II SA/Po 1003/15

II SA/Po 1003/15 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2016-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Elwira Brychcy /przewodniczący/
Izabela Paluszyńska
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6261 Regulamin organizacyjny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Pracownicy samorządowi
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 1147/16 - Wyrok NSA z 2018-02-28
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1515
art. 33 ust. 2, art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2014 poz 167
art. 19 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
art. 42 ust. 1 i art. 43 ust. 1
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 50, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi związku zawodowego A na zarządzenie Burmistrza Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2015r. Nr [...] w przedmiocie podziału komórek organizacyjnych Urzędu Miejskiego w T. oddala skargę
Uzasadnienie
Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie podziału komórek organizacyjnych Urzędu Miejskiego w T. na stanowiska pracy i ustalenia liczby etatów Burmistrz Miasta T. (dalej: "Burmistrz" lub "organ") – na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 954, z późn. zm. – dalej: u.s.g.) w zw. z § 6 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w T. stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. – wprowadził poddział komórek organizacyjnych Urzędu na stanowiska pracy i ustalił liczbę etatów. Wykonanie zarządzenia powierzono Sekretarzowi Miasta i kierownikom wydziałów Urzędu Miejskiego w T.. Zarządzenie to zastąpiło wcześniejsze zarządzenie nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. wydane w tym samym przedmiocie (na podstawie poprzednio obowiązującego Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w T.), które utraciło moc z dniem wejścia w życie nowe zarządzenia. Zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2015 r. weszło w życie z dniem podpisania.
Organizacja związkowa A przy Starostwie Powiatowym w T. (dalej: "związek zawodowy", "organizacja związkowa" lub "strona skarżąca") wezwała Burmistrza w dniu 21 sierpnia 2015 r. (data wpływu do siedziby organu pisma z dnia 11 sierpnia 2015 r. znak [...]) do usunięcia naruszenia prawa "poprzez uchylenie w całości następujących aktów prawnych (...)":
1) zarządzenia Burmistrza nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w T. [w wezwaniu błędnie określono datę tego zarządzenia jako 29 kwietnia 2015 r.],
2) zarządzenia Burmistrza nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie podziału komórek organizacyjnych Urzędu Miejskiego w T. na stanowiska pracy i ustalenia liczby etatów,
3) zarządzenia Burmistrza nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie podziału komórek organizacyjnych Urzędu Miejskiego w T. na stanowiska pracy i ustalenia liczby etatów.
W uzasadnieniu wezwania związek zawodowy zarzucił tym zarządzeniom rażące (istotne) naruszenie prawa art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez nieprzedłożenie ich założeń i projektów do zaopiniowania (konsultacji), mimo że zgodnie z art. 19 powołanej ustawy organ był do tego zobowiązany, gdyż wymienione akty prawne mieściły się w zakresie zadań związku z zawodowego, a związek pisemnie zwracał się do pracodawcy o ich przedstawienie (pismo [...] z dnia 3 kwietnia 2015 r.).
W odpowiedzi na wezwanie Burmistrz w piśmie z dnia 2 września 2015 r. wyjaśnił, że w sierpniu tego roku Wojewoda Wielkopolski wezwał organ do przedłożenia przedmiotowych zarządzeń celem zbadania zgodności z prawem procedury ich wydania oraz że Burmistrz po zakończonym postępowaniu nadzorczym poinformuje organizację związkową o podjętych czynnościach w przedmiotowej sprawie.
Odpowiedź na wezwanie została doręczona przedstawicielowi związku zawodowego w dniu 4 września 2015 r., o czym świadczy potwierdzenie odbioru uczynione na egzemplarzu pisma z dnia 2 września 2015 r.
W dniu 3 października 2015 r. (data nadania pocztowego – k. 112) organizacja związkowa wniosła skargę na zarządzanie Burmistrza nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie podziału komórek organizacyjnych Urzędu Miejskiego w T. Burmistrz Miasta T. na stanowiska pracy i ustalenia liczby etatów, domagając się stwierdzenia jego nieważności (pismo z dnia 3 października 2015 r. zawierało także skargi na dwa pozostałe zarządzenia Burmistrza).
Zaskarżonemu aktowi, analogicznie jak w wezwaniu z dnia 11 sierpnia 2015 r., strona zarzuciła rażące (istotne) naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez nieprzedłożenie założeń i projektu zarządzenia do zaopiniowania (konsultacji) związkowi, mimo że wymienione akty prawne mieściły się w zakresie zadań związku z zawodowego, co potwierdziła kontrola Państwowej Inspekcji Pracy w Poznaniu Oddział w K. (protokół kontroli nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.).
