II SA/Po 1049/15

II SA/Po 1049/15 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2016-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska
Tomasz Świstak
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2836/16 - Wyrok NSA z 2017-06-07
II OZ 416/16 - Postanowienie NSA z 2016-04-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 81a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 1999 nr 74 poz 836
par. 14a
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 73 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 27 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r., Nr (...), znak: (...), działając na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a."), nakazał inwestorowi – "A" Sp. z o. o. Sp. k. ul. (...) z siedzibą w W. (dalej jako "A") doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku znajdującego się na nieruchomości przy (...), poprzez demontaż urządzenia reklamowego, zainstalowanego na elewacji powyższego obiektu budowlanego.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że w dniu (...) czerwca 2013 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy (...) w trakcie których stwierdzono, że na elewacji budynku pod wyżej wymienionym adresem zainstalowano wielkopowierzchniowe urządzenie reklamowe. Urządzenie reklamowe zostało zainstalowane od linii okien pierwszego piętra do dolnej krawędzi dachu. Urządzenie składa się z baneru reklamowego zamocowanego do elewacji za pomocą linek mocujących przytwierdzonych do stalowych elementów przykręconych do elewacji budynku. Ponadto ustalono, że w skład powyższego urządzenia reklamowego wchodzą 4 lampy oświetleniowe zamontowane na krawędzi dachu. Stwierdzono również, że na elewacji kamienicy, na której zainstalowane jest opisywane urządzenie reklamowe widnieje tablica z informacją – realizacja "A" Sp. z o. o. Sp. k. Z pozyskanych informacji z systemu IGEOMAP ustalono, że opisywany nośnik reklamowy powstał w 2012 r.
Zdaniem organu I instancji okolicznością bezsporną jest, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe powstało w wyniku montażu (instalacji). Roboty te, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlanego dla swej legalności wymagają zgłoszenia zamiaru ich zrealizowania. Po przeanalizowaniu pozyskanych z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta dokumentów dotyczących opisywanego wyżej nośnika reklamowego ustalono, iż urządzenie to powstało na podstawie skutecznego zgłoszenia dokonanego w dniu (...) maja 2012 r. przez S. P. pełnomocnika "A". Zgłoszenie to stało się skuteczne na podstawie decyzji Wojewody z dnia (...) października 2012 r. sygn. (...), który uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) lipca 2012r., zgłaszającą sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych określonych jako: montaż siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym przy (...)w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że instalacja przedmiotowego urządzenia reklamowego, pomimo iż dokonano jej po uprzednim zgłoszeniu wykonana została w sposób nieprawidłowy ponieważ narusza przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r., nr 74, poz. 836 ze zm., dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Przepis § 14a powyższego rozporządzenia w ustępie 1 stanowi, iż budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań. Z kolei § 14a ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych głosi, że na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania. Zacytowany przepis paragrafu 14a dodany został w wyniku nowelizacji tego rozporządzenia, dokonanej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 27 listopada 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1584). Brzmienie cytowanego § 14a cytowanego rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, iż przepis powyższy dotyczy każdego ograniczenia dostępu oświetlenia dziennego do mieszkań. Urządzenie reklamowe zainstalowane na elewacji przedmiotowego budynku niewątpliwie dostęp ten zakłóca, powodując iż oświetlenie dzienne docierające do mieszkań, których okna osłania baner reklamowy, jest mniejsze niż w sytuacji gdyby przed oknami mieszkań baneru z grafiką nie zainstalowano.
W toku prowadzonego postępowania ustalono, że budynek, na którym zainstalowany jest przedmiotowy nośnik reklamowy posiada IV kondygnacje o funkcji mieszkalno - handlowo - usługowej. Kamienica w parterze i części piwnic posiada lokale handlowo-usługowe. Na wyższych kondygnacjach tj. II, III i IV znajdują się duże mieszkania od 102-150m2, na poddaszu mniejsze do 70m2. Budynek, na którym zainstalowane jest opisywane urządzenie reklamowe znajduje się w zespole zabytkowym - Układ Urbanistyczny, wpisanym do rejestru zabytków pod nr (...) w dniu (...) marca 1980 r., a ponadto jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków pod nr (...), decyzją z dnia (...) października 1995 r. Mając powyższe na uwadze dnia (...) maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował pismo do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z prośbą o informację - czy na powyższą inwestycję Miejski Konserwator Zabytków wyraził zgodę. W odpowiedzi powyższe pismo została przesłana do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego odpowiedź, w której Miejski Konserwator Zabytków informuję, że nie wyraził zgody na zainstalowanie wielkoformatowej reklamy na elewacji kamienicy przy (...).
Opisany wyżej stan faktyczny, polegający na zainstalowaniu urządzenia reklamowego na podstawie skutecznego zgłoszenia, ale z naruszeniem przepisów techniczno - budowlanych (określonych w rozporządzeniu z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych), stanowił podstawę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 50 ustawy Prawo budowlane. Stan naruszenia przepisu § 14a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zostanie dokonane poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego, a więc poprzez wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie tego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego - stanu sprzed zainstalowania przedmiotowego urządzenia reklamowego, co będzie miało miejsce w przypadku zdemontowania powyższego urządzenia reklamowego (wszystkich jego elementów: tj. baneru reklamowego, linek mocujących, elementów stalowych przytwierdzonych do elewacji oraz lamp oświetleniowych).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że inwestorem robót budowlanych (jak ustalono w toku postępowania) jest "A" o czym świadczy zarówno tablica informacyjna zainstalowana na elewacji kamienicy przy (...) jak i wniosek zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia (...) maja 2012 r. złożony do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta oraz umowa przesłana do Inspektoratu przez Administrację Nieruchomości (...) z dnia (...) czerwca 2011 r.
Organ I instancji wskazał wreszcie, że pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dnia (...) grudnia 2014 r. oraz dnia (...) kwietnia 2015 r. przeprowadzili czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy (...). W trakcie wskazanych kontroli ustalono, że nie są prowadzone żadne roboty remontowe na elewacji budynku. Podkreślono również, że przedmiotowy nośnik reklamowy zainstalowany jest od linii okien pierwszego piętra do krawędzi dachu na stalowej konstrukcji – stalowych wspornikach mocowanych do ściany za pomocą kotew śrubowych, która to konstrukcja w żaden sposób nie zabezpieczała i nie zabezpiecza "robót budowlanych" oraz osób idących chodnikiem. Dla potwierdzenia powyższych okoliczności w trakcie wskazanych wyżej czynności kontrolnych wykonano dokumentację fotograficzną.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji Skarżącemu z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika; naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, pomimo iż w przedmiotowej sprawie doszło do realizacji inwestycji zgodną z przepisami prawa, w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie; naruszenie § 14 a ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego niezastosowanie, na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego tj. ustalenia że nie są prowadzone prace remontowe elewacji; naruszenie § 14 a ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego zastosowanie, mimo że w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest zamontowanie siatki zabezpieczającej remont elewacji; naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z przepisem art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i postanowieniami § 14 a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji wydanie przez organ administracji publicznej decyzji, w oparciu o postanowienia rozporządzenia ograniczającego prawo własności, mimo iż ograniczenie własności może być dokonane tylko w drodze ustaw) i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności; naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, iż nie są prowadzone prace remontowe elewacji, w sytuacji w której, zainstalowana siatka stanowi zabezpieczenie elewacji budynku w związku z trwającymi pracami, wskazanie sztywnego terminu udostępnienia akt postępowania stronie, co naruszyło jej prawo do bycia zaznajomioną z ustalonymi przez organ okolicznościami sprawy oraz utrudniło czynny udział w postępowaniu, nie zawiadomienie strony o przeprowadzanych oględzinach, co naruszyło prawo strony do czynnego udziału na każdym etapie postępowania.
W uzasadnieniu odwołania wskazano w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja nie wywołuje skutku prawnego, gdyż została błędnie doręczona. Odwołujący ustanowił pełnomocnika w osobie radcy prawnego K. K. – P., jednakże zaskarżona decyzja nie została jej doręczona, lecz została doręczona bezpośrednio Spółce, co przesądza, że nie weszła ona nigdy do obrotu prawnego. Następnie podniesiono, że zainstalowana siatka stanowi zabezpieczenie prowadzonych prac remontowych elewacji. Wskazano, że organ I instancji powołuje się ustalenia poczynione w dniach (...) grudnia 2014 r. oraz (...) kwietnia 2015 r., o których to czynnościach strona nie została zawiadomiona. A tym, samym strona została pozbawiona możliwości odniesienia się do poczynionych w tych daniach przez organ ustaleń stanu faktycznego (art. 79 § 1 K.p.a.). Co więcej, brak umożliwienia udziału strony w czynnościach oględzin, nie może być ekskulpowany przez zapewnienie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym poprzez wgląd do akt spraw)' przed wydaniem decyzji - co w niniejszej sprawi organ też uczynił w sposób nie prawidłowy, o czym w dalszej części uzasadnienia. W konsekwencji powyższego, brak jest podstaw do przyjęcia zasadności zastosowania w niniejszej sprawie postanowień § 14a ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Co więcej, nawet gdyby organ wykazał możliwość zastosowania ww. postanowień, winien po pierwsze wykazać, że siatka ogranicza dostęp światła dziennego do mieszkań, po drugie nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w ocenie odwołującego, postanowienia tego aktu prawnego ograniczają prawo własności właściciela budynku oddającego w używanie powierzchnię elewacji budynku, a więc są regulacjami niekonstytucyjnymi. W konsekwencji, organ administracji winien odmówić zastosowania tych postanowień.
Odwołująca wskazała następnie, że zamierzenie budowlane objęte skutecznym zgłoszeniem pozostało od chwili zgłoszenia niezmienne. Oznacza to zatem, że organ I instancji wnosząc sprzeciw, a organ II instancji rozpoznając odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw, miały okazję do zwrócenia uwagi odwołującej na kwestie wątpliwych ich zdaniem pod kątem zgodności z przepisami prawa aspektów zamierzenia inwestycyjnego objętego zgłoszeniem. Podważanie legalności montażu siatki z nadrukiem reklamowym na przedmiotowej nieruchomości jest w konsekwencji błędne. Takie zachowanie prowadzi bowiem do niepewności co do trwałości ostatecznych decyzji organów administracji i narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w przepisie art. 8 K.p.a. Postępowanie wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie powinno zatem mieć w ogóle miejsca, jeśli jego przedmiotem są kwestie uprzednio rozstrzygnięte przez organ w sposób ostateczny. Odwołująca zwróciła wreszcie uwagę na naruszenie przepisów postępowania, w tym zasady czynnego udziału strony postępowania, skutkujące wadliwością wydanej decyzji.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2015 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozpoznając wniesione odwołanie organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że prowadzone postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o przepisy obowiązujące przed dniem 20 lutego 2015 r. Odwołując się do treści art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane organ wyjaśnił, że wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego wymagane jest dokonanie zgłoszenia do odpowiedniego organu. Przedmiotowe urządzenie reklamowe powstało w wyniku montażu w roku 2012 r., na podstawie skutecznego zgłoszenia dokonanego w dniu (...) maja 2012 r. Jak podkreślono przedmiotowy baner reklamowy zamontowano na elewacji za pomocą linek mocujących przytwierdzonych do stalowych elementów przykręconych do elewacji budynku. Baner reklamowy zamocowany jest w pewnej odległości od elewacji budynku tak, aby między elewacją a banerem znalazły się balkony II, III i IV kondygnacji. W skład baneru wchodzą także 4 lampy oświetleniowe zamontowane na krawędzi dachu. Na elewacji budynku nie są prowadzone roboty remontowe (brak także rusztowań). Kamienica w parterze i części piwnic posiada lokale handlowo-usługowe, na wyższych kondygnacjach (II, III i IV) znajdują się lokale mieszkalne. Podkreślono również, że w toku postępowania ustalono, że Miejski Konserwator Zabytków nie wyraził zgody na realizację baneru.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z zebranej dokumentacji wynika, że na elewacji obecnie nie są prowadzone roboty remontowe, a lokalizacja baneru (odległość od elewacji - ponad 1m) powoduje, iż nie może być on uznany za siatkę zabezpieczającą roboty remontowe. Zatem w stosunku do przedmiotowej reklamy na dzień dzisiejszy nie ma zastosowania § 14a ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jak podkreślono, stosownie do § 14a ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia, zgodnie z którym - budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań, przy czym na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania (§ 14a ust. 3 rozporządzenia). Oznacza to, iż wpisanie przez ustawodawcę urządzeń i nośników reklamowych jako odrębnej kategorii urządzeń (§ 14a ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) jest równoznaczne ze stwierdzeniem, iż nośniki te nie mogą ograniczać oświetlenia dziennego mieszkań nawet w minimalnym stopniu.
