II SA/Po 1017/08

II SA/Po 1017/08 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2009-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Maria Kwiecińska
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 8, art. 9 uts. 5, art. 10 ust. 1, art. 12, art. 15 ust. 2 pkt. 11 art. 35, art. 36
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
par. 2 pkt. 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 53 par. 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2009r. sprawy ze skargi "A" J. L. Sp. j. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. Nr XXXI/299/V/2008 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga
Uzasadnienie
W dniu 18 stycznia 2008 r. Rada Miasta Poznania, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 12 ust.1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XXXI/299/V/2008 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r. Nr XXII/267/III/99 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania", zmienionego uchwałą Nr XXV/171/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania.
Pismem z dnia 11 sierpnia 2008 r. "A" J. L. Spółka Jawna z siedzibą w P. zwróciła się do Rady Miasta Poznania z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Rady Nr XXXI/299/V/2008 z dnia 18 stycznia 2008 r. Zdaniem wnioskującej przedmiotowa uchwała naruszyła art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie interesu wnioskodawczyni, art. 10 powyższej ustawy poprzez nieuwzględnienie ładu przestrzennego na danym terenie oraz nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia terenu jak również nieuwzględnienie stanu prawnego gruntów, w szczególności poprzez pozbawienie Spółki prawa do korzystania z przysługującej jej służebności przejazdu i przechodu przez działki nr (...), (...), (...), (...) oraz (...). Wskazano, że uchwała naruszyła również przepisy ustawy Prawo budowlane poprzez brak poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich oraz postanowienia Konstytucji poprzez naruszenie prawa własności oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zastępca Prezydenta Miasta Poznania pismem z dnia 15 września 2008 r. wskazał, że argumenty podnoszone przez skarżących nie znajdują uzasadnienia. Podkreślono, że gminie przysługuje władztwo planistyczne, w ramach którego organy gminy upoważnione są do stosowania konkretnych rozwiązań planistycznych. Procedura uchwalenia zmiany Studium odbyła się w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a na przedmiotowym terenie przewidziano obszary do przekształceń, których celem ma być zapewnienie ciągłości rozwoju miasta. Odpowiedź na wezwanie doręczono pełnomocnikowi Spółki w dniu 26 września 2008 r. (dowód - karta nr 30 akt sądowych).
Pismem z dnia 23 października 2008 r. "A" J. L. Spółka Jawna z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. Nr XXXI/299/V/2008 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, uchwalonego uchwałą Nr XXII/267/III/99 Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania", zmienionego uchwałą Nr XXV/171/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z wymienionym Studium sporządzony został projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "obszaru (...)", który zakłada, że teren przy ulicy (...) i (...) (teren przemysłowy, na którym skarżąca prowadzi działalność gospodarczą - zakład galwanizerski) zostanie przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem lokalizacji usług w parterach budynków. Wskazano, że skarżąca ma interes prawny do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym przedmiotowym Studium. Zdaniem skarżącej przedmiotowa uchwała naruszyła przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności poprzez naruszenie art. 6 ust. 2 powyższej ustawy w zakresie nie uwzględnienia interesu skarżącej przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz ładu przestrzennego istniejącego na spornym terenie. Tereny, na których zlokalizowany jest zakład skarżącej stanowią strefę intensywnego zagospodarowania przemysłowego, stąd przeznaczenie tych terenów na cel mieszkaniowy i usługowy, prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącej i uniemożliwi dalsze prowadzenie działalności. Jednocześnie dochodzi w ten sposób do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy poprzez nieuwzględnienie warunków i jakości życia mieszkańców, w tym stanu ich zdrowia. Wskazano, że zmiana charakteru terenu doprowadzi do powstania lokalnych konfliktów i uniemożliwi zachowanie ładu przestrzennego terenu. Podtrzymano również, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia stanu prawnego gruntów objętych studium, bowiem prowadzi do uniemożliwienia z korzystania ze służebności przejazdu i przechodu przez działki nr (...), (...), (...), (...) oraz (...). Skarżąca wskazała, że Studium zostało uchwalone w sytuacji, gdy nie zostały zakończone postępowania związane z ustaleniem stanu prawnego gruntów objętych tym aktem. Wskazała wreszcie, że przedmiotowa uchwała naruszyła art. 21, 22 i art. 64 Konstytucji poprzez naruszenie przysługującego jej prawa własności oraz ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, w tym poprzez uniemożliwienie dojazdu do istniejącego zakładu. Zdaniem skarżącej przedmiotowa uchwała jest rażąco sprzeczna z prawem, stąd wniosła o stwierdzenie jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę Miasto Poznań wniosło o odrzucenie skargi lub ewentualne oddalenie jej jako bezzasadnej. Zdaniem Miasta skarżąca uiściła w przedmiotowej sprawie zbyt niski wpis od skargi, bowiem skarga została opłacona wpisem w wysokości 300 zł, gdy tymczasem wpis stały od spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego wynosi 500 zł. Podniesiono ponadto, że uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r., Nr XXXI/299/V/2008, była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w zakończonej sprawie o sygn. II SA/Po 443/08. Tym samym, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) oraz art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, sprawę należało odrzucić jako niedopuszczalną z uwagi na jej wcześniejszą kontrolę sądowoadministracyjną.
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze wskazano, że Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy, wyrażającym koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Stąd możliwość jego zaskarżenia uzależniona jest od wskazania naruszenia interesu prawnego skarżącego, znajdującego oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. Podkreślono, że studium stanowi jedynie instrument polityki przestrzennej gminy i dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który musi posiadać precyzyjne i jednoznaczne ustalenia mogące być przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc się do podnoszonych zarzutów dotyczących ingerowania przez studium w sposób wykonywania prawa własności wskazano, że gminie przyznano władztwo planistyczne, w ramach którego gmina ma prawo ingerować w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Zdaniem Miasta skarżąca nie wykazała na czym miało polegać naruszenie jej interesu przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu, co w opinii organu, pozwala przypuszczać, że motywem zaskarżenia studium była chęć uniemożliwienia uchwalenia, na spornym terenie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że naruszenie prawa własności skarżącej mogłoby wynikać jedynie z konkretnego postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za równie bezzasadny uznano zarzut naruszenia przez postanowienia studium prawa do korzystania ze służebności gruntowej. Odpowiadając na zarzut naruszenia przez studium ładu przestrzennego terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej wskazano, że obszary wokół (...) stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej średniowysokiej (M1sw). Tym samym zrealizowanie projektu przewidzianego w studium umożliwi przywrócenie wcześniejszego historycznego charakteru zabudowy terenu. Również zarzut nieuwzględnienia warunków i jakości życia mieszkańców nie znajduje, zdaniem Rady, uzasadnienia w przedmiotowej sprawie.
Wskazano także, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskami do projektu studium oraz nie złożyła uwag. Skarżąca nie wyraziła swojego stanowiska na etapie uchwalania Studium, nie negowała wówczas jego ustaleń i zapisów. Tym samym nie można zgodzić się z zarzutem nieuwzględnienia jej interesu, skoro ona sama tego interesu nie wyraziła na etapie sporządzania tego aktu.
Pismem procesowym z dnia 28 lipca 2009 r. Miasto Poznań wskazało, że zgodnie z zapisami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Poznania nr X/58/II/94 z dnia 06 grudnia 1994 r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., nieruchomość skarżącej znajdywała się na obszarze oznaczonym w planie symbolem IIAG16.m2, co oznacza, że była to strefa pośrednia (II) - intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno - magazynowego, w rejonie (AG) o przewadze funkcji aktywności gospodarczej na terenie (m2) zabudowy mieszkaniowej mieszanej - wielo- i jednorodzinnej. Natomiast Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, uchwalone uchwałą Nr XXII/267/III/99 Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r. przewidywało, że nieruchomość skarżącej znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem II.M - strefa pośrednia, preferowane tereny dla skoncentrowanej funkcji mieszkaniowej. Tym samym przeznaczenie w zaskarżonym Studium spornych terenów, określone symbolem M1sw, a więc jako tereny, gdzie kierunki zmian w przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenów określone są jako tereny zabudowy średniowysokiej, mieszkaniowej, wielorodzinnej, blokowej i kwartałowej z usługami podstawowymi, nie odbiega od dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Do pisma załączono fragmenty planu ogólnego z 1994 r. oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 1999 r. - część graficzna i opisowa dotycząca przeznaczenia spornych terenów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Rozpatrując przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności konieczne jest rozważenie jej dopuszczalności, w aspekcie wyczerpania środków zaskarżenia oraz dochowania terminu do wniesienia skargi. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów Sąd zobligowany jest nadto do odniesienia się do treści zarzutów podniesionych przez Miasto Poznań w odpowiedzi na skargę. Miasto Poznań wniosło bowiem o odrzucenie skargi z uwagi na uiszczenie wpisu w nieprawidłowej wysokości oraz uprzednią kontrolę przedmiotowej uchwały przez sąd administracyjny.