W uzasadnieniu strona skarżąca odwołała się do stanowiska Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w Poznaniu Oddział w K. (dalej: Inspektor Pracy), który potwierdził przypadek "zmiany Regulaminu Organizacyjnego UM [...]" bez konsultacji ze związkami zawodowymi oraz że Burmistrz "nie udzielił wyjaśnień organizacji związkowej w zakresie pytań wskazanych w piśmie z dnia 13.03.2015r.". Strona skarżąca powołała się na stwierdzenie przez Inspektora Pracy, że wprowadzenie zarządzenia nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. "w sprawie podziału komórek organizacyjnych Urzędu spowodowało likwidacje istniejących do tej pory stanowisk pomocy administracyjnej w liczbie [...] etatów. W wyniku reorganizacji rozwiązano dwie umowy o pracę (...), [...] osoby przeniesiono na stanowisko [...], jedna osoba złożyła wniosek o przejście na emeryturę. W dniu 4.04.2015 r. kierownik Wydziału [...] otrzymał wypowiedzenie umowy o pracę". Ponadto podniosła, że Inspektor Pracy stwierdził, iż zarządzanie nr [...] r. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie nadania Urzędowi Miejskiemu w T. Regulaminu Organizacyjnego skutkowało "wypowiedzeniem warunków płacy i pracy sześciu kierownikom, przy czym [...] kierownikom powierzono czasowe pełnienie obowiązków kierowników nowopowstałych wydziałów, a [...] kierownikom powierzano obowiązki inspektorów. W czasie kontroli ustalono, że zmiany Regulaminu Organizacyjnego UM [...] została dokonana bez konsultacji ze związkami zawodowymi (...)".
Zdaniem strony przedmiotowe zarządzenia mieściły się w zakresie objętym zadaniami związku zawodowego, gdyż są aktami prawnymi mającymi charakter aktów generalnych w układzie wewnętrznym, a ponadto są aktami prawnymi, gdyż zostały wydane na podstawie art. 33 ust. 1-3 u.g.n. oraz dotyczyły bezpośrednio praw i obowiązków pracowników Urzędu Miejskiego w T. Strona argumentowała, że skutkiem ich wprowadzenia było m.in. stworzenie nowej struktury pracodawcy, zlikwidowanie i utworzenie stanowisk pracy (etatów – miejsc pracy), czy wypowiedzenie umów o pracę lub rozwiązanie umów o pracę albo zmiana warunków pracy i pacy, co potwierdziła kontrola Inspektora Pracy. Oznacza to w przekonaniu strony, że zarządzenia te były aktami prawa, o których mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, i podlegały obowiązkowi przedłożenia do zaopiniowania z organizacją związkową.
Ponadto strona skarżąca zarzuciła Burmistrzowi zaniechanie podania organizacji związkowej informacji, o których mowa w art. 28 powołanej ustawy, co również stanowi rażące naruszenie tego przepisu i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych zarządzeń.
Ponadto strona skarżąca, powołując się na stanowisko orzecznictwa i literatury przedmiotu, podniosła, że wszelkie zmiany regulaminu organizacyjnego powinny być konsultowane z organizacją związkową, przez wzgląd na ochronę interesów pracownika.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Skarżony organ argumentował, że regulamin organizacyjny nadawany przez wójta (burmistrza) w drodze zarządzenia na podstawie art. 33 ust. 2 u.s.g. określa sprawy "organizacyjno-techniczne", które nie dotyczą stosunków pomiędzy pracownikiem a pracodawcą. Podobne stanowisko Burmistrz zajął w stosunku do zarządzenia w sprawie podziału komórek organizacyjnych urzędu na stanowiska pracy i ustalenie liczby etatów. Zdaniem organu akty te nie dotyczą materii, która musiałaby być konsultowana ze związkami zawodowymi zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 167 – dalej: ustawa o związkach zawodowych), wobec tego nie miał on obowiązku konsultowania projektów zaskarżonych zarządzeń ze związkami zawodowymi.
Ponadto Burmistrz stwierdził, ze związek zawodowy złożył do Wojewody Wielkopolskiego wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowych zarządzeń, jednakże Wojewoda w toku postępowania nadzorczego znak sprawy [...] uznał, że Burmistrz nie był zobowiązany do przedawnienia projektów tych zarządzeń do konsultacji ze związkami zawodowymi, bowiem nie dotyczą one praw i interesów pracowniczych; Wojewoda Wielkopolski uznał je za zgodne z prawem, nie znajdując podstaw do stwierdzenia ich nieważności.
