II SA/Po 1051/19

II SA/Po 1051/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 363/21 - Wyrok NSA z 2023-11-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 6, art. 8, art. 9, art. 12, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 97 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 3 pkt 1 i 3, art. 48 ust. 1-4, art. 48 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 62 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę.
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...], po rozpatrzeniu sprawy z odwołania K. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego węzła betoniarskiego w miejscowości [...] (dz. nr [...], gmina [...]):
- na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w tej części, w jakiej wskazano w niej przedmiot rozbiórki "węzeł betoniarski" i w to miejsce orzekł, że nakaz rozbiórki dotyczy "węzła betoniarskiego, w skład którego wchodzą: mieszalnik betonu konstrukcji stalowej o wysokości 7,50 m, cztery stopy betonowe pod konstrukcją, kosz do załadunku kruszywa, trzy silosy o wysokości 10 m do mieszania cementu, ślimaki do transportu cementu" – zgodnie z załącznikiem nr 1 stanowiącym integralną część decyzji;
- w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane w następującym stanie sprawy.
W wyniku kontroli węzła betoniarskiego w miejscowości [...] (dz. nr [...]) w gminie [...], przeprowadzonej [...] września 2018 r. z udziałem K. C. (dalej również: inwestor; skarżący; strona), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...]; Inspektor powiatowy; organ I instancji) ustalił, że: węzeł betoniarski zlokalizowany jest w odległości 28 m od drogi oraz 31 m od ogrodzenia przy budynku mieszkalnym, a w jego skład wchodzą 3 silosy betonowe do składowania cementu o wysokości około 10 m, posadowione na płycie betonowej o wymiarach 3,3 x 9 m oraz "urządzenie o konstrukcji stalowej do wykonania zarobu betonowego"; na działce znajduje się również 5 boksów do składowania kruszywa; węzeł betoniarski został wybudowany w 2016 r.
Po wszczęciu postępowania w sprawie prawidłowości budowy węzła betoniarskiego w miejscowości [...] (dz. nr [...]) w gm. [...], PINB w [...] zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji, czy istnieje zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy dla przedmiotowego terenu (w przypadku braku planu miejscowego) wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
W odpowiedzi Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że Gmina nie posiada opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest działka nr [...] w miejscowości [...], oraz że nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotycząca przedmiotowej nieruchomości.
Następnie [...] października 2018 r. Inspektor powiatowy na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) wydał postanowienie nr [...] znak [...], w którym:
1. wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego węzła betoniarskiego,
2. ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń obiektu,
3. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do [...] grudnia 2018 r.:
- ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego obiektu,
- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami, decyzjami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi,
- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W związku z wnioskiem K. C. z [...] grudnia 2018 r. dotyczycącym zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na złożenie wniosku o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, PINB w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy [...] sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Następnie [...] kwietnia 2019 r. organ zwrócił się do Wójta Gminy [...] z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się prowadzone przez organ samorządowy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie węzła betoniarskiego w miejscowości [...] (dz. nr [...]). W odpowiedzi Wójt Gminy [...] w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. poinformował organ nadzoru budowlanego, że w chwili obecnej nie toczy się postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W związku z tym Inspektor powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. podjął zawieszone postępowania.
Dnia [...] maja 2019 r. do siedziby Inspektora powiatowego wpłynęło pismo Wójta Gminy [...] z [...] maja 2019 r., zawierające informacje, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. przystąpiono do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (przewidziany termin uchwalenia studium – do [...] listopada 2019 r.), a [...] maja 2019 r. odbędzie się VII sesja Rady Gminy [...], na której nastąpi podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości [...] na działkach nr [...] oraz [...], obręb [...].
Następnie PINB w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi, K. C. rozbiórkę "samowolnie wybudowanego węzła betoniarskiego w m. [...] (dz. nr [...]) gm. [...]".
