II SA/Po 1006/21

II SA/Po 1006/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Arkadiusz Skomra
Jan Szuma
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2084/22 - Wyrok NSA z 2024-06-13
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 161
art. 88, art.  95
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 24 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 roku sprawy ze skargi A. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2021 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Komendant Powiatowy cofnął A. J. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W podstawie prawnej decyzji Komendant powołał m.in. art. 89, art. 92, art. 95 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia [...] kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161, z późn. zm. dalej u.P.) oraz "§ 6, § 9 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia MSWiA z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego" (Dz.U. z 2014 poz. 192 ze zm. dalej dalej rozporządzenie MSWiA).
Jak wynika z akt sprawy na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Komendanta Powiatowego Policji w Z. (dalej: Komendant Powiatowy; organ I instancji) został przyznany A. J. (dalej również: policjantka; skarżąca; strona) równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Policjantka nie posiadała takiego lokalu w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej. Zamieszkiwała wówczas wraz z rodzicami w S..
A. J. złożyła [...] sierpnia 2019 r. oświadczenie mieszkaniowe na potrzeby ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W oświadczeniu tym podała, że na podstawie umowy ustnej zamieszkuje u R. B. w Pieczynku 12 w gminie Z.. Następnie w toku prowadzonego postępowania policjantka złożyła oświadczenie, że zamieszkuje wspólnie z córką R. B. w jednym pokoju (o powierzchni 11 m kw.) w domu należącym do R. B. i nie korzysta z innych pomieszczeń znajdujących się w tym domu; nie prowadzi również wspólnego gospodarstwa domowego z R. B..
Organ I instancji uznał, że policjantka ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Motywując taki wniosek, organ wskazał na to, że strona pozostaje w nieformalnym związku partnerskim z R.B., mają trzymiesięczne dziecko i prowadzą normalne życie rodzinne, zamieszkując w domu konkubenta i prowadząc wspólne gospodarstwo domowe. Powołując się na art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz.1145, z późn. zm.), Komendant Powiatowy stwierdził, że strona posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, gdyż jest posiadaczem zależnym takiego lokalu na podstawie nieodpłatnej ustnej umowy użyczenia. Organ I instancji uznał, że w takiej sytuacji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi nie przysługuje. Ponadto organ nie dał wiary argumentom strony, że wraz z córką zajmuje tylko jeden pokój o pow. 11 m kw. w 5-pokojowym domu o powierzchni mieszkalnej 89,07 m kw. (z kuchnią, dwiema łazienkami i toaletą) i nie prowadzi wraz z ojcem dziecka wspólnego gospodarstwa domowego.
W odwołaniu od powyższego orzeczenia skarżąca zarzuciła organowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego i w związku z tym błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do cofnięcia jej uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 89 ustawy o Policji – a to poprzez uznanie, że konkubent jest członkiem rodziny policjanta w rozumieniu tego przepisu. Podniosła również zarzut naruszenia art. 95 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, argumentując, że ustna umowa użyczenia nie daje podstaw do cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Komendant Policji (dalej: Komendant Wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy), decyzją nr [...] (znak [...]) z dnia [...] listopada 2019 r., utrzymując w mocy decyzję Komendanta Powiatowego z dnia [...] października 2019 r., w uzasadnieniu decyzji odwoławczej z dnia [...] listopada 2019 r. podzielił w pełni ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji oraz stanowisko co do tego, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego stronie nie przysługuje.
Komendant Wojewódzki stwierdził, że w razie posiadania prawa do lokalu na podstawie nieodpłatnej umowy użyczenia lokalu potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. Podniósł, że policjantka z takiego tytułu nie opłaca właścicielowi lokalu czynszu i w tych okolicznościach nie istnieje żaden uszczerbek, którego doznaje funkcjonariusz w związku z brakiem przydzielenia mu lokalu służbowego. Dodał, że oceny tej nie zmienia okoliczność pokrywania przez funkcjonariusza kosztów związanych z użytkowaniem lokalu. Zdaniem organu II instancji, sytuacja pozostawania przez policjantkę w nieformalnym związku partnerskim nie może być inaczej traktowana od sytuacji, w której policjantka wraz z partnerem pozostawaliby w związku małżeńskim. Organ odwoławczy podniósł, że "traktowanie inaczej (lepiej) takiego związku stanowiłoby uprzywilejowanie w stosunku do rodziny pozostającej w związku małżeńskim" i pozostawanie w konkubinacie nie może stanowić przesłanki zwiększającej zakres uprawnień z tytułu prawa policjanta do lokalu mieszkalnego.
Końcowo Komendant Wojewódzki za bezsporne uznał, że A. J. i R. B. pozostają w konkubinacie, mają wspólne trzymiesięczne dziecko i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe – a zatem prowadzą normalne życie rodzinne. W konsekwencji stwierdził, że jako rodzina zajmują oni dom jednorodzinny o powierzchni mieszkalnej 89,07 m kw., a więc potrzeby mieszkaniowe trzyosobowej rodziny są zaspokojone w świetle przepisów ustawy o Policji.
Następnie A. J. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] grudnia 2020 r. sygn. II SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję Komendant Wojewódzki nr [...] (znak [...]) z dnia [...] listopada 2019 r.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w sprawie nie zostały w odpowiedni sposób ustalone i ocenione przez organy Policji wszystkie prawnie doniosłe okoliczności, warunkujące zastosowanie art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i § 6 rozporządzenia wykonawczego. Nastąpiło to przede wszystkim z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 k.p.a.
Zdaniem Sądu koniecznym okazało się uchylenie decyzji II instancji i nakazanie Komendantowi zweryfikowanie opisanych w uzasadnieniu wyroku kwestii i przedstawienie rozważań w tym zakresie w motywach decyzji.
Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Komendant Wojewódzki, działając na podstawie w art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882), § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 946)ponownie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] października 2019 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że po otrzymaniu akt sprawy stosownie do postanowień art. 136 § 1 k.p.a., postanowił o przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. I tak w dniu [...] maja 2021 roku organ wydał postanowienie nr [...] o przeprowadzeniu z urzędu dowodu w postaci przesłuchania jako świadka P. R. Biełusza w celu ustalenia czy A. J. i R. B. prowadzą normalne życie rodzinne. Jednocześnie organ wydał postanowienie nr [...] o przeprowadzeniu z urzędu dowodu z oględzin domu, w którym zamieszkuje Policjantka.
W związku z tym, że partner Policjantki jest również policjantem KPP w Z., organ postanowił o przeprowadzeniu z urzędu dowodu w postaci przesłuchania jako świadka bezpośredniego przełożonego policjantki I Zastępcę Komendanta Powiatowego Policji w Z. - kom. Ł. Z.. W tym celu wydał w dniu [...].05.2021 roku postanowienie nr [...]
Na podstawie czynności, które zostały przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2021 roku przedstawiciele organu ustalili, że dom jednorodzinny, położony w miejscowości P. 12, w którym zamieszkuje Policjantka wraz z R. B. oraz wspólnym dzieckiem składa się z salonu z wydzieloną jadalnią i aneksem kuchennym, dwóch pokoi mieszkalnych, łazienki, toalety oraz korytarza. Jeden pokój o powierzchni 18,9 m2 wyglądał na sypialnię, natomiast drugi o powierzchni 11,78 m2 był pokojem dziecięcym, w którym znajdowało się też miejsce do spania dla jednej osoby. Powierzchnia użytkowa domu to około 100 m2, natomiast powierzchnia mieszkalna, w którą został wliczony salon oraz dwa pokoje wynosi 64,88 m2.
W wyniku przesłuchania P. R. Biełusza ustalono, że jest on jedynym właścicielem domu od grudnia 2016 roku. A. J. zamieszkuje w nim od momentu jego wykończenia tj. września 2017 roku. Zajmuje ona jeden mniejszy pokój na podstawie umowy użyczenia. Wspólnie z nimi zamieszkuje też ich córka urodzona [...] sierpnia 2019 roku. Pani A. J. nie ponosi żadnych kosztów związanych z utrzymaniem domu, a zaciągnięty kredyt mieszkaniowy spłaca tylko on. Każdy z nich ponosi koszty wyżywienia oddzielnie, we własnym zakresie. Koszty związane z opieką nad dzieckiem ponosi wyłącznie Pani A. J.. Ponadto urlopy spędzają oddzielnie, w tym wyjazdy na wakacje czy wyjazdy do rodziny.
W toku przesłuchania bezpośrednio przełożonego policjantki I Zastępcę Komendanta Powiatowego Policji w Z. - kom. Ł. Z. ustalono, że ma on wiedzę, że R. B. i A. J. razem zamieszkują, i mają wspólne dziecko. Jednak, nie ma on wiedzy na temat ich pożycia poza miejscem pełnienia służby (np. wspólnych urlopów).