Z uwagi na to, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe znajdujące się na elewacji budynku wielorodzinnego zasłania okna lokali mieszkalnych na: II, III i IV kondygnacji, a na elewacji nie są prowadzone roboty remontowe oraz budynek jest zabytkiem (a inwestor nie uzyskał zgody konserwatora) to należało nakazać demontaż przedmiotowego urządzenia, przy czym nakaz powinien zostać skierowany do inwestora, którym jak ustalono jest "A".
Odnosząc się do podniesionych zarzutów wyjaśniono, że organ odwoławczy nie jest właściwy do rozpatrywania zarzutu niekonstytucyjności rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wyjaśniono, że skarżąca (jak i jej pełnomocnik) o przebiegu całego postępowania była informowany, zatem brak podstawy do stwierdzenia, iż naruszono art. 10 K.p.a. Co prawda organ I instancji nie przesłał pełnomocnikowi strony decyzji z dnia (...) czerwca 2015 r., niemniej jednak strona nie poniosła z tego tytułu szkody gdyż wniosła odwołanie w ustawowym terminie. Dodatkowo wyjaśniono, że zgodnie z art. 81a ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu: do obiektu budowlanego; na teren budowy lub zakładu pracy. Kontroli, do której organy nadzoru budowlanego są upoważnione na podstawie art. 81 ust. 4 powyższej ustawy, mogą dokonywać - bez wcześniej zapowiedzi - w trakcie całego procesu budowlanego jak i po jego zakończeniu. O czynnościach kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku informowania stron postępowania. W przedmiotowej sprawie organ powiatowy przeprowadził kontrolę a nie jak sugeruje oględziny (art. 79 K.p.a.). Sam dowód z oględzin nie jest tożsamy z kontrolą, uregulowaną w przepisie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane – są to dwa różne środki dowodowe, dla prawidłowości których różne są też wymagania formalne.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "A", reprezentowana przez radcę prawnego K. K. – P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której skarżący zrealizował inwestycję w oparciu o skuteczne dokonane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych; naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez nieuwgzlędnie przez organ odwoławczy okoliczności naruszenie przez organ I instancji zasady czynnego udziały strony w postępowaniu; naruszenie § 14 a ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego niezastosowanie, na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego tj. ustalenia że nie są prowadzone prace remontowe elewacji; naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z przepisem art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i postanowieniami § 14 a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji wydanie przez organ administracji publicznej decyzji, w oparciu o postanowienia rozporządzenia ograniczającego prawo własności, mimo iż ograniczenie własności może być dokonane tylko w drodze ustaw) i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności; naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty podniesione w odwołaniu, wskazując w szczególności, że ewentualna rozbiórka urządzenia reklamowego spowoduje utratę środków finansowych na remont kamienicy. Ponadto wskazano, odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych, że w toku postępowania nie wyjaśniono, czy siatka zamontowana na elewacji budynku w rzeczywistości powoduje zaciemnienie pomieszczeń znajdujących się w budynku.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się bezzasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej skarżącej doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku znajdującego się na nieruchomości przy (...), poprzez demontaż urządzenia reklamowego, zainstalowanego na elewacji powyższego obiektu budowlanego.
Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że okolicznością bezsporną pozostaje, że w świetle art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego wymagane jest dokonanie zgłoszenia do odpowiedniego organu. W przedmiotowej sprawie roboty budowlane prowadzone na nieruchomości położonej przy (...) były prowadzone w oparciu o skuteczne zgłoszenia dokonane w dniu (...) maja 2012 r. przez S. P. pełnomocnika skarżącej. Zgłoszenie to stało się skuteczne na podstawie decyzji Wojewody z dnia (...) października 2012 r. sygn. (...), który uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) lipca 2012r., zgłaszającą sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych określonych jako: montaż siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym przy (...) w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Okolicznością bezsporną, nie kwestionowaną w toku postępowania, pozostaje również, że inwestorem, odpowiedzialnym za realizację przedmiotowych robót budowlanych była skarżąca.
W powyższym świetle przyjąć więc należało, że siatka znajdująca się na nieruchomości położonej (...)została zrealizowana legalnie w 2012 r. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 powołanej powyżej ustawy, a wiec właśnie w sytuacji, w której roboty budowlane były prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lub też na podstawie skutecznego zgłoszenia, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Co istotne, przepis powyższy znajduje zastosowanie również w przypadku robót budowlanych już zrealizowanych (art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane).