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) w wyniku rozpatrzenia sprawy, w związku z wniesieniem odwołania przez inwestora, co do zasady podzielił stanowisko organu I instancji. Niemniej jednak, z uwagi na poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych w trybie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy w części uchylił zaskarżoną decyzję i dookreślił przedmiot rozbiórki. W tym też względzie organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] października 2019 r. orzekł, że nakaz rozbiórki dotyczy węzła betoniarskiego, w skład którego wchodzą: mieszalnik betonu konstrukcji stalowej o wysokości 7,50 m, cztery stopy betonowe pod konstrukcją, kosz do załadunku kruszywa, trzy silosy o wysokości 10 m do mieszania cementu, ślimaki do transportu cementu zgodnie z załącznikiem nr [...], stanowiącym integralną część decyzji. Natomiast w pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Motywując swoje rozstrzygnięcie, Inspektor wojewódzki podkreślił, że:
- przedmiotem postępowania administracyjnego jest węzeł betoniarski w miejscowości [...] (dz. nr [...]) w gminie [...], w skład którego, zgodnie z treścią protokołu kontroli z [...] sierpnia 2019 r., wchodzi mieszalnik betonu o wysokości 7,5 m o konstrukcji stalowej, usytuowany na czterech stopach z ruchomym koszem załadunkowym oraz trzy silosy do mieszalnika; trzy silosy usytuowane są na jednej płycie fundamentowej o wymiarach 9,65 m x 3,7 m; silosy służą do magazynowania cementu i każdy z nich osobno połączony jest za pomocą ślimaka z mieszalnikiem;
- "na działce zlokalizowane są także 4 silosy naziemne o wymiarach 3,5 m x 6,80 m każdy i wysokości 1,65 m służące do magazynowania kruszywa - na budowę których inwestor posiada zgłoszenie dokonane w dniu [...] maja 2016 r. do Starostwa Powiatowego w [...] ([...])".
Inspektor wojewódzki podzielił stanowisko organu I instancji co do uznania przedmiotowego obiektu, posadowionego na działce nr [...], za trwale związany z gruntem i stanowiący budowlę w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, dla realizacji której wymagane jest pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy podkreślił, że inwestycja polegająca na wybudowaniu w 2016 r. węzła betoniarskiego nie została wymieniona w art. 29-31 Prawa budowlanego (przepisie obowiązującym w roku wybudowania tego obiektu) i dlatego wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodał, że roboty budowlane wykonane przez K. C. nie są objęte katalogiem obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto zauważył, że art. 30 Prawa budowlanego dotyczy obiektów i robót budowlanych, których wykonanie wymaga zgłoszenia do właściwego organu, a przedmiotowej budowy do takich robót zaliczyć nie można.
Organ II instancji uznał, że wobec stwierdzenia samowoli budowlanej i braku pozwolenia na budowę węzła betoniarskiego, organ powiatowy zasadnie zastosował procedurę określoną w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Podniósł przy tym, że legalizacja samowoli budowlanej, zgodnie z brzmieniem tych przepisów, jest możliwa jedynie w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dalej zauważył, że ze względu na brak planu miejscowego obowiązującego dla przedmiotowego terenu, jak i brak decyzji o warunkach zabudowy, organ I instancji zasadnie wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2018 r., w którym wstrzymał wykonywanie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek dokonania czynności związanych z legalizacją obiektu – w terminie do [...] grudnia 2018 r. Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez inwestora.
Organ odwoławczy podniósł, że do dnia wydania decyzji przez PINB w [...], co miało miejsce [...] czerwca 2019 r., wymagana dokumentacja nie została organowi przedłożona. Dodał przy tym, że z uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. dołączonej przez stronę do odwołania, wynika że przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu położonego w miejscowości [...]. Odwołując się do poglądów orzecznictwa i literatury przedmiotu, Inspektor wojewódzki stwierdził jednak, że obowiązywanie planu miejscowego musi być oceniane w dacie orzekania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, tj. w czasie badania istnienia bądź braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej (a więc w czasie teraźniejszym), skoro celem tej regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu, obowiązującym planem miejscowym jest plan, który wszedł w życie zgodnie z procedurą wynikającą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zgodnie z art. 20 i art. 29 tej ustawy i "obowiązuje od daty określonej zgodnie z art. 29 u.p.z.p.". W konsekwencji organ uznał, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje podjęcie przez gminę [...] działań w celu uchwalenia planu. Nadto stwierdził, że działania te nie stanowią również podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej, gdyż przed organem gminy "nie zawisło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy".
W ocenie organu odwoławczego, skoro inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów w postępowaniu legalizacyjnym, Inspektor powiatowy musiał orzec o rozbiórce obiektu, co wynika z treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który jasno określa, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (tj. wydany zostaje nakaz rozbiórki obiektu). W tym względzie organ powołał się na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą nieprzedłożenie wymaganych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie jest wystarczającą przesłanką do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Inspektor wojewódzki podkreślił, że organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] października 2018 r. nałożył na skarżącego określone obowiązki, wyznaczając jednocześnie termin ich wykonania do [...] grudnia 2018 r., a po upływie tego terminu organ miał nie tylko prawo, ale i obowiązek wydać decyzję nakazującą rozbiórkę.