Odpowiedź na skargę (replika) została doręczona w dniu 16 listopada 2015 r. związkowi zawodowemu, który nie przedstawił w tym względzie dupliki.
Na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. przedstawiciel strony skarżącej oraz pełnomocnik skarżonego organu podtrzymali dotychczasowe wnioski i stanowisko stron przeciwnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 2 pkt 5) oraz akty nienormatywne organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (§ 2 pkt 6).
Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (zd. pierwsze). Skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (aktualnie: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515, z późn. zm) przysługuje na uchwałę lub zarządzenie organu gminy podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwałę lub zarządzenie organu gminy z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć jednak tylko ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia.
Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 P.p.s.a., bowiem w tym ostatnim przepisie przesłanką legitymacji skargowej jest interes prawny w otrzymaniu orzeczenia sądu administracyjnego, podczas gdy ustawa samorządowa (tu: u.s.g.) jako przesłankę tej legitymacji wskazuje interes prawny nie w otrzymaniu orzeczenia sądu, ale interes prawny istniejący w okresie poprzedzającym wniesienie skargi i uprawniający skarżącego (jeszcze przed wniesieniem skargi) do żądania działania organu administracyjnego, i ten interes istniejący już w dniu podejmowania uchwały został tą uchwałą naruszony (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2334/11, LEX nr 1251932 i powołane tam piśmiennictwo – dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast art. 19 ustawy o związkach zawodowych (aktualnie: Dz.U. z 2015 r., poz.1881), określający prawo związków zawodowych do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, stanowi źródło interesu prawnego danej organizacji związkowej tylko w granicach naruszenia jej prawa do opiniowania danego projektu aktu prawnego. Naruszenie ukonstytuowanego w tym przepisie prawa związków zawodowych do kształtowania aktów prawa w tym zakresie uprawnia daną organizację związkową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z powodu naruszenia art. 19 tej ustawy (por. np. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2597/10, przywołany w wyroku NSA z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2334/11).
Z uwagi na powyższe sąd administracyjny rozpoznający skargę na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, w tym wypadku związku zawodowego. Podkreślenia zatem wymaga fakt, że zasadniczą kwestią dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ocena, czy zarządzenie wójta (burmistrza) w przedmiocie nadania regulaminu organizacyjnego urzędu gminy jest aktem prawnym w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych) i czy projekt takiego aktu podlega procedurze opiniowania przez związki zawodowe (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 54/11, LEX nr 1081030). O charakterze określonego aktu prawnego przesądza podstawa prawa tego aktu oraz przedmiot, który dany akt reguluje.
Ustawa o związkach zawodowych w art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych stanowi, że związek zawodowy jest to organizacja ludzi pracy powołana do reprezentowania ludzi pracy, ochrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 ustawy, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych (art. 4). W tym też zakresie współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Powołany już wcześniej przepis art. 19 tej ustawy w ust. 1 stanowi, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. poz. 1240), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii co do zasady nie krótszy jednak niż 30 dni (ust. 2).
Trzeba mieć również na uwadze, że omawiane zagadnienie znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/1, zgodnie z którą "mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazywania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej w pierwszej kolejności należy zatem badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, nie mające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowania, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne to należy je poddać opiniowaniu". Powyższy pogląd w pełni odnosi się również do zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zbadanie przedmiotu danego skarżonego aktu wymaga z kolei oceny charakteru prawnego zarządzeń wójta (burmistrza, prezenta miasta) w przedmiocie nadania urzędowi gminy regulaminu organizacyjnego. Rozważania te rozciągają się również na wydane na podstawie regulaminu organizacyjnego pochodne zarządzenia szczegółowo regulujące dalszy podział komórek organizacyjnych urzędu (poszczególnych wydziałów) na stanowiska pracy i ustalające liczbę etatów w tych komórkach.