W celu dalszego uzupełnienia dowodów w sprawie, organ wezwał Pana R. B. do przedstawienia umowy kredytowej na zakup nieruchomości oraz umów na dostarczane media. Z przesłanych dokumentów wynika, że tylko on zawierał umowy na dostarczane media. Odmówił natomiast przesłania umowy kredytowej na zakup domu.
Jednocześnie, organ wystąpił do KPP w Z. o przekazanie informacji dotyczącej wykorzystywanego i planowanego urlopu wypoczynkowego przez oboje policjantów w okresie od początku 2017 roku. Z przesłanych informacji wynika, że większość terminów zarówno planowanych jak i wykorzystanych urlopów nakłada się na siebie.
Następnie, organ zwrócił się również do KPP w Z. o przesłanie dokumentów dotyczących przyznania Panu R. B. pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Z przesłanych dokumentów wynika, a w szczególności z aktu notarialnego zakupu domu w miejscowości P. 11A Rep A [...], że policjant sam nabył ten dom, stając się jedynym jego właścicielem. Jednocześnie, z aktu tego wynika, że współkredytobiorcą na jego zakup jest Pani A. J..
Organ powołał się na stanowisko WSA w Poznaniu przedstawione w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Po [...], który zapadł w niniejszej sprawie.
Komendant Wojewódzki zgodnie ze wskazaniami Sądu przeprowadził dodatkowe czynności wyjaśniające, świadczące o tym, że A. J. i R. B. tworząc związek partnerski prowadzą normalne życie rodzinne i mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.
Organ zaznaczył, że konkubinat będący powszechnym zjawiskiem społecznym, stanowi określonego rodzaju stan faktyczny o istotnych cechach charakterystycznych. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego konkubinat to faktyczne wspólne pożycie analogiczne do małżeńskiego, tyle, że pozbawione legalnego węzła. Oznacza istnienie ogniska domowego charakteryzującego się uczuciową (duchową), fizyczną (seksualną) i gospodarczą (ekonomiczną) więzią łączącą kobietę i mężczyznę, a więc wspólnym pożyciem psychicznym i fizycznym, wspólnotą ekonomiczną i trwałością związku. Oznacza to, że policjantka wraz z konkubentem, prowadząc wspólne gospodarstwo domowe, prowadzi normalne życie rodzinne, gdzie każde z nich zobowiązane jest łożyć na wspólne utrzymanie.
Zdaniem organu gdyby policjantka pozostawała w związku małżeńskim i zamieszkiwała w domu, będącym wyłączną własnością męża, oczywistym byłoby, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego by jej nie przysługiwał. Zatem nieformalny związek partnerski nie może być inaczej traktowany, niż gdyby policjantka wraz z partnerem pozostawali w związku małżeńskim. Traktowanie inaczej (lepiej) takiego związku stanowiłoby uprzywilejowanie w stosunku do rodziny pozostającej w związku małżeńskim. Pozostawanie w konkubinacie nie może stanowić przesłanki zwiększającej zakres uprawnień z tytułu prawa policjanta do lokalu mieszkalnego. Gdyby bowiem przyjąć inną interpretację, dochodziłoby do nadużyć, polegających na tym, że dwoje osób prowadzących normalne życie rodzinne, świadomie pozostawałoby w konkubinacie. To pozwalałoby na korzystanie z różnych świadczeń finansowanych z budżetu państwa. Takie działanie należałoby ocenić jednoznacznie jako próbę ominięcia prawa w celu uzyskania korzyści majątkowej. Tym bardziej, że Pan R. B. na zakup domu, którego Pani A. J. jest współkredytobiorcą otrzymał pomoc finansową (z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji) i obecnie corocznie otrzymuje równoważnik pieniężny na jego remont (z art. 91 ust. 1 tej ustawy). Świadczenia te są rozbieżnie alternatywne względem siebie i otrzymywanie ich stanowi również negatywną przesłankę do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. J. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podała, że zaskarża decyzję Komendanta Policji w całości, zarzucając jej:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów:
1. Przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 97 ust. 5 u.P. w zw. § 6 Rozporządzenia MSWIA poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzje Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] października 2019 roku o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy:
a. Skarżąca A. J. spełnia przesłanki do pobierania równoważnia pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a które to przesłanki zostały ściśle określone w przepisie art. 92 ust. 1 Ustawy o Policji, bowiem zarówno Skarżąca jak i członkowie jej rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej;
b. brak jest ujemnych przesłanek uzasadniających odmowę przyznania świadczenia, a Skarżąca nie spełnia przesłanek wskazanych przez ustawodawcę w przepisie art. 95 ust. 1 Ustawy o Policji;
c. decyzja Organu w przedmiotowym zakresie nie ma charakteru decyzji uznaniowej, lecz jest decyzją związaną;
