II SA/Po 1016/18

II SA/Po 1016/18 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Edyta Podrazik
Izabela Paluszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 994
art. 101ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 26 września 2018 r. sygn. II OSK 2585/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie WSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Po 40/18, którym odrzucono skargę A. D. (dalej jako strona lub skarżący) na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z akt sprawy A. D., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) pismem z dnia 8 grudnia 2017r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia 28 października 2015 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., obejmującej tereny w miejscowości C.. Skarżący wskazał, że zaskarża wskazaną uchwałę w całości oraz zarzuca jej naruszenie:
I. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej (u.p.z.p.) poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonym Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia terenu oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony;
II. art. 32 ust. 1 oraz 2 u.p.z.p. poprzez brak jednoznacznego uzasadnienia dla tak istotnej zmiany kierunków zagospodarowania przestrzennego i dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej i usług dokonanej w zaskarżonym Studium z 2015 r.;
III. art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad ochrony środowiska oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych w zaskarżonej uchwale;
IV. § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez brak spełnienia w zaskarżonej uchwale wymagań określonych w tym przepisie;
V. § 4 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, poprzez brak spełnienia w zaskarżonej uchwale wymagań określonych w tym przepisie;
VI. § 6 ww. rozporządzenia, poprzez brak spełnienia w uchwale nr [...] Rady Gminy z dnia 30 maja 2007 r. wymagań określonych w tym przepisie.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem.
W uzasadnieniu skargi A. D. wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonej we wsi C. [...] (nr ewid. gr. [...]). W dniu 29 czerwca 2016 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów miejscowości C. gm. W.. Etap I. Plan objął działki nr ewid.: [...], część działek [...], [...] oraz fragment dróg miejscowości C., o łącznej powierzchni 42,4 ha. W planie tym przewidziano budowę kilkuset budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jedno- oraz wielorodzinnej, a także tereny zabudowy usługowej, dopuszczającej powstanie obiektów handlowo-usługowej o powierzchni do 2.000 m˛. Skarżący wskazał, że uprzednio obowiązujące uwarunkowania prawne – zakazujące sytuowania obiektów innych niż budynki mieszkalne jednorodzinne – skłoniły go do zakupu działki oraz wybudowania domu na tym terenie. Jego zdaniem, umożliwienie całkowitej zmiany kierunku zagospodarowania przestrzennego C., tj. terenu objętego wskazanym planem miejscowym, nastąpiło zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 28 października 2015 r.
Skarżący podkreślił, iż jeśli jest właścicielem nieruchomości objętej zaskarżonym studium i ustalenia tej uchwały mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia nieruchomości, to jest to wystarczające do uznania, że interes prawny został naruszony i skarga jest dopuszczalna. W jego ocenie, postanowienia zaskarżonego Studium naruszają jego interes prawny, wywodzony w szczególności z
naruszenia prawa własności i umożliwienia poddania nieruchomości nowym immisjom na skutek ustaleń Studium oraz z samego art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., naruszenia ładu przestrzennego postanowieniami Studium.
Według strony skarżącej, fakt poddania przez postanowienia planu nieruchomości skarżącego nowym immisjom, związanym z zabudową wielorodzinną, narusza jego interes wywodzący się z art. 104 i 144 k.c., w związku z czym ma prawo, by na podstawie art. 101 u.s.g. zostało zbadane, czy immisje i uciążliwości dopuszczone kwestionowanym planem w związku z lokalizacją zabudowy wielorodzinnej mieszczą się w granicach dopuszczonych przez prawo publiczne i czy skarżący jest przez nimi zgodnie z prawem zabezpieczony. Skarżący dodał, że planowane zamierzenie polegające na rozszerzeniu dotychczasowych funkcji zabudowy na funkcję wielorodzinną wraz z usługami godzi, zdaniem skarżącego, w istniejący ład przestrzenny.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie, wskazując na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego oraz na bezzasadność zawartych w skardze zarzutów.
Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Po 40/18 WSA w Poznaniu odrzucił skargę. WSA przyjął stanowisko, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego.
Sąd wskazał, że w odniesieniu do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. twierdzenie o bezpośrednim i realnym naruszeniu interesu prawnego skarżącego nie jest uzasadnione, albowiem samo studium nie przesądza o tym, że dopuszczalna będzie możliwość realizowania zabudowy wielorodzinnej zacieniającej działkę skarżącego. Sąd wskazał, że z samego studium nie wynika w żadnym razie, by dopuszczalna była realizacja zabudowy wielorodzinnej o określonych parametrach dokładnie naprzeciw działki skarżącego, a nie w innych fragmentach sąsiedniego obszaru objętego zmianę studium. W przypadku zaś dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej w planie miejscowym jedynie w głębi sąsiedniego obszaru nie doszłoby do jakichkolwiek, choćby potencjalnych naruszeń interesu prawnego skarżącego z tego tytułu. Zaskarżona uchwała o zmianie studium nie narusza prawa własności przysługującego skarżącemu do nieruchomości położonej poza obszarem objętym uchwaloną zmianą.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem WSA A. D. wniósł skargę kasacyjną i zarzucił naruszenie art. 50 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 140 k.c., art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 7, art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez odrzucenie jego skargi na skutek uznania, że nie jest on legitymowany do jej wniesienia, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego lub uprawnienia.