Zgodnie z art. 33 ust. 2 u.s.g. organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Regulaminy organizacyjne gminnych urzędów nadawane przez wójta w drodze zarządzenia nie stanowią aktów prawa miejscowego (por. P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, s. 255; wyrok NSA, przed reformą, z dnia 15 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 324/03 – przywołane w wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 172/06, dostępnym jw.). Adresatami norm wyartykułowanych w tymże regulaminie są jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu ten akt. Regulamin organizacyjny ma zatem – jak trafnie zauważył A. Szewc w komentarzu do art. 45 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 nr 142, poz. 1590) [w:] A. Szewc "Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz", ABC 2008 – charakter wewnętrzny, obligatoryjny oraz określa zadania oraz strukturę organizacyjną urzędu (liczbę, status, nazwy i zakresy działania poszczególnych komórek organizacyjnych, ich obsadę etatową, liczbę i nazwy stanowisk pracy itp.) oraz zasady jego działania (podział kompetencji, zasady współdziałania komórek, obieg i przechowywanie dokumentacji, godziny otwarcia urzędu dla stron itp.). Jednostka samorządu terytorialnego ma zasadniczo swobodę określania tych treści, jest jednak związana ewentualnymi normami prawa powszechnie obowiązującego. Należy podkreślić, że regulamin organizacyjny urzędu nie jest regulaminem pracy w urzędzie, nie reguluje bowiem zagadnień z zakresu prawa pracy. Należy w pełni podzielić pogląd A. Szewca, że "regulaminu organizacyjnego urzędu nie należy mylić z regulaminem pracy w urzędzie, określającym organizację i porządek pracy w urzędzie oraz związane z tym prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników urzędu" (A. Szewc, komentarz do art. 33 ustawy o samorządzie gminnym [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc "Samorząd gminny. Komentarz", ABC 2010, wyd. III).
Regulamin pracy urzędu ustala natomiast organizację i porządek w procesie pracy oraz związane z tym prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników (art. 104 § 1 Kodeksu pracy). Ponadto zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1202, z późn. zm.) określa porządek wewnętrzny i rozkład czasu pracy w sposób zapewniający obywatelom załatwianie spraw w dogodnym dla nich czasie. Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych stanowią lex specialis względem przepisów Kodeksu pracy, natomiast w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy tego Kodeksu (art. 43 ust. 1).
Regulamin pracy powinien ustalać m.in. organizację pracy, warunki przebywania na terenie zakładu pracy w czasie pracy i po jej zakończeniu, wyposażenie pracowników w narzędzia i materiały, systemy i rozkłady czasu pracy oraz przyjęte okresy rozliczeniowe czasu pracy, termin, miejsce, czas i częstotliwość wypłaty wynagrodzenia, obowiązki dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy czy przyjęty u danego pracodawcy sposób potwierdzania przez pracowników przybycia i obecności w pracy oraz usprawiedliwiania nieobecności w pracy (art. 104¹ Kodeksu pracy). Zawiera on zatem zagadnienia z zakresu prawa pracy, w związku z czym musi być uzgodniony przez pracodawcę z zakładową organizacją związkową, o czym stanowi wprost przepis art. 104² § 1 Kodeksu pracy.
W odniesieniu do regulaminu organizacyjnego lub pochodnego zarządzenia w sprawie dalszego podziału komórek organizacyjnych brak jest przepisu zobowiązującego do podjęcia konsultacji z zakładową organizacją związkową czy też przedłożenia projektu jego zmian przed wydaniem stosownego zarządzenia. Innymi słowy, w świetle obowiązującego prawa nie istnieje żaden obowiązek współdziałania z zakładową organizacją związkową w kwestii regulaminu organizacyjnego, w przeciwieństwie do takiego obowiązku przewidzianego w stosunku do uzgadniania treści regulaminu pracy urzędu (por. wyrok SN z dnia 20 października 1998 r. sygn. akt I PKN 393/98, OSNP 1999/23/746, OSNP-wkł. 1999/3/7, LEX nr 35292).
Jak też zasadnie zauważył K. Ziemski w artykule "Regulamin organizacyjny a regulamin pracy" (publ.: WSPÓLNOTA nr 43 z dnia 23 października 2010 r. oraz dostępny w Internecie pod adresem: http://ziemski.com.pl/pl/publikacje/regulamin-organizacyjny-a-regulamin-pracy.html), na który zresztą powołuje się sama strona skarżąca – należałoby się zastanowić również nad problematyką i konsekwencjami ewentualnego umiejscowienia zagadnień regulaminu pracy w regulaminie organizacyjnym urzędu, co ze względu na podobieństwo materii występuje w praktyce. Sąd podziela stanowisko, że brak wyraźnych rozwiązań ustawowych oraz orzecznictwa w tej sprawie skłania do sformułowania poglądu, iż w tych kwestiach, w jakich regulamin organizacyjny urzędu zawiera postanowienia, które winny być regulowane w regulaminie pracy, wszelkie zmiany regulaminu organizacyjnego powinny być konsultowane z zawodową organizacją związkową, przez wzgląd na ochronę interesów pracownika.
