II SA/Op 95/19

II SA/Op 95/19 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2019-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Ewa Janowska
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 958/19 - Wyrok NSA z 2022-12-06
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2200
art. 92a ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi A w [...] Spółka Akcyjna na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 października 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A w [...] Spółka Akcyjna kwotę 1017( tysiąc siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 października 2018 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, nałożył na A w [...] Spółka Akcyjna (zwana dalej: Spółką lub skarżącą) karę pieniężną w wysokości 2.000 zł, za naruszenie, o jakim mowa w załączniku nr 3 do ustawy - Lp.9.2.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 28 września 2018 r. przy Publicznej Szkole Podstawowej w [...] miała miejsce kontrola drogowa autobusu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Kontrola ta wykazała usterki mechaniczne zakwalifikowane w rozporządzeniu z dnia 11 maja 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie kontroli ruchu drogowego jako usterki niebezpieczne, tj. powodujące bezpośrednie zagrożenia dla bezpieczeństwa drogowego lub naruszające wymagania ochrony środowiska w stopniu uniemożliwiającym używanie pojazdu w ruchu drogowym. Organ podał, że podczas kontroli stwierdzono: wycieki paliwa z układu ogrzewania pojazdu (webasto); nadmierną korozję elementów luku bagażowego, widoczne pęknięcia ścianek; brak fartucha przeciwbłotnego; wycieki płynów eksploatacyjnych z okolic wtryskiwaczy. Organ odnotował też, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowód wskazujących na to, iż nie miała wpływu na stwierdzone naruszenia. Następnie, po przytoczeniu treści art. 66 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz poz. 6.1.1. załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 maja 2018 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 948) (prawidłowo Dz. U. z 2008 r. Nr 132 poz. 841 ze zm. - przypis Sądu) organ stwierdził, że pojazd posiadał usterki zakwalifikowane jako niebezpieczne, co potwierdzają poczynione ustalenia oraz dokumentacja fotograficzna. Końcowo organ wskazał, że oczywistość stwierdzonego naruszenia skutkowała nałożeniem kary pieniężnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła błędne zastosowanie, poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni przepisu L.p. 9.2 załącznika nr 3 do ustawy, do stanów faktycznych nieobjętych jego dyspozycją. Skarżąca sformułowała również zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym: art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieobiektywną i oderwaną od norm materialnych, definiujących usterki pojazdów jak niebezpieczne, ocenę zebranego materiału dowodowego oraz art. 11 K.p.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia decyzji argumentu potwierdzającego, że stwierdzone usterki miały charakter niebezpiecznych. W związku z tym zarzutami skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że klasyfikacje usterek zawiera załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego w brzmieniu nadanym ww. rozporządzeniem z dnia 11 maja 2018 r. Dalej skarżąca argