II SA/Po 105/07

II SA/Po 105/07 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Andrzej Zieliński /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 1836/07 - Wyrok NSA z 2009-01-20
II OZ 1300/08 - Postanowienie NSA z 2008-12-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007r. przy udziale sprawy ze skargi M.Sz. i W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego; oddala skargę /-/ W. Batorowicz /-/ A Zieliński /-/ A. Łaskarzewska
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., na podstawie art. 71 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.):
I. wstrzymał właścicielom nieruchomości niżej wymienionych nieruchomości – M. W. T., W.M. oraz M. Sz. – użytkowanie budynku użyteczności publicznej o funkcji dyskoteki, baru, kawiarni, pubu zlokalizowanego w P. na nieruchomościach:
- ul. [...] o oznaczeniu geod. działka nr [...], arkusz [...], obręb R.,
- ul. [...] o oznaczeniu geod. działka nr [...], arkusz [...], obręb R.,
- nie posiadającej numeru porządkowego o oznaczeniu geod. działka nr [...], arkusz [...] obręb R.,
II. nałożył na właścicieli wymienionych nieruchomości obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia:
a) opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania,
b) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń oraz danymi technologicznymi w szczególności dotyczącymi poziomu i rozkładu generowanego hałasu oraz jego przenikania do środowiska i obiektów sąsiednich,
c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwoleniu na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę,
d) ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń specjalności konstrukcyjnej potwierdzającej, że obiekt ma skuteczną izolację akustyczną przeciw niedopuszczalnemu przenikaniu hałasu do środowiska i obiektów sąsiednich oraz skuteczną izolację przeciw przenikaniu drgań do obiektów sąsiednich.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przedmiotowy obiekt od początku 2005r. użytkowany jest obecnie jako kompleks rozrywkowy – dyskoteka, pub, bar i kawiarnia. Wcześniej obiekt użytkowany był jako hurtownia z częścią gastronomiczną. Inwestorem przeprowadzonej zmiany była najemca obiektu – D. M. Na zmianę sposobu użytkowania nie uzyskano pozwolenia administracyjnego, ani nie dokonano skutecznego zgłoszenia. Zmiana przeznaczenia budynku z funkcji handlowej na funkcję obiektu rozrywkowego zmienia niewątpliwie warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, pracy, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska. Zgodnie z art. 71 ust. 2 i 4 prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Skoro zatem inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał należało nakazać właścicielom obiektu wstrzymanie jego użytkowania oraz nałożyć stosowne obowiązki.
Zażalenie od powyższego postanowienia wniósł M.W. T.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie 71 a ust. 1 prawa budowlanego i zgodnie z art. 141 § 1 kpa na postanowienie to nie przysługiwało zażalenie.
Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., na podstawie art. 71 a ust. 4 prawa budowlanego nakazał właścicielom przedmiotowych nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku użyteczności publicznej o funkcji dyskoteki, baru, kawiarni, pubu tj. przywrócenia funkcji obiektu handlowego.
W uzasadnieniu wskazano, że dopełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości postanowieniem z dnia [...] skutkowałoby nałożeniem opłaty legalizacyjnej i co za tym idzie umożliwiłoby zalegalizowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Pomimo jednak wydanego postanowienia obiekt jest w dalszym ciągu użytkowany. W takiej sytuacji organ zobowiązany był do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Obowiązek nałożono na właścicieli trzech nieruchomości, na których znajduje się budynek dyskoteki. Stroną niniejszego postępowania nie jest najemca obiektu D. M. , albowiem użytkuje obiekt na podstawie stosunku zobowiązaniowego. Stroną postępowania administracyjnego może być bowiem tylko podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Interes prawny lub obowiązek musi mieć źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Art. 71 a prawa budowlanego stanowiący materialnoprawną podstawę postępowania nie określa stron oraz adresatów decyzji . W takiej sytuacji stron postępowania należy poszukiwać w innych przepisach ustawy. Powołany przepis umieszczony jest w rozdziale 6 ustawy "Utrzymanie obiektów budowlanych". W rozdziale tym uregulowano prawa i obowiązki związane z utrzymaniem obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 61 prawa budowlanego obowiązki te ciążą na właścicielach i zarządcach obiektów budowlanych. Podmioty te są zobowiązane do utrzymania obiektów budowlanych zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 ustawy. Jedną z tych zasad jest użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przepis art. 71 i 71 a reguluje zaś kwestie związane z odstąpieniem od tej zasady, a więc uprawnienia i obowiązki właścicieli i zarządców obiektów budowlanych związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu. Stroną postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nie może być inwestor, gdyż podmiot ten nie jest, w myśl art. 61 prawa budowlanego, podmiotem, na którym ciążą obowiązki i przysługują uprawnienia związane z utrzymaniem obiektów budowlanych.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli D. M. ,Stowarzyszenie A – K. nr [...] Parafii Św. [...] w P. oraz M. Sz. i W. M.
D. M. wniósł o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. zarzucając organowi naruszenie art. 61 § 4 kpa poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz naruszenie art. 10 kpa poprzez pozbawienie go czynnego udziału w postępowaniu.