Odnosząc się do argumentacji inwestora zawartej w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że od daty wydania postanowienia nakładającego obowiązki na inwestora do dnia wydania decyzji nakazującej rozbiórkę upłynęło wiele miesięcy, w trakcie których inwestor, prowadząc działalność gospodarczą, mógł zagospodarować środki finansowe na sporządzenie dokumentacji niezbędnej do zakończenia procesu legalizacji. Dodał też, że inwestor był odpowiednio poinformowany o przebiegu procedury legalizacyjnej i powinien był liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Inspektor wojewódzki zauważył również, że organ I instancji właściwie określił adresata decyzji, zgodnie z brzmieniem art. 52 Prawa budowlanego, skoro w niniejszym postępowaniu K. C. jest zarówno właścicielem nieruchomości, jak i inwestorem inwestycji.
Następnie organ odwoławczy stwierdził, że nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, niezbędnych do przeprowadzenia procesu legalizacji budowy, stanowiło podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki. Zdaniem Inspektora wojewódzkiego decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu węzła betoniarskiego była w pełni uzasadniona, jednak wymagała doprecyzowania w zakresie wskazania elementów podlegających rozbiórce. Podniósł przy tym, że z tego właśnie powodu zlecono organowi I instancji dokonanie bardziej szczegółowego opisu obiektu, co znalazło swoje odzwierciedlenie w załączniku nr [...], stanowiącym integralną cześć decyzji odwoławczej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu inwestor zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 97 § 2 k.p.a. poprzez "bezpodstawne podjęcie postępowania przez organ I instancji i aprobatę takiego postępowania przez organ odwoławczy",
- art. 9 k.p.a. poprzez "niewyjaśnienie Skarżącemu, że nawet w przypadku, kiedy procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w toku, na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co spowodowało niepodjęcie w odpowiednim czasie przez Skarżącego stosownych działań i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę".
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że postępowanie w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej zostało zawieszone przez PINB w [...] na wniosek skarżącego z [...] grudnia 2018 r., tj. na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., a następnie organ I instancji podjął z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ administracji publicznej jest uprawniony do podjęcia z urzędu postępowania wyłącznie w przypadku, gdy zostało ono zawieszone przez organ z urzędu z powodów określonych w art. 97 § 1 k.p.a. Dalej stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie miało to miejsca, gdyż zawieszenie postępowania prowadzonego przed Inspektorem powiatowym nastąpiło na wniosek strony, a nie z powodu którejkolwiek z przyczyn wskazanych w art. 97 § 1 k.p.a., stąd też organ I instancji "nie miał podstawy prawnej do podjęcia zawieszonego postępowania".
W dalszej kolejności skarżący podniósł, że nawet w przypadku przyjęcia przez organ I instancji, iż uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to okoliczność, że na dzień wydania przez organ I instancji decyzji nakazującej rozbiórkę postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie było w toku, nie uprawniała organu do przyjęcia, że skarżący nie miał zamiaru legalizacji samowoli budowlanej. W konsekwencji skarżący stwierdził, że powyższe nie mogło stanowić dla organu podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania. Podkreślił też, że przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania nie ustąpiły, wobec czego nie zaktualizował się warunek, o którym mowa w art. 97 § 2 k.p.a. W tym względzie inwestor podniósł, że poza uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji nałożył na niego również inne obowiązki i skarżący podejmował działania w celu ich realizacji, zaś organ nie zwrócił się do niego z wnioskiem o udzielenie informacji, jakie działania zostały przez stronę podjęte ani czy jest nadal zainteresowany legalizacją samowoli budowlanej.
W dalszej kolejności skarżący zauważył, że w toku postępowania legalizacyjnego została przez Gminę [...] podjęta procedura planistyczna, zmierzająca do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość inwestora. Skarżący dodał, że w związku z tym był przekonany, iż w przypadku uchwalenia planu miejscowego i uzyskania od Wójta Gminy L. zaświadczenia o zgodności istniejącej zabudowy z planem miejscowym, będzie mógł zrealizować obowiązek, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Kontynuując tę argumentację podniósł, że organ na żadnym etapie postępowania nie wyjaśnił inwestorowi, że w ówczesnym stanie faktycznym i prawnym sprawy procedowanie w postępowaniu legalizacyjnym jest możliwe jedynie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem "bez względu na procedurę planistyczną, która jest dopiero w toku".
W ocenie skarżącego zaniechanie organu I instancji, powielone następnie przez organ odwoławczy, stanowi naruszenie art. 9 k.p.a., gdyż żaden z organów nadzoru budowlanego nie pouczył skarżącego o bezwzględnej konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co niewątpliwie stanowiło naruszenie zasad procedury administracyjnej i miało wpływ na wynik postępowania.
Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach skarżący domagał się uchylenia w całości decyzji Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] października 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora powiatowego z dnia [...] czerwca 2019 r.