d. Skarżąca spełnia dyspozycję wskazaną w § 1 ust. 1 pkt 1-6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem nie posiada enumeratywnie wymienionych w przepisie tytułów prawnych do wskazanych tamże lokali;
e. w przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja, która uzasadniałaby cofnięcie uprawnienia do przyznanego równoważnika pieniężnego, bowiem: Skarżąca nie przestała spełniać warunków, o których mowa w § 1 ust. 1 Rozporządzenia; nie zmienił się jej stan rodziny; nie otrzymała pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów; Skarżąca nie ma małżonka, który otrzymałby pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu; nie doszło do sytuacji, w której Skarżąca odmówiłaby przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym; w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie uzyskała lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub dom rodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, a które to okoliczności, zostały wskazane w § 6 Rozporządzenia;
II. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1. Przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.c. poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku należącego do organów administracji publicznej, stojących na straży praworządności, które winny podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając przy tym na uwadze słuszny interes obywateli, a także które obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poddać go skrupulatnej analizie i dokonać w sposób rzetelny wykładni przepisów prawa, na podstawie których podejmowane jest rozstrzygnięcie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;
2. Przepis art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i arbitralną ocenę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym uznanie wszystkich wskazanych okoliczności za udowodnione, podczas gdy w rzeczywistości w aktach sprawy brak jest pełnowartościowego dowodu, który przesądzałby o tym, że zasadnym jest cofnięcie Skarżącej A. J. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w tym w szczególności przejawiające się w:
a. błędnym przyjęciu, iż na wiarę nie zasługuje twierdzenie Skarżącej, jakoby zajmowała ona w domu w miejscowości P. 12, wyłącznie jeden pokój wraz z córką;
b. błędnym przyjęciu, iż na wiarę nie zasługują twierdzenia Skarżącej jak również R. B., w zakresie, w jakim wskazali oni, że nie prowadzą wspólnie "normalnego życia rodzinnego";
c. błędnym przyjęciu, iż na wiarę nie zasługuje twierdzenie Skarżącej, jakoby z ojcem swego dziecka nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego;
d. niewłaściwym wskazaniu, iż strony wspólnie spędzają urlop, a tym samym pozostają we wspólnym pożyciu, podczas gdy, strony nie wiąże więź uczuciowa (duchowa), fizyczna (seksualna) i gospodarcza (ekonomiczna), nie spędzają ze sobą urlopów, nie pozostają w stałym pożyciu, a ponadto, nie spędzają ze sobą dni wolnych, w tym urlopów;
e. nieuprawnionym, niezgodnym z rzeczywistym stanem rzeczy przyjęciu, iż Skarżąca A. J. i R. B. prowadzą wspólnie życie rodzinne, podczas gdy w/w choć zamieszkują w jednym budynku, to faktycznie przebywają (śpią i egzystują) w osobnych pomieszczeniach - A. J. zajmuje pokój wraz z córką, natomiast R. B. mieszka w pokoju sam;
f. błędne uznanie, iż z uwagi na okoliczność, że R. B. nie ma zasądzonych alimentów na rzecz córki, należy wywodzić, że Skarżąca wraz z w/w wspólnie łożą na utrzymanie i wychowują dwuletnią córkę;
3. Przepisu art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez arbitralne działanie Organu I instancji objawiające się w braku przeprowadzenia odpowiedniego i rzetelnego postępowania dowodowego i działanie Organu II instancji, który w uzasadnieniu wydanej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszoinstacyjnego nie dostrzegł uchybienia przepisów prawa w postaci błędnego ich zastosowania, a tym samym powielił jedynie i uzupełnił powierzchownie argumentację Komendanta Powiatowego Policji w Z., opisując jedynie szerzej zastosowanie w sprawie przepisu prawa administracyjnego materialnego;
4. Przepisu art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. poprzez brak wskazania konkretnej podstawy prawnej (konkretnego punktu artykułowanej części § 6 Rozporządzenia), a także brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji obu organów, co odebrało stronie możliwość należytego odniesienia się do stanu prawnego niniejszej sprawy;
5. Przepisu art. 8la § 1 k.p.a. przejawiające się w braku rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Komendanta Policji z dnia [...] października 2021 roku nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] października 2019 roku, nr [...] oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, wyliczonych zgodnie z normami przepisanymi.