Przenosząc przedstawione rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy, należy jednoznacznie stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie podziału komórek organizacyjnych Urzędu Miejskiego w T. na stanowiska pracy i ustalenia liczby etatów, które zostało wydane na podstawie § 6 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w T. (stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.), należy traktować analogicznie jak regulamin organizacyjny urzędu. Jakkolwiek jest ono aktem wewnętrznym o charakterze generalnym, to nie stanowi tego rodzaju aktu prawnego, który w procedurze jego wydawania podlegałby zaopiniowaniu organizacji związkowej w rozumieniu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Kwestionowane zarządzenie nie zawiera żądnych postanowień, które mogłyby być uznane za należące do materii prawa pracy, która powinna być uregulowana w regulaminie pracy urzędu. Sąd nie doszukał się w tym akcie takich treści, zaś strona skarżąca również wskazała takich treści zarządzenia organizacyjnego, które mogłyby być uznane za należące do dziedziny prawa pracy.
W tym miejscu Sąd również zaznacza, że wobec całokształtu okoliczności sprawy – w tym w szczególności opierając się na stanowiskach stron postępowania – Sąd przyjął, że zaskarżony akt Burmistrza nie został w toku postępowania nadzorczego znak sprawy [...] (prowadzonego w trybie art. 85 i nast. u.g.n.) wyeliminowany z obrotu prawnego przez Wojewodę Wielkopolskiego. W związku z tym prowadzenie postępowania sądowego nie było bezprzedmiotowe, nie wymagało też zawieszenia lub umorzenia, względnie odrzucenia skargi. W konwekcji sprawa został merytorycznie rozpatrzona przez tutejszy Sąd.
Powołanie się przez związek zawodowy na wnioski Inspektora Pracy poczynione w wyniku kontroli w Urzędzie Miasta T. nie stanowią doniosłej prawnie okoliczności, bowiem na płaszczyźnie prawa administracyjnego stanowisko Państwowej Inspekcji Pracy nie stanowi prejudykatu wiążącego sad administracyjny i strony postępowania sądowoadministracyjnego. Przywołane w skardze stwierdzania z protokołu kontroli stanowią zresztą jedynie potwierdzenie faktu, że Burmistrz wprowadził określone akty wewnętrzne, nie przedstawiając ich do konsultacji ze związkami zawodowymi. Nie mogą zaś wiążąco rozstrzygać o istnieniu ustawowego obowiązku organu w tym względzie.
Również dalsze skutki wprowadzenia nowego podziału komórek organizacyjnych Urzędu, w tym poddziału na stanowiska pracy i liczby etatów, jakimi były konsekwencje w postaci rozwiązania lub zmiany umów o pracę, nie może stanowić dostatecznego uzasadnienia dla uznania, że zaskarżony akt z zakresu wewnętrznego podziału organizacyjnego stanowi akt prawa w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Ewentualne negatywne konsekwencje wprowadzenia poddziału komórek organizacyjnych Urzędu na płaszczyźnie prawa pracy mogą być zwalczane przez bezpośrednio zainteresowane podmioty przed sądem powszechnym – sądem pracy. W takim postępowaniu pełnomocnikiem pracownika (lub ubezpieczonego) może być również przedstawiciel związku zawodowego (art. 465 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego); ewentualnie zakładowa organizacja związkowa mogłaby realizować swoje zadania na podstawie art. 244 i nast. Kodeksu pracy w zakresie postępowania pojednawczego.
Z kolei ewentualne naruszenie przez pracodawcę obowiązków, o których mowa w art. 28 ustawy o związkach zawodowych (udzielenie na żądanie związku zawodowego informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania) nie ma doniosłego znaczenia dla rozstrzygnięcia zagadnień dotyczących legitymacji procesowej związku zawodowego do zaskarżenia aktu o charakterze organizacyjnym, który nie ma cech regulaminu pracy. Kwestia ta mogłaby co najwyżej być przedmiotem rozważań z perspektywy art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, do których sąd administracyjny nie jest uprawniony. Tutejszy Sąd nie mógł zatem i nie oceniał twierdzeń stron z perspektywy wypełnienia dyspozycji art. 28 powołanej ustawy.
Podsumowując, związek zawodowy wniósł w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na akt, który wprawdzie przedmiotowo mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych określonej w art. 3 ust. 2 pkt 6 P.p.s.a., ale zarazem należy do aktów, których przedmiotem jest wprowadzenie rozwiązań organizacyjnych o charakterze wewnętrznym, niemających związku z zadaniami związków zawodowych.
W związku z tym Sąd stwierdził brak po stronie skarżącej legitymacji skargowej w odniesieniu do takiego aktu, który ze swej istoty nie może w sposób bezpośredni, obiektywny i realny naruszać uprawnień organizacji związkowej. Stąd też w konsekwencji skargę należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.