W odpowiedzi na skargę Inspektor wojewódzki wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ustosunkowując się do zarzutów skargi.
Organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego co do tego, że nie istniały podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania. Powołując się na stanowisko orzecznictwa stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany podjąć postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas gdy okaże się, że przesłanka, z powodu której postępowanie zostało zawieszone, w rzeczywistości nie istniała. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że skoro organ I instancji dowiedział się o braku istnienia przesłanek, na które powoływał się skarżący i które stanowiły podstawę zawieszenia postępowania, to powinien był podjąć zawieszone postępowanie. W tym względzie podkreślił, że pomimo skierowania do organu nadzoru budowlanego wniosku o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, skarżący nie złożył stosowanego wniosku w Gminie [...] przez okres przeszło czterech miesiący od daty złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego trudno od organu I instancji wymagać, aby czekał kolejne miesiące, aż strona podejmie działania, do których została zobowiązana w postanowieniu z dnia [...] października 2018 r. i znała konsekwencje niewywiązania się z tego obowiązku.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 9 k.p.a., Inspektor wojewódzki stwierdził, że przewidziana w tym przepisie zasada informowania nie może być utożsamiona z obowiązkiem udzielania stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich w aktywności procesowej poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Opierając się na stanowisku orzecznictwa, organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 9 k.p.a. chroni prawa strony postępowania administracyjnego, ale nie zwalnia jej z powinności należytej dbałości o własne interesy, ani też od wszelkiej aktywności procesowej. Organ II instancji nie zgodził się ze skarżącym co do tego, że organ I instancji na żadnym etapie postępowania nie wyjaśnił stronie, iż w aktualnym stanie faktycznym i prawnym procedowanie legalizacyjne jest możliwe wyłącznie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bez względu na procedurę planistyczną, która dopiero jest w toku. Podniósł, że skarżący już z treści postanowienia z dnia [...] października 2018 r. dowiedział się o tym, że do procesu legalizacji samowoli budowlanej potrzebna jest decyzja o warunkach zabudowy. Dodał, że postanowienie to konkretnie określało, jakie dokumenty są niezbędne do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Końcowo Inspektor wojewódzki stwierdził, że skarżący, "mając wiedzę i świadomość" przepisów "przytoczonych w tym postanowieniu i dalszych decyzjach", nie wykonał nałożonego na niego obowiązku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] wydana w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego węzła betoniarskiego w miejscowości [...] (dz. nr [...], gmina [...]), którą organ II instancji uchylił decyzję PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w części, w jakiej wskazano przedmiot rozbiórki – "węzeł betoniarski" i w to miejsce orzekł, że nakaz dotyczy "węzła betoniarskiego, w skład którego wchodzą: mieszalnik betonu konstrukcji stalowej o wysokości 7,50 m, cztery stopy betonowe pod konstrukcją, kosz do załadunku kruszywa, trzy silosy o wysokości 10 m do mieszania cementu, ślimaki do transportu cementu" – zgodnie z załącznikiem nr [...], stanowiącym integralną część decyzji odwoławczej. W pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Sąd nie znalazł żadnych powodów prawnych do zakwestionowania prawidłowości decyzji Inspektora wojewódzkiego. Organ II instancji trafnie uznał, że w sprawie zaszły podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu określonego jako węzeł betoniarski. Zasadnie też dokonał niezbędnej korekty osnowy decyzji organu I instancji poprzez częściowe uchylenie zaskarżonej decyzji i dookreślenie przedmiotu, którego dotyczy nakaz rozbiórki. Wskazanie konkretnych elementów, które składają się na węzeł betoniarski objęty nakazem rozbiórki, pozwoli na uniknięcie niejasności na etapie wykonywania przedmiotowej decyzji. Wszystko to służy ukształtowaniu sytuacji prawnej skarżącego w sposób pewny, gdyż jednoznacznie określa treść nałożonego obowiązku. W tym też względzie organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W pozostałym zakresie rozstrzygnięcie organu odwoławczego znajdowało swoje umocowanie w treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Ustalenia dotyczące faktu zaistnienia samowoli budowlanej, charakteru wykonanych robót budowlanych i kwalifikacji prawnej wskazującej na rodzaj obiektu budowlanego jaki powstał na działce nr [...] w [...] (gmina [...]) wskutek wykonania robót budowlanych przez inwestora K. C., nie budziły nawet najmniejszych wątpliwości tutejszego Sądu. Stanowisko organów obydwu instancji zostało odpowiednio przedstawione w merytorycznych rozważaniach zawartych w uzasadnieniach decyzji, które zostały wydane w sprawie. Znalazło ono swoje oparcie tak w materiale procesowym zawartym w aktach postępowania, jak i w przepisach prawa obowiązujących w czasie realizacji przedmiotowego węzła betoniarskiego oraz w okresie procedowania i finalnie daty rozstrzygnięcia sprawy poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki.