Podstawą prawną wniesienia przez skarżącą Spółkę skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miasta Poznania Nr XXXI/299/V/2008 z dnia 18 stycznia 2008 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, uchwalonego uchwałą Nr XXII/276/III/99 Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania", zmienionego uchwałą Nr XXV/172/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uchwała rady gminy podejmująca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, stąd dopuszczalna jest skarga na taką uchwałę w trybie art. 101 wskazanej ustawy. Legitymacja skargowa skarżącej Spółki w badanym przypadku wynika wprost z faktu prowadzenia działalności gospodarczej na terenie nieruchomości stanowiącej jej własność, a znajdującej się na obszarze objętym zaskarżoną zmianą Studium, jak również z zakresu regulacji zaskarżonej uchwały określającej kierunki zagospodarowania co do tego terenu.
W ocenie Sądu przedmiotowa skarga wniesiona została z zachowaniem trybu określonego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadkach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W badanym przypadku skarżąca wezwała Radę Miasta Poznania do usunięcia naruszenia, odpowiedź na to wezwanie została Spółce doręczona w dniu 26 września 2008 r. Skarga wpłynęła do Urzędu Miasta Poznania w dniu 28 października 2008 r. (karta nr 13 akt sądowych), wniesiona została drogą pocztową, a koperta w której skarga została nadana na poczcie, opatrzona jest nieczytelnym datownikiem. W dniu 24 października 2008 r. skarżąca Spółka opłaciła wpis od skargi (karta nr 2 akt sądowych), co nakazuje uznać, iż skoro w ustawowym terminie, który mijał w dniu 26 października 2008 r., uiszczono wpis od skargi, to również skarga wniesiona została w terminie.
Przedmiotowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostało uchwalone na podstawie art. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej u.p.z.p). Zgodnie z powołaną ustawą, studium uchwala rada gminy i nie jest ono aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5). Jednocześnie postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 03 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07). Przesądza to o uznaniu studium jako aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym, zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis od skargi wynosi 300 zł i jest wpisem stałym. Wpis w tej wysokości został uiszczony, stąd wniosek o odrzucenie skargi z tej przyczyny jest chybiony.
W odpowiedzi na skargę Miasto Poznań podniosło, iż art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wprowadza ograniczenie możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując, że przepisu art. 101 ust. 1 nie stosuje się jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Sąd podkreśla, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte w treści art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "sprawa" obejmuje też stanowienie aktów prawa powszechnie obowiązującego przez administrację publiczną, które to akty mogą normować zarówno bliżej nieokreśloną liczbę zdarzeń, jak i ustalenia o charakterze indywidualnym (postanowienie z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09). Stąd kontrola legalności dokonywana przez sąd administracyjny, działający na podstawie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest przedsięwzięciem złożonym, które trudno objąć jednym określeniem "sprawa" w rozumieniu art. 101 ust. 2 tej ustawy. Sąd administracyjny, orzekając ze skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest w stanie, w przypadku aktów o charakterze ogólnym, orzec w sprawie ewentualnego naruszenia indywidualnych praw wszystkich potencjalnych jego adresatów. Konieczne jest tym samym odróżnienie tych wszystkich treści zaskarżonego aktu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości lub też indywidualnie oznaczonego adresata. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, z powołaniem na przysługujące gminie władztwo planistyczne. Konieczna w tym zakresie kontrola nie jest możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia też indywidualny charakter skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Uwzględniając powyższe stanowisko należy uznać, iż nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, gdy wcześniej doszło już do oceny legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu, podzielając tym samym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym orzeczeniu.
Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie wyżej wskazanym, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego. Przedmiotowa uchwała z dnia 18 stycznia 2008 r. podlegała kontroli tut. Sądu w postępowaniu ze skargi wniesionej przez inny podmiot. Wyrokiem z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po 443/08 (dostępnym na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego - Baza orzeczeń) Sąd skargę oddalił.
Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, wskazać należy, że studium uwarunkowań i zagospodarowania jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy, wyrażającym koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Podkreślenia wymaga, że nie jest to akt prawa miejscowego - studium nie nakłada na adresatów wiążących nakazów lub zakazów lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy.