Odwołujące się Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji "w zakresie dopuszczenia do dalszego bezpodstawnego użytkowania przedmiotowego obiektu".
M.Sz. i W. M. w swym odwołaniu zaskarżyli również postanowienie organu I instancji z [...] o wstrzymaniu właścicielom użytkowania przedmiotowego obiektu i nałożeniu określonych obowiązków. Podnieśli, iż na podstawie umowy najmu zawartej w [...] 2004r. z D. M., najemca zobowiązał się do uzyskania wymaganych zezwoleń do prowadzenia działalności dyskotekowo-rozrywkowej. W zaskarżonym postanowieniu organ I instancji ustalił zaś, ze inwestorem zmiany sposobu użytkowania był najemca D. M. Jednakże adresatem nakazu wstrzymania użytkowania obiektu organ uczynił właścicieli nieruchomości. W ocenie odwołujących się nakaz wstrzymania użytkowania obiektu, a następnie przywrócenia poprzedniego sposobu jego użytkowania orzeczony winien być wobec najemcy. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zawarta w art. 3 pkt 11 ustawy definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazuje, ze przez prawo to należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nie sposób zatem uznać za uprawnione twierdzenia organu I instancji, że inwestor nie może być stroną oraz adresatem postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu oraz decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, skoro z brzmienia art. 71 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego wynika, że osoba legitymująca się prawem do dysponowania nieruchomością wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego może dokonać zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Nałożenie na właścicieli nakazu wstrzymania użytkowania obiektu było niewykonalne w dniu jego wydania, bowiem właściciele w czasie tym nie byli w posiadaniu przedmiotowego budynku. Jedynym posiadaczem był najemca i dlatego realizacja nakazu mogłaby nastąpić tylko w wyniku dokonania czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.
Postanowieniami z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał odwołania Stowarzyszenia A -K. nr [...] Parafii Św. [...] w P. oraz D. M. za niedopuszczalne.
Decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz zaskarżone postanowienie z [...]. Uzasadniając stwierdził, że art. 71 a prawa budowlanego znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie bowiem ustalono, że samowolna zmiana sposobu użytkowania nastąpiła na początku 2005r. tj po dniu wejścia w życie powołanego przepisu (po 31 maja 2004r.). W ocenie organu II instancji nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego prawidłowo nałożono na właścicieli nieruchomości, nie zaś na najemcę, który nie może być uznany za stronę niniejszego postępowania. D. M. nie posiadał interesu prawnego uprawniającego go do udziału w niniejszej sprawie. Interesu prawnego nie można bowiem wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeliby w konkretnej sprawie związki między nimi były silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. Sz. i W. M. podnosząc argumentację powołaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto wskazali, że za dowolne należy uznać ustalenie samowolności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, bowiem z obrotu prawnego nie została wyeliminowana uznana za podrobioną decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] o pozwoleniu na zmianę użytkowania przedmiotowego obiektu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi ma miejsce tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie wymienione wady i uchybienia nie wystąpiły.
Przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do kwestii, czy w myśl art. 71 a ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) organy orzekające winny wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego a następnie nałożyć obowiązek i nakaz przywrócenia sposobu użytkowania na właścicieli przedmiotowego obiektu – M. W. T., M. Sz. i W. M., czy na jego najemcę – D. M..
W ocenie Sądu organy orzekające trafnie przyjęły, że adresatem obowiązku wynikającego z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego winni być właściciele budynku.
Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wyjaśnić należy, iż przepis ten jest normatywnie niezupełny. Wskazuje w jakich okolicznościach nakazuje się dane zachowanie, nie określając kto jest adresatem nakazu. Dlatego należało wśród przepisów Prawa budowlanego "odszukać" adresata normy.
Zauważyć należy, że art. 71 a umieszczony jest w Rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". W pierwszym przepisie tego rozdziału (art. 61) wyrażona została zasada, w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tj. użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Uznać należy, iż skoro ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub użytkowniku obiektu, to analogia legis również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu.
Reasumując stwierdzić należy, iż niezależnie od tego kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego dokonania przez organy błędnej kwalifikacji zmiany sposobu użytkowania obiektu jako samowolnej ze względu na niewyeliminowanie z obrotu prawnego uznanej za podrobioną decyzji Prezydenta Miasta dnia [...] znak [...] zważyć należy, iż powołany przez skarżących dokument nie jest decyzją administracyjną. Z postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w P. z dnia 12 czerwca 2006r. o umorzeniu śledztwa (sygn. akt 1 Ds. 3179/06 – k. [...] akt. adm. I instancji) wynika, że Prezydent Miasta nie wydał decyzji w dniu [...] znak [...]. Wobec powyższego nie można uznać, że w obrocie prawnym istnieje powołana "decyzja", którą należałoby wyeliminować.
Dodatkowo podkreślić należy, że zbędne było umieszczenie w sentencji decyzji organu II instancji oddzielnego rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy postanowienia Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Zgodnie z art. 142 kpa wskazane postanowienie, które zostało zaskarżone w odwołaniu od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zostało rozpoznane łącznie z tą decyzją czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. To uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)
/-/W. Batorowicz /-/A. Zieliński /-/A. Łaskarzewska
MP