I tak, postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego dotyczyło legalności wybudowanego w 2016 r. węzła betoniarskiego w [...] na działce nr [...], w gminie [...]. Według poczynionych ustaleń, w skład tego rodzaju obiektu (zespołu urządzeń i instalacji) wchodzą: mieszalnik betonu o wysokości 7,5 m, konstrukcji stalowej, usytuowany na czterech stopach z ruchomym koszem załadunkowym oraz trzy silosy do mieszalnika usytuowane na jednej płycie fundamentowej o wymiarach 9,65 m x 3,7 m, które służą do magazynowania cementu i każdy z nich osobno połączony jest za pomocą ślimaka transportowego z mieszalnikiem.
Zespół takich urządzeń stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a konkretnie budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 tej ustawy. W przepisie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stwierdzono bowiem, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W przepisie tym przykładowo wskazano m.in. na takie obiekty, jak wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne i części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Wszystkie wyżej wymienione elementy wybudowanego w 2016 r. węzła betoniarskiego na działce nr [...] w [...] tworzą funkcjonalną i gospodarczą całość. Stąd też obiekt ten niewątpliwie jest budowlą, stanowiącą całość techniczno-użytkową, rodzajem wolno stojącej instalacji przemysłowej, trwale związanej z gruntem. Parametry zrealizowanej instalacji, jej konstrukcja i sposób posadowienia na gruncie wskazują, że jest to obiekt budowlany trwale związany z gruntem (por. wyrok NSA z 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 882/10, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka też kwalifikacja "węzła betoniarskiego" znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 53/13 i 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3170/14, dostępne jw.). Rzutuje to na określenie adresatów ewentualnego obowiązku jego rozbiórki. Zgodnie z art. 46, art. 47, art. 48 i 191 Kodeksu cywilnego, a w szczególności zasadą superficies solo cedit – obiekt taki stał się częścią składową gruntu (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 153/16, dostępny jw.). Ta ostatnia uwaga ma charakter wyłącznie dopełniający. Nie było bowiem rzeczą sporną to, że K. C. jest właścicielem nieruchomości, na której wybudował przedmiotowy obiekt-węzeł betoniarski w warunkach samowoli budowlanej. Wobec tego, jako podmiot wymieniony w art. 52 Prawa budowlanego, w sposób oczywisty powinien być adresatem obowiązku określonego w nakazie rozbiórki.
W następnej kolejności należy stwierdzić, że prawidłowe było wnioskowanie organów nadzoru budowlanego co do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dla zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Sporny obiekt budowlany, będący budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane wykonane przez K. C. nie były również objęte katalogiem obiektów i innych robót budowlanych, na których wykonanie wymagane jest zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Wykonany obiekt w szczególności nie stanowi budowli o charakterze tymczasowym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 i 24 w związku z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Warto w tym względzie przypomnieć, że do budowy tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, o ile inwestor nie przekracza terminu określonego w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 powołanej ustawy, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonej w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego). Natomiast art. 29 ust. 1 pkt 24 tej ustawy dotyczy obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych.
Idąc dalej trzeba podkreślić, że zgłoszenie robót budowlanych do Starosty [...] z [...] maja 2016 r. nr rej. [...] na jakie powołał się inwestor w toku postępowania, dotyczyło innych robót budowlanych, tj. "montażu 3 silosów paszowych-zsypowych o objętości 10 mł każdy i wysokości 4,5 m". Przyjęcie tego zgłoszenia bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany w żaden sposób nie zastępowało pozwolenia na budowę, ani nie sanowało jego braku w postępowaniu legalizacyjnym. W sprawie nie było żadnych podstaw do odstąpienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę spornego obiektu.
Dla porządku odnotować jeszcze należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyroki przywołane w wyroku NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 153/16, dostępnym jw.). W niniejszej sprawie postępowanie legalizacyjne dotyczyło jednak innych robót budowlanych (innego obiektu budowlanego), niż wskazane w zgłoszeniu z [...] maja 2016 r. nr rej. [...]. Poza tym, ewentualny zamiar realizacji wolno stojącej instalacji przemysłowej w postaci węzła betoniarskiego, ukryty pod zgłoszeniem montażu silosów paszowych, musiałby zostać uznany za działanie podjęte z zamiarem obejścia prawa.