Sporny obszar, na którym skarżąca Spółka prowadzi działalność, to rejon ulic (...) i (...) w Poznaniu. Teren ten, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Poznania nr X/58/II/94 z dnia 06 grudnia 1994 r., oznaczony był symbolem IIAG16.m2, co oznacza, że była to strefa pośrednia (II) - intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno - magazynowego, w rejonie (AG) o przewadze funkcji aktywności gospodarczej na terenie (m2) zabudowy mieszkaniowej mieszanej - wielo i jednorodzinnej. Plan ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Przeznaczenie spornego terenu zmieniło Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, które uchwalone zostało uchwałą Nr XXII/267/III/99 Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r. Nieruchomość skarżącej znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem II.M - strefa pośrednia, preferowane tereny dla skoncentrowanej funkcji mieszkaniowej. To tym właśnie aktem doszło do zmiany kierunków polityki przestrzennej Miasta w odniesieniu do przedmiotowego terenu, bowiem określając kierunki zagospodarowania przestrzennego w istocie wyeliminowano funkcję produkcyjno-magazynową i aktywizacji gospodarczej. Na powyższe trafnie Miasto Poznań zwróciło uwagę w odpowiedzi na skargę. Skargą z dnia 23 października 2008 r. Spółka nie zaskarżyła jednakże tego aktu, lecz skarga ukierunkowana została na uchwałę zmieniająca Studium, a podjętą w dniu 18 stycznia 2008 r., z którą to zmianą Spółka wiąże naruszenie swojego interesu prawnego. Aby skutecznie wywieść, iż w wyniku tej zmiany doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, koniecznym jest dowiedzenie, iż właśnie tą zmianą pogorszyła się jej sytuacja. Jak wyżej podano kwestionowana zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. przewiduje dla spornych terenów przeznaczenie określone symbolem M1sw, a więc terenów, co do którego kierunki zmian w przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenów określone są jako tereny zabudowy średniowysokiej, mieszkaniowej, wielorodzinnej, blokowej i kwartałowej z usługami podstawowymi. Analiza zapisów Studium przyjętego w 1999 r. oraz zaskarżonej zmiany tego aktu wskazuje, iż w odniesieniu do tekstu pierwotnego Studium sytuacja Spółki nie uległa zmianie. W świetle powyższego należało uznać, iż zaskarżona uchwała z dnia 18 stycznia 2008 r. nie narusza interesu prawnego Spółki.
W ocenie Sądu również zapisy Studium przyjętego uchwałą Rady Miasta Poznania z 1999 r. nie naruszają interesu prawnego skarżącej Spółki. Wskazać należy, iż planowane przeznaczenie spornego obszaru na tereny zabudowy średniowysokiej, mieszkaniowej, wielorodzinnej, blokowej i kwartałowej z usługami podstawowymi wskazuje kierunek przyszłej polityki planistycznej. Niewątpliwie daje prymat funkcji mieszkaniowej, która jednakże współistniała na tym terenie z innymi funkcjami już pod rządami planu z 1994 r. Kwestionowana uchwała nie wprowadza przy tym zmian w zakresie możliwości funkcjonowania obiektów przemysłowych istniejących w tym obszarze. Ograniczenia w tym zakresie wynikać mogą dopiero w przyszłych planach zagospodarowania przestrzennego, na co skarżąca wskazuje odwołując się do przygotowanego projektu takiego planu. Tym samym zakwestionowane Studium, jak i jego zmiana, wbrew twierdzeniom skarżącej, w istocie stanowi kontynuację wcześniej określonego przeznaczenia i ładu przestrzennego terenu, na którym zlokalizowany jest zakład Spółki.
Rozpatrując zasadność przedmiotowej skargi w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki Sąd miał na uwadze, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy, zgodnie z art. 3 ust.1 i art. 9 u.p.z.p. Wskazane przepisy umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów. Realizując powyższe uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania. Konieczne jest jednocześnie podkreślenie, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 kc możliwe jest ograniczenie prawa własności w drodze ustawy. Właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z takich ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Sąd podkreśla, że jakkolwiek bezsprzecznym jest, że polityka przestrzenna gminy może ingerować w prawo własności jednostek, to w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego o ingerencji takiej nie można mówić. Studium, tak w wersji pierwotnej, jak i zmienionej, nie zawiera bowiem postanowień jednoznacznie uniemożliwiających skarżącej wykonywanie przysługującego jej prawa własności lub też prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazuje jedynie na kierunek rozwoju, który w opinii Miasta, jest najbardziej pożądany dla danego obszaru, a w tym zakresie Miasto działa w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego. Powołany przez skarżącą Spółkę przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który gwarantuje każdemu ochronę jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie stanowi źródła interesu prawnego w postępowaniu ze skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Źródłem takiego interesu nie może być też konstytucyjna zasada wolności gospodarczej, gdyż norma mająca charakter zasady prawej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Zdaniem Sądu interes oparty na tej zasadzie dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji planistycznych, zatem byłby to interes potencjalny. Należy więc podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 748/07, (niepubl.), iż skoro ograniczenia wprowadzone zapisami planu miejscowego w zakresie wykorzystania nieruchomości na dany cel mają umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to stanowią też ograniczenia ustawowe w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1335/07 Lex nr 463935).