Jednym, z przepisów technicznych, jaki niewątpliwie winien być stosowany w ramach realizacji robót budowlanych pozostaje przepis § 14a ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania. Przepisu powyższego nie stosuje się w przypadku wykonywania robót budowlanych dotyczących elewacji tego budynku (§ 14a ust. 4 rozporządzenia).
Analiza akt sprawy jasno wskazuje, że objęta zgłoszeniem "siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym przy (...)" jest zamontowano na elewacji budynku za pomocą linek mocujących przytwierdzonych do stalowych elementów przykręconych do elewacji budynku. Sama siatka zamocowana jest w pewnej odległości od elewacji budynku tak, aby między elewacją a banerem znalazły się balkony II, III i IV kondygnacji. Na budynku zainstalowano również 4 lampy oświetleniowe zamontowane na krawędzi dachu. Co istotne, na elewacji budynku nie są obecnie prowadzone roboty remontowe (brak także rusztowań). Kamienica w parterze i części piwnic posiada lokale handlowo-usługowe, na wyższych kondygnacjach (II, III i IV) znajdują się lokale mieszkalne.
W tak ustalonym stanie faktycznym przyjąć należało, że sposób zamontowania siatki oraz towarzyszące jej urządzenia, w tym lampy oświetleniowe, czynią niewiarygodnym twierdzenie, iż przedmiotowa siatka stanowi "siatkę zabezpieczającą z nadrukiem reklamowym". W istocie, jak zasadnie wskazuje organ odwoławczy, przedmiotowa siatka stanowi urządzenie reklamowe, które zasadnie jest określane w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako baner reklamowy. Co więcej, fakt, że obecnie nie są prowadzone prace remontowe elewacji powoduje, że w stwierdzonym stanie faktycznym nie może mieć zastosowanie § 14 a ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a więc przepis zgodnie z którym przepisów dotyczących ograniczenia oświetlenia dziennego mieszkania nie stosuje się w przypadku wykonywania robót budowlanych dotyczących elewacji tego budynku.
Zdaniem Sądu realizacja siatki reklamowej, niezwiązanej obecnie z prowadzonym remontem elewacji, stanowi naruszenie § 14a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Prowadzi ona bowiem do nieuzasadnionego ograniczenia oświetlenia dziennego lokali mieszkalnych znajdujących się na wyższych kondygnacjach (II, III i IV) budynku położonego przy (...). Bez znaczenie pozostaje przy tym stopień ograniczenia dostępu światła dziennego do mieszkań. Sąd w całości akceptuje stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2114/14, (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że § 14a ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nieuzależniają stwierdzenia istnienia ograniczenia oświetlenia dziennego mieszkania od stopnia tego ograniczenia. Nie istnieją bowiem normy prawne, które umożliwiłyby na stopniowanie tego ograniczenia. Zatem stwierdzenie każdego ograniczenia w tym zakresie powinno pociągać za sobą stwierdzenie, że są spełnione warunki techniczne o jakich mowa w § 14a ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W powyższym zakresie brak jest zatem podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Równocześnie, wbrew zarzutom skargi, Sąd wyjaśnia, że § 14a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie narusza Konstytucji. Wręcz przeciwnie, wprowadzona regulacja ma na celu ochronę prawa własności właścicieli lokali mieszkalnych, które mogą być przesłaniane przez nośniki reklamowe.
Wobec stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, że roboty budowlane zostały wykonane z naruszeniem § 14a ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zasadnym było wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a więc obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że jedynym sposobem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem było nakazanie demontaż siatki, zainstalowanego na elewacji budynku.
Przechodząc do poszczególnych zarzutów skargi, zauważyć należy, że nie znajdują one uzasadnienia. I tak, odnosząc się do doręczenia decyzji organu I instancji bezpośrednio skarżącej, a nie ustanowionemu pełnomocnikowi, wyjaśnić należy, że w sytuacji kiedy strona po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji nie podnosiła faktu nieprawidłowości w doręczeniu tej decyzji i wniosła w ustawowym terminie odwołanie, należy przyjąć, że doręczenie decyzji skarżącemu zamiast pełnomocnikowi było skuteczne. Strona ma prawo podjąć każdą czynność w sprawie z pominięciem pełnomocnika. W przeciwnym wypadku doszłoby do swoistego "ubezwłasnowolnienia" strony postępowania, która nie miałaby prawa do podjęcia samodzielnie (z pominięciem ustanowionego pełnomocnika) żadnej czynności w sprawie toczącej się z jej udziałem. Skuteczne wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji doręczonej stronie, a nie jej pełnomocnikowi wyłącza zatem możliwość uznania doręczenia tej decyzji za nieprawidłowe.