Postanowieniem z dnia 26 września 2018 r. sygn. II OSK 2585/18 NSA uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżone postanowienie WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
NSA wskazał, że skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, wynikającego z prawa własności nieruchomości. Po pierwsze, WSA w Poznaniu wydając wyrok z 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Po 107/17, dotyczący skargi skarżącego na uchwałę Rady Gminy i Miasta W. z 29 czerwca 2016 r., nr [...], w sprawie planu miejscowego uznał, że plan ten narusza jego interes prawny, jako właściciela nieruchomości. Po drugie, WSA w Poznaniu w powołanym wyroku uznał, że plan miejscowy jest zgodny ze studium w brzmieniu ustalonym zaskarżoną uchwałą oraz odpowiadając na zarzut skarżącego, dotyczący zgodności z prawem tego studium, stwierdził, że taka ocena nie jest dopuszczalna, gdyż studium podlega odrębnemu zaskarżeniu.
Uwzględniając fakt, że zgodnie z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) studium wiąże organy gminy podczas uchwalania planu miejscowego należało przyjąć w rozpoznawanej sprawie, że zaskarżona uchwała o zmianie studium naruszała interes prawny skarżącego wynikający z prawa własności nieruchomości. Zdaniem NSA w okolicznościach sprawy istnieje zależność wskazana w skardze kasacyjnej pomiędzy uchwałą Rady Gminy i Miasta W. z 29 czerwca 2016 r., nr [...], w sprawie planu miejscowego a zaskarżoną uchwałą, polegająca na tym, że gdyby zaskarżona uchwała nie została uchwalona to także nie zostałby uchwalony plan miejscowy, który, jak już przyjął WSA w Poznaniu, narusza interes prawny skarżącego. Ta zależność powoduje, że naruszenie interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą jest bezpośrednie i realne. NSA nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że naruszenie interesu prawnego skarżącego jest potencjalne, przyszłe i niepewne skoro plan miejscowy, zgodny ze zmianą studium i naruszający interes prawny skarżącego, został już uchwalony, tak samo jak nie można zgodzić się z tym Sądem, że nie jest jeszcze znane usytuowanie zabudowy ograniczającej prawo własności skarżącego.
Mając powyższe na uwadze NSA uchylił postanowienie WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji.
Na rozprawie dnia 31 stycznia 2019r. skarżący na pytanie Sądu podał, że nie wzywał organu do usunięcia naruszenia prawa w zakresie zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik organu potwierdził brak takiego wezwania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu z powodu nie wypełnienia warunków koniecznych do jej skutecznego wniesienia.
Została ona złożona w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.
Kwestią wymagającą rozważenia było czy z uwagi na zmianę treści art. 52 i 53 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dniem 1 czerwca 2017 r., skarga wymagała uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wnioskując a contrario, z przepisu tego można wprost wywieść, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem. Innymi słowy skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 r. powinny być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa natomiast skargi na akty podjęte lub czynności dokonane po tej dacie mogą być wniesione do sądu bez zachowania tego trybu (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 1624/18 oraz z dnia 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2072/18, CBOSA). Skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 r. powinny być złożone w określonym w przepisach p.p.s.a określonym terminie od tego wezwania (art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed zmianą ustawy – zgodnie z poglądem prawnym prezentowanym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07, dotyczącym stanu prawnego przed 31 maja 2017r.). Stąd niemożliwe jest uzupełnienie braku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa po wniesieniu skargi.
Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017r. (wówczas tekst jednolity Dz.U. 2016, poz. 446) stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej podać należy, że skoro przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia 28 października 2015 r. nr [...], a więc akt wydany przed 1 czerwca 2017 r., to skarga do sądu administracyjnego na taką uchwałę powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
A. D. wnosząc skargę na w/w uchwałę Rady Gminy nie wyczerpał warunku jej skutecznego wniesienia obejmującego złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Okoliczności te wynikały z akt sprawy i zostały potwierdzone przez strony na rozprawie 31 stycznia 2019r. Jest to wystarczający powód odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "P.p.s.a.") (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2017 r., I OSK 2492/17 oraz z dnia 26 września 2017 r., II OSK 2034/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym miejscu wskazać należy, że kwestia ta nie była przedmiotem rozważań NSA w postanowieniu z dnia 26 września 2018r. (sygn. II SA/Po 2585/18). Postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2018r. w sprawie II SA/Po 40/18 zostało zaś uchylone wyżej wskazanym postanowieniem NSA i nie wiąże przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.
Z wymienionych wyżej względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.