Za chybiony uznać należy także zarzut naruszenia przysługującej skarżącej służebności gruntowej. Podkreślenia wymaga, że kwestionowane Studium nie zawiera postanowień, z których można by wynieść powyższe ograniczenie. Wskazać należy, iż dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą w sposób bezpośredni kształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a pośredni wpływ na zakres korzystania z różnych wolności konstytucyjnych, związany z wykonywaniem przez różne podmioty praw rzeczowych do nieruchomości, nie może być traktowany jako przejaw ograniczenia czy wyłączenia wolności gospodarczej.
W ocenie Sądu chybiony jest również zarzut dotyczący uchwalenia Studium w sytuacji, gdy w toku są postępowania dotyczące ustalenia stanu prawnego terenów objętych tym aktem. Wskazać należy, iż przepisy art. 10 ust. 1 tej ustawy określają wymogi co do części "informacyjnej" studium i stanowi w istocie inwentaryzację dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru, dla którego studium jest sporządzane (por. Lex - Komentarz do art. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T.Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).
Zgodnie z art. 10 ust.1 pkt 1 i 8 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu i stanu prawnego gruntów. W świetle zapisów Studium z 1999 r., zmienionego zaskarżoną uchwałą z 18 stycznia 2008 r., utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenów oznaczonych jako IIAG16.m2 nie wyklucza i nie ogranicza zrealizowania w przyszłości kierunku zagospodarowania wyznaczonego w Studium. Okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu przemysłowego mogą powstać budynki mieszkalne, nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki. Jak wyżej wskazano, warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie naruszenia interesu własnego strony skarżącej. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter tego interesu prawnego. Tym samym skarżąca nie może występować w tym przypadku w imieniu przyszłych mieszkańców budynków mieszkalnych, które ewentualnie powstaną w jej sąsiedztwie. Skarga wniesiona w tym trybie nie może bowiem dotyczyć interesu ogółu. Również obawa przed konfliktami, jakie potencjalnie mogą w przyszłości powstać z racji sąsiedztwa terenów różnie zagospodarowanych, nie może stanowić o zasadności skargi na przedmiotowe Studium, bowiem dopiero zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określą przeznaczenie konkretnych terenów oraz wymogi, jakie będą musiały zostać spełnione, aby lokować w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu przemysłowego budownictwo mieszkaniowe. Właśnie na tym etapie rzeczą organów planistycznych będzie zapewnienie warunków do współistnienia dwóch tak różnych funkcji. Wskazać nadto należy, iż ustawodawca w art. 36 u.p.z.p. zapewnił ochronę dla właścicieli nieruchomości, dla których w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Wskazać także należy, iż z art. 35 u.p.z.p. wynika domniemanie możliwości wykorzystywania terenów w sposób dotychczasowy do czasu jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu. Jednocześnie zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. ustalenie tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów objętych m.p.z.p. należy do obligatoryjnych elementów treści planu. Zatem to w planie miejscowym organy gminy powinny odnieść się w sposób wyraźny w treści m.p.z.p. do kwestii tymczasowego wykorzystania terenów objętych planem zmieniającym ich przeznaczenie (por. Lex - Komentarz do art. 35 u.p.z.p. - j.w.). Kwestia ta nie jest natomiast objęta zakresem postępowania ze skargi na Studium.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącej Spółki, bowiem ustalenia studium mieściły się w ramach uprawnionej ingerencji gminy w wykonywanie przez skarżącą przysługującego jej prawa własności. Skoro zatem w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącej skargę należało na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.
E.Podrazik /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Drzazga
Za nieobecnego sędziego korzystającego
z urlopu uzasadnienie wyroku podpisała
sędzia D.Rzyminiak-Owczarczak
MK