W takich warunkach, wobec stwierdzenia samowoli budowlanej zrealizowanej pomimo braku wymaganego pozwolenia na budowę dla węzła betoniarskiego, organy nadzoru budowlanego zasadnie zastosowały w sprawie procedurę określoną w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w czasie rozstrzygania sprawy). Przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy stanowi bowiem, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Natomiast jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Są to dokumenty zasadniczo analogiczne do wymaganych przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, gdyż legalizacja samowoli budowlanej powinna spełniać takie same wymogi prawne jak legalna budowa, prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1731/09 dostępny jw.).
Co się tyczy wyznaczonego terminu przedłożenia wymaganych dokumentów, warto zaważyć, że jest to termin procesowy, który powinien być dostosowany do okoliczności sprawy; może być przez organ zarówno przedłużany, jak i skracany (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 28/10).
Z obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] października 2018 r., wynikających z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, najistotniejszy z perspektywy rozstrzygnięcia sprawy był ten, który dotyczył przedłożenia przez inwestora w terminie do [...] grudnia 2018 r. ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla legalizowanego obiektu. Stanowiło to bowiem wynik jednoznacznego ustalenia, że dla terenu inwestycji (działka nr ewid. [...] w [...]) nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to jednoznacznie określało, jakie dokumenty dotyczące zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego ma przedłożyć skarżący. W jego treści zawarto również niezbędne pouczenie o sankcji, jaką organ zastosuje w razie niewykonania obowiązków określonych w tym postanowieniu, tj. zostało zasygnalizowane wydanie na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.
Skarżący nie zakwestionował tego postanowienia, a [...] października 2018 r. wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. Wniosek ten nie zawierał jednoznacznego opisu inwestycji, której dotyczył. Jako funkcję zagospodarowania terenu wskazywał funkcję mieszkaniową dla 4 obiektów budowlanych. Następnie jednak [...] listopada 2018 r. inwestor wniósł do Wójta Gminy [...] pismo stanowiące "wycofanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...].10.2018 w sprawie budowy węzła betoniarskiego" i zwrot opłaty skarbowej. Natomiast w skierowanym do PINB w [...] piśmie z [...] grudnia 2018 r. wniósł o zawieszenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie tym jednocześnie poinformował organ nadzoru budowlanego, że złożył w Gminie [...] wniosek o "zmianę warunków zabudowy", co umożliwi spełnienie obowiązków określonych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Ponadto podniósł, że "zgodnie z informacją uzyskaną w Gminie [...]" na początku roku 2019 zostanie uchwalony na terenie [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku tym Inspektor powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy [...] sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Z kolei w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. Wójt Gminy [...] poinformował organ nadzoru budowlanego, że "przed tutejszym organem w chwili obecnej nie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy" na wniosek K. C. dla inwestycji polegającej na budowie węzła betoniarskiego w [...] na działce nr [...]. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. podjął zawieszone postępowanie i decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nakazał inwestorowi, K. C. rozbiórkę "samowolnie wybudowanego węzła betoniarskiego w m. [...] (dz. nr [...]) gm. [...]".
Przywołane wyżej okoliczności są istotne przede wszystkim dla stwierdzenia, że wbrew stanowisku skarżącego na dzień wydania decyzji o nakazie rozbiórki nie istniała rzeczywista przeszkoda dla prowadzenia postępowania legalizacyjnego.
Po pierwsze, organ nadzoru budowlanego działał w zaufaniu do inwestora, który w piśmie z [...] grudnia 2018 r. powołał się na to, że wystąpił do Wójta Gminy L. z wnioskiem o "zmianę warunków zabudowy, co umożliwi (...) spełnienie obowiązków" nałożonych na niego w postanowieniu nr [...] z dnia [...] października 2018 r. W niniejszej sprawie warunkiem koniecznym wydania przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej było przedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.
Po drugie, postępowanie legalizacyjne zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. z urzędu, z powołaniem się na przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zaistnienie takiej sytuacji zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do zawieszenia postępowania z urzędu, niezależnie od stanowiska procesowego stron postępowania. Odnosząc się do tych kwestii na płaszczyźnie postępowania legalizacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sytuacji gdy inwestor nie może przedstawić takiej decyzji z przyczyn od siebie niezależnych, gdyż postępowanie w sprawie jej wydania nie zostało zakończone, zawieszenie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za w pełni uzasadnione (por. wyroki z 2 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1243/15, 8 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2783/17 i 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 304/19 – dostępne jw.).
Po trzecie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, postępowanie legalizacyjne zostało zawieszone z urzędu, tj. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie na wniosek strony na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Skarżący nie zakwestionował prawidłowości tego rozstrzygnięcia, mimo jego odrębnej zaskarżalności (w drodze zażalenia). Wobec tego podjęcie zawieszonego postępowania nie było uzależnione od wniosku skarżącego w tym przedmiocie. W konsekwencji podjęcie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., już po uzyskaniu wiarygodnej informacji od organu właściwego, że nie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, było w pełni zasadne.
Po czwarte, w orzecznictwie i literaturze przedmiotu utrwalony jest już pogląd, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia (por. liczne orzecznictwo i stanowisko doktryny przywołane w wyroku NSA z 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2762/15, dostępnym jw.). Według tego stanowiska za taką wykładnią przemawia wzgląd na zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) i zasadę wzbudzania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), w związku z czym za każdym razem właściwy organ administracji obowiązany jest ocenić nie tylko to, czy przyczyna zawieszenia ustała, lecz także obowiązany jest podjąć postępowanie wówczas, gdy wbrew swemu postanowieniu dojdzie do wniosku, że przyczyna taka w ogóle nie istniała, a postanowienie o zawieszeniu postępowania oparte było na błędzie co do stanu faktycznego bądź na błędzie prawnym.
W niniejszej sprawie nawet gdyby przyjąć, że skarżący rzeczywiście [...] października 2018 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – co w świetle treści tego wniosku jest wątpliwe – to wniosek taki został przez niego wycofany na początku listopada 2018 r. i nie toczyło w tej sprawie postępowanie administracyjne przed właściwym organem. Co więcej, w piśmie z [...] grudnia 2018 r. inwestor w ogóle nie poinformował organu nadzoru budowlanego o tym fakcie, a przeciwnie – potrzebę zawieszenia postępowania legalizacyjnego motywował przede wszystkim złożeniem wniosku o "zmianę warunków zabudowy", co też miało umożliwić mu wykonanie obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia [...] października 2018 r. Ostatecznie, w piśmie Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2019 r. jednoznacznie potwierdzono, że takie postępowanie dla przedmiotowej inwestycji się nie toczy. W ocenie tutejszego Sądu już na dzień [...] stycznia 2019 r. nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy został wcześniej wycofany [...] listopada 2018 r., o czym skarżący jednak nie poinformował organu nadzoru budowlanego.
Podane wyżej okoliczności wskazują na uzasadnione podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania legalizacyjnego, skoro skarżący w istocie nie ubiegał się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Wobec tego organ nadzoru budowlanego zasadnie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., podjął zawieszone postępowanie.
Z kolei kwestie związane z podjęciem przez organy Gminy [...] działań dotyczących uchwalenia planu miejscowego nie miały znaczenia prawnego w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wobec tego okoliczności dotyczące procesu planistycznego nie stanowiły przeszkody dla prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Natomiast procedowanie nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w ogóle nie miało wpływu na to ostatnie postępowanie.
Idąc dalej, należy zauważyć, że przepisy art. 48-49 Prawa budowlanego nie uzależniają wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź też od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura uchwalenia planu miejscowego, którą poprzedza sporządzenie studium jest elementem tworzenia prawa miejscowego. Inwestor może wystąpić z inicjatywą do organu prawodawczego gminy o podjęcie prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie stanowi to zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest bowiem związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym a ewentualnym, uchwalonym w przyszłości planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2724/18, 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2869/1 – dostępne jw.). Innymi słowy, pomiędzy potencjalnym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmiany) a decyzją organu nadzoru budowlanego, legalizującą samowolę lub inne naruszenia prawa budowlanego nie zachodzi związek przyczynowy, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ nadzoru budowlanego powinien ocenić dopuszczalność legalizacji danej inwestycji według obowiązujących w dacie orzekania, na danym terenie, przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyszłe ewentualne zmiany przepisów planistycznych nie są "zagadnieniem wstępnym". Zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej nie mogą się kierować ewentualną perspektywą zmiany prawa w przyszłości. Nie istnieje zatem prawna możliwość wymuszenia na organie wstrzymania się z wydaniem decyzji właściwej dla ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego, do czasu zmiany przepisów prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 427/18, 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 931/17 i 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1196/17 – dostępne jw.).
