, że nie są stronami postępowania, a w konsekwencji naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania na skutek uznania postępowania za bezprzedmiotowe;
- prawa procesowego tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu na skutek otrzymania informacji o rażącym naruszeniu prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu powyższej skargi skarżący podnieśli, że w związku z dokonanymi podziałami działek, których dotyczy niniejsza sprawa, A. i A. W. utworzyli w drodze podziału wiele mniejszych działek, a większość z nich o powierzchni mniejszej niż minimalna powierzchnia wymagana przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzje zatwierdzające podział nieruchomości zostały tym samym wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa.
Interes prawny skarżących wynika w szczególności stąd, iż A. i A. W., powołując się na przedstawiony wyżej podział działek, dążą do pozbawienia skarżących prawa przechodu i przejazdu albo zmiany tego prawa w sposób niekorzystny i uciążliwy dla Skarżących. Obecnie w Sądzie Rejonowym w L. pod sygn. akt [...] toczy się sprawa o zarządzenie przebiegu drogi koniecznej. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma tym samym kluczowe znaczenie dla ochrony praw skarżących, tymczasem na możliwy sposób rozstrzygnięcia w sprawie cywilnej rzutuje zwalczany podział działek, dokonany przez ich właścicieli. Okoliczności te wynikają wprost z twierdzeń wyrażonych w pismach procesowych przez A. i A. W., w których wskazują oni, iż działki powstałe wyniku dokonanego przez nich podziału zamierzają zagospodarować w taki sposób, iż dotychczasowy przebieg drogi koniecznej przeszkadza im w tym zagospodarowaniu, a nadto, że w celu zmuszenia skarżących do dojazdu i przechodu w inny niż dotąd sposób wydzielili w wyniku podziału odrębną działkę w tym celu. Oczywistym jest, że w razie stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczy niniejsze postępowanie administracyjne, odpadną podstawy godzenia przez A. i A. W. w interes prawny i faktyczny skarżących, a w konsekwencji upadną argumenty prawne i faktyczne, na których opierają się w sporze ze skarżącymi.
W odpowiedzi na powyższą skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z pism Sądu Rejonowego w L. na okoliczność, że Sąd ten wstrzymuje się z rozpoznaniem sprawy cywilnej do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej.
Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 29 stycznia 2016 r. stawili się: pełnomocnik skarżących i pełnomocnik uczestnika postępowania. Pełnomocnik skarżących wniósł i wywiódł jak skardze. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi podzielając argumentację Kolegium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...].
Na wstępie wskazać należy, iż przy ustalaniu interesu prawnego osób kwestionujących określoną decyzję, nie ma miejsca na automatyzm (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06, publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] lutego 2015 r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]. Decyzją tą organ zatwierdził projekt podziału nieruchomości składającej się z działek nr [...] o powierzchni [...]ha; nr [...] o powierzchni [...]ha; nr [...] o powierzchni [...]ha i nr [...] o powierzchni [...]ha – zapisanych w księdze wieczystej nr [...], położonych w M., stanowiących własność A. i A. W.
Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazali, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Zdaniem skarżących, działki powstałe w wyniku podziału mają powierzchnie poniżej [...]m2, a więc mniejszą niż wymagania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] umorzyło postępowanie wszczęte wskazanym wnioskiem skarżących, uznając, że nie posiadają oni interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Pogląd ten, po ponownym rozpoznaniu wniosku, podzieliło ponownie Kolegium w innym składzie i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie zostało jednak w realiach niniejszej sprawy, wydane przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia i przeanalizowania materiału dowodowego tj., z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.(tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym miejscu podkreślić należy, że w postępowaniu nieważnościowym obowiązują wszystkie przepisy K.p.a. dotyczące postępowania wyjaśniającego, a wobec tego należało dostosować ramy tego postępowania do treści przywołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei w świetle art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną umorzenia postępowania nieważnościowego był brak interesu prawnego skarżących do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] maja 2013 r. Jednakże analiza przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy, prowadzi do wniosku, że Kolegium bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, przedwcześnie uznało, iż wnioskodawcy nie mają interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
W sprawie poddanej sądowej kontroli skarżący we wniosku uzasadniali swój interes tym, że na działkach stanowiących przedmiot podziału przysługuje im ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej drogi, prawo przechodu i przejazdu przez działki nr [...] oraz [...]. Zdaniem organu administracyjnego dokonanie podziału nieruchomości obciążonej nie pozbawia wnioskodawców przysługującego im ograniczonego prawa rzeczowego. Jednakże zdaniem Sądu taka argumentacja Kolegium nie jest trafna.
Należy podkreślić, że interes prawny wiąże się z istnieniem powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06, publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Zdaniem Sądu, na istnienie interesu prawnego i tym samym legitymacji procesowej do udziału w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, może mieć wpływ podnoszona przez wnioskodawców okoliczność, że przysługuje im ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej drogi, prawo przechodu i przejazdu przez działki nr [...] oraz [...]. Należy bowiem zauważyć, że zarówno działka nr [...], jak też nr [...] – zostały objęte sporną decyzją podziałową. W niniejszej sprawie okoliczność przysługującego skarżącym ograniczonego prawa rzeczowego na działkach nr [...] i [...] jest bezsporna i wynika bezpośrednio z zapisów znajdujących się w księdze wieczystej nr [...], a dokładniej w dziale III księgi wieczystej, zatytułowanym "prawa, roszczenia i ograniczenia". W tym zakresie twierdzenia Kolegium jakoby dokonanie podziału nieruchomości obciążonej nie pozbawiało wnioskodawców przysługującego im ograniczonego prawa rzeczowego nie mogą stanowić argumentu na rzecz odmowy skarżącym przyznania prawa strony ze względu na brak interesu prawnego. Należy zauważyć, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, źródłem interesu prawnego mogą być również przepisy nienależące do prawa administracyjnego, w tym przepisy prawa cywilnego, a w szczególności prawa rzeczowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1350/13, publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponadto z przepisu art. 28 K.p.a. nie wynika, aby status strony przysługiwał jedynie tym podmiotom, których interes prawny jest kształtowany bezpośrednio przez akt administracyjny. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GSK 62/09 wskazano, że w przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego pomiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 K.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni (publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Reasumując, zdaniem Sądu, skarżący posiadają interes prawny – tym samym legitymację procesową – do udziału w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Skarżącym przysługuje bowiem ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej drogi, prawo przechodu i przejazdu przez działki objęte decyzją podziałową (działki nr [...] oraz [...]), co stanowi okoliczność bezsporną.
Kolegium rozpoznając merytorycznie wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2013 r. będzie obowiązane w szczególności do ustalenia, czy sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że na obecnym etapie postępowania, Sąd nie zajął stanowiska w tej kwestii. Rzeczą Kolegium będzie ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie mogło dojść do wydania decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa.
Z tych względów, uznając, że podjęta w sprawie decyzja Kolegium z dnia [...] września 2015 r., nr [...] narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a.