W treści skargi wskazano, że organ błędnie ocenił okoliczności przedmiotowej sprawy, gdyż skarżąca mimo iż mieszka z ojcem swojego dziecka, to zajmuje tylko jedno pomieszczenie. Nie pozostaje w związku z R. B., nie pozostają we wspólnym pożyciu. Okoliczność, ze R. B. nie ma zasądzonych alimentów na rzecz córki w żadnej mierze nie przesądza o tym, że nadal są w związku.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podkreślając że zastosował się do wytycznych wyroku WSA, ustalając że skarżąca z R. B. pozostaje we wspólnym pożyciu, a policjantka posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby więc nie przysługuje jej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jak wskazywał już WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie II SA/Po [...], w ślad za uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 1999 r. sygn. akt OPS [...], ustawa o Policji w art. 88 ust. 1 stanowi co do zasady, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy, jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, co też leży w interesie służby, nie zaś uprzywilejowanie policjanta. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 powołanej ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. W konsekwencji też uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 tej ustawy.
Zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się m.in. policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (pkt 2), albo którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2 (pkt 3). Prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 tej ustawy nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 ustawy. W konsekwencji taki policjant nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej (określonej w art. 94 ust. 1 ustawy), tj. niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy. Innymi słowy, tylko w razie braku odpowiedniego lokalu policjantowi przysługuje wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Jest on dalszą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 tej ustawy. Równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu jest świadczeniem zastępczym i pochodną świadczenia podstawowego (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1375/19, dostępny jw.). Równoważnik ten ma charakter ekwiwalentu z tytułu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Regulacje odnoszące się do pomocy finansowej nie mają na celu wzbogacania funkcjonariusza, czy też przyznania mu dodatkowych świadczeń, lecz służą umożliwieniu mu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt III PK 36/16, LEX nr 2261776). Dlatego też, jeżeli policjant zaspokaja swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie oraz jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. W takich warunkach nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy o Policji) i w następstwie tego – również do zastępczych form pomocy, a w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowym (por: wcześniej przywołana uchwała NSA sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77 oraz wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2320/19 i 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1741/16 – dostępne jw.), ale wyrażone zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK 2001/4/84). Trybunał podkreślił w tym wyroku, że pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego.
Powyższe rozważania, oparte na brzmieniu przepisów ustawy o Policji i stanowisku organów władzy sądowniczej, rzutują również na wykładnię przepisów wykonawczych. Stąd też § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 946) powinny być interpretowane zgodnie z wyżej przywołanymi dyrektywami ustawowymi.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela przedstawione rozważania, a także wyrażone w cytowanym wyroku stanowisko, że zajmowanie domu lub lokalu mieszkalnego na podstawie użyczenia w ramach pozostawania w nieformalnym związku partnerskim (konkubinacie) jest posiadaniem lokalu w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, które stanowi przeszkodę (negatywną przesłankę) do przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego. Wobec tego ustawowa definicja rodziny policjanta (art. 89 powołanej ustawy) nie ma w tym kontekście istotnego znaczenia. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa (por. m.in. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2320/19 i 4 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2042/12 – dostępne jw.) nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju długotrwałe i swobodne korzystanie z lokalu mieszkalnego należy kwalifikować jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej. Posiadanie to należy zaś rozumieć zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten kto nią faktycznie włada, jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Taka sytuacja stanowi negatywną przesłankę do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 5, jak i przesłankę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, o której mowa w § 6 rozporządzenia wykonawczego. Przepis § 6 stanowi bowiem m.in., że decyzję taką wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny.
Wykonując wytyczne zawarte w cytowanym orzeczeniu tutejszego Sądu organ II instancji ustalił, że dom jednorodzinny, położony w miejscowości P. 12, w którym zamieszkuje skarżąca wraz z R. B. oraz wspólnym dzieckiem składa się z salonu z wydzieloną jadalnią i aneksem kuchennym, dwóch pokoi mieszkalnych, łazienki, toalety oraz korytarza. Jeden pokój o powierzchni 18,9 m2 wygląda na sypialnię, natomiast drugi o powierzchni 11,78 m2 jest pokojem dziecięcym, w którym znajduje się też miejsce do spania dla jednej osoby. Powierzchnia użytkowa domu to około 100 m2, natomiast powierzchnia mieszkalna, w którą został wliczony salon oraz dwa pokoje wynosi 64,88 m2.