Podobnie za nieuzasadnione uznać należało zarzuty naruszenia zasad czynnego udziału strony w postępowaniu. Zarówno skarżąca jak i jej pełnomocnik byli informowani o przebiegu całego postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zatem brak podstawy do stwierdzenia, iż naruszono art. 10 K.p.a. Co prawda w zawiadomieniu z dnia 16 kwietnia 2015 r. strona skarżąca została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy jedynie w ściśle określonym dniu – (...) maja 2015 r. i w ściśle określonych godzinach – 12.00-14.00 niemniej nie oznacz to, iż organ ograniczył stronie wynikające z art. 73 § 1 K.p.a. prawo wglądu w akta sprawy. Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby strona domagał się wglądu do akt sprawy w innym, niż wskazanym wyżej terminie, a organ odmówił tego prawa stronie. Nie można zatem zarzucić organowi naruszenia przepisu art. 73 § 1 K.p.a w sytuacji, gdy strona nie zamierzała skorzystać z przysługującego jej prawa. W odwołaniu oraz skardze skarżąca nie wskazała w jaki realny sposób treść zawiadomienia z (...) kwietnia 2016 r. wskazującego termin udostępniania akt sprawy, wpłynęła na jej sytuację procesową i w konsekwencji mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd podziela ponadto stanowisko organu odwoławczego, że stosownie do treści art. 81a ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu: do obiektu budowlanego; na teren budowy lub zakładu pracy. Kontroli, do której organy nadzoru budowlanego są upoważnione na podstawie art. 81 ust. 4 powyższej ustawy, mogą dokonywać - bez wcześniej zapowiedzi - w trakcie całego procesu budowlanego jak i po jego zakończeniu. O czynnościach kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku informowania stron postępowania. W przedmiotowej sprawie organ powiatowy przeprowadził kontrolę, o jakiej mowa w art. 81a ustawy Prawo budowlane, a nie jak podnosi skarżąca oględziny (art. 79 K.p.a.). Co więcej, sam dowód z oględzin nie jest tożsamy z kontrolą, uregulowaną w przepisie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane – są to dwa różne środki dowodowe, dla prawidłowości których różne są też wymagania formalne. Dlatego też brak zawiadomienia przedstawicieli skarżącej w czynnościach kontrolnych nie stanowił naruszenia przepisów postępowania dotyczących zasad udziału strony w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 1186/13 – dostępny stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu ze sporządzonej w dniu (...) lipca 2016 r. przez K. Z. opinii technicznej dotyczącej elewacji budynku przy (...) zauważyć należy, iż zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten stanowi wyłom od zasady, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji (art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, iż w postępowaniu sądowy, prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne. Dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu z dokumentu zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się bowiem – zgodnie z § 5 tego przepisu – odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Powyższe odesłanie pozwala sądowi administracyjnemu na odpowiednie stosowanie art. 244–245 oraz art. 248–257 kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z treścią art. 244 k.p.c. dokumenty urzędowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Natomiast dokumenty prywatne stanowią dowód tego, że osoba, która podpisała dokument, złożyła oświadczenie w nim zawarte. Zauważyć należy, iż Kodeks postępowania cywilnego odrębnie w art. 278–291 reguluje dowód z opinii biegłego. Oznacza to, że czym innym w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dowód z dokumentu, który po zaistnieniu przesłanek przewidzianych w art. 106 § 3 p.p.s.a. może być dopuszczony, a czym innym jest dowód z opinii biegłego, którego dopuszczenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest możliwe (por. wyroki NSA z dnia 2 września 2009 r. o sygn. akt I OSK 1215/08 oraz z dnia 21 września 2011 r. o sygn. akt II OSK 1261/11 - dostępne stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych tez przyczyn wniosek strony skarżącej z 21 lipca 2016 r. nie mógł być uwzględniony.
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był zobowiązany do oddalenia skargi.