Nie miało też doniosłości prawnej postulowane w skardze przekonanie skarżącego o tym, że podjęta w toku postępowania legalizacyjnego procedura planistyczna Gminy [...], zmierzająca do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość inwestora, pozwoli mu zrealizować obowiązek, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2018 r. jednoznacznie wskazywało, jaki obowiązek został nałożony na skarżącego w zakresie wykazania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie był on uprawniony do samodzielnego modyfikowania treści nałożonego na niego obowiązku i założenia, że rozstrzyganie w postępowaniu legalizacyjnym będzie uwzględniało fakt wszczęcia procedury planistycznej. Poza tym podjęcie zawieszonego postępowania legalizacyjnego nastąpiło jeszcze przed planowaną sesją obrad Rady Gminy [...], na której miała zostać podjęta uchwała intencyjna w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działkę nr [...]. Jeżeli zaś skarżący miał jakieś wątpliwości w tym względzie, winien był zwrócić się do organu nadzoru budowlanego o stosowane wyjaśnienie.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie było żadnych podstaw do przypisania organowi nadzoru budowlanego powinności dodatkowego pouczenia strony co do tego, jaki wpływ na wykonanie obowiązków nałożonych w toku postępowania legalizacyjnego miałoby ewentualne wszczęcie procedury planistycznej. Z okoliczności tej sprawy nie sposób wyprowadzić wniosku o naruszeniu przez organy obydwu instancji przepisu art. 9 k.p.a. Wbrew gołosłownym twierdzeniom, zawartym w skardze, Inspektor powiatowy w uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2018 r. jednoznacznie pouczył skarżącego o bezwzględnej konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zawarł w tym postanowieniu pouczenie wskazujące na sankcję za niedopełnienie obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie.
Przepis art. 9 k.p.a. istotnie nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania, tj. od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Jednakże obowiązki informacyjne, ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony. Nie jest rzeczą organu administracji publicznej udzielanie pouczeń (porad) prawnych uczestnikom postępowań administracyjnych oraz poszukiwanie optymalnych i adekwatnych dla tych uczestników rozwiązań prawnych (por. przykładowe stanowisko NSA w wyrokach z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 27/20, 9 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 1646/19 i 27 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 511/20 – dostępnych jw.).
Skarżący, przy zachowaniu minimum staranności o własne sprawy, winien był zasięgnąć koniecznych informacji o ewentualnym znaczeniu procedury planistycznej dla wyniku postępowania legalizacyjnego. Natomiast organ nadzoru budowlanego nie może ponosić odpowiedzialności za przyjętą i realizowaną przez stronę taktykę procesową w postępowaniu legalizacyjnym. Przy tym, z aktywności procesowej skarżącego wynika, że na etapie postępowania administracyjnego wykazał on niezbędną znajomość zagadnień prawnych i administracyjnych, o czym świadczy chociażby treść pisma z [...] grudnia 2018 r. oraz odwołania od decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.
W ostatniej kolejności trzeba zauważyć, że faktem oczywistym i niekwestionowanym jest, że skarżący nie przedłożył organowi nadzoru budowlanego wymaganej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie węzła betoniarskiego w [...] na działce nr [...]. Nie uczynił tego w pierwotnie wyznaczonym terminie, ani też w okresie późniejszym, w czasie którego postępowanie legalizacyjne było zawieszone, a następnie podjęte. Na dzień wydawania decyzji o nakazie rozbiórki nie toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego należy zaś rozumieć w ten sposób, że nałożony na inwestora obowiązek złożenia wymaganej decyzji o warunkach zabudowy w wyznaczonym terminie, musi być bezwzględnie wyegzekwowany. Wobec tego, w sytuacji niespełnienia w wyznaczonym terminie wszystkich obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 tej ustawy decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Prawodawca nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia, nakazując w takiej sytuacji stosowanie przepisu art. 48 ust. 1 powołanej ustawy (por. stanowisko NSA w wyrokach z 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1757/10, 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 828/17 i 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 874/17 – dostępnych jw.). Oznacza to, że ustalenie niespełnienia wykonania któregokolwiek z obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi dostateczną i wystarczająca podstawę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Trzeba zarazem podkreślić, że nie można oczekiwać od organu, aby wyręczał inwestora i z urzędu podejmował czynności zmierzające do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2089/17, dostępny jw.).
W takich warunkach organ nadzoru budowlanego całkowicie zasadnie zastosował przepis art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego i wydał decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki. Jak już jednak wspomniano, skierowany do inwestora, K. C. obowiązek rozbiórki "samowolnie wybudowanego węzła betoniarskiego w m. [...] (dz. nr [...]) gm. [...]" okazał się nie dość precyzyjnie określony. W związku z tym Inspektor wojewódzki odpowiednio skorygował tę wadę decyzji organu I instancji, wskazując konkretne elementy budowlane i urządzenia, które są objęte przedmiotowym nakazem rozbiórki.
Podsumowując wszystko powyższe Sąd stwierdza, że decyzje organów obydwu instancji odpowiadają prawu. Natomiast argumentacja skargi okazała się całkowicie chybiona.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił, co też znalazło swój wyraz w sentencji wyroku.