Pan R. B. jest jedynym właścicielem domu od grudnia 2016 roku. A. J. zamieszkuje w nim od momentu jego wykończenia tj. września 2017 roku. Wspólnie z nimi zamieszkuje też ich córka urodzona [...] sierpnia 2019 roku.
Na podstawie dowodu z zeznań bezpośredniego przełożonego policjantki - I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w Z. - kom. Ł. Z. ustalono, że R. B. i A. J. razem zamieszkują, i mają wspólne dziecko.
W celu dalszego uzupełnienia dowodów w sprawie, organ wezwał Pana R. B. do przedstawienia umowy kredytowej na zakup nieruchomości oraz umów na dostarczane media. Z przesłanych dokumentów wynika, że tylko on zawierał umowy na dostarczane media. Odmówił natomiast przesłania umowy kredytowej na zakup domu.
Organ wystąpił do KPP w Z. o przekazanie informacji dotyczącej wykorzystywanego i planowanego przez Skarżącą i R. B. od początku 2017 roku urlopu wypoczynkowego. Z przesłanych informacji wynika, że większość terminów zarówno planowanych jak i wykorzystanych przez nich urlopów nakłada się na siebie.
Następnie organ zwrócił się również do KPP w Z. o przesłanie dokumentów dotyczących przyznania Panu R. B. pomocy finansowej na zakup domu jednorodzinnego. Z przesłanych dokumentów, a w szczególności z aktu notarialnego zakupu domu w miejscowości P. 11A Rep A [...] wynika, że policjant sam nabył ten dom, stając się jedynym jego właścicielem. Jednocześnie, z aktu tego wynika, że współkredytobiorcą jest Pani A. J..
Organ odwoławczy na podstawie przeprowadzonych w toku postępowania wyjaśniającego, a opisanych wyżej, dowodów ustalił, że skarżąca i R. B. zajmują dom jednorodzinny o powierzchni mieszkalnej prawie 65 m2 i poza nimi w domu tym nikt więcej nie zamieszkuje. Należy więc przyjąć, że w świetle uregulowań ustawy o Policji potrzeby mieszkaniowe trzyosobowej rodziny są zaspokojone. Oględziny zajmowanego przez skarżącą i R. B. domu słusznie doprowadziły organ do wniosku, że każde z nich korzysta ze wszystkich znajdujących się tam pomieszczeń. Twierdzenie że Skarżąca korzysta z córką tylko z pokoju o powierzchni 11 m2 nie jest wiarygodne przy uwzględnieniu, że w pokoju tym znajduje się tylko łóżeczko i mebelki dziecięce oraz materac jednoosobowy. Zwłaszcza, że w domu znajduje się również duży pokój dzienny o powierzchni prawie 35 m2 (salon) oraz przestronna jadalnia z aneksem kuchennym.
Mimo, że Skarżąca i R. B. zaprzeczyli, by prowadzili razem gospodarstwo domowe, to jednak wspólnie zamieszkują i prowadzą życie rodzinne. Wspólnie łożą na utrzymanie i wychowanie córki. Świadczy o tym dobitnie fakt, że ojciec nie ma zasądzonych alimentów na rzecz dziecka. W tym samym czasie korzystają z urlopu wypoczynkowego, co daje podstawę do wnioskowania, że wspólnie spędzają czas wolny (np. wyjazd na wakacje). Ponadto uzupełniają się w ponoszeniu kosztów utrzymania rodziny: tak np. Pan R. B. ponosi koszty utrzymania domu, łącznie z samodzielną spłatą rat kredytu, którego Pani A. J. jest współkredytobiorcą.
W ocenie Sądu przedstawiona przez organ ocena zebranego materiału dowodowego jest prawidłowa, oparta na zasadach logicznego rozumowania i zgodna z doświadczeniem życiowym. Z zebranych dowodów wynika niewątpliwie, że skarżąca pozostaje w nieformalnym związku partnerskim z R. B. i razem zamieszkują w domu stanowiącym jego własność . Słusznie więc organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom zarówno Strony jak i Świadka R. B., że nie prowadzą oni normalnego życia rodzinnego.
Ze zgromadzonych w sprawie dowodów prawidłowo organ II instancji wywiódł wniosek, że policjantka posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, więc nie przysługuje jej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.
W przedstawionym stanie rzeczy stwierdzić należało, że żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie okazał się być uzasadniony. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu i została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Skarga zatem jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu zgodnie z art. 151 p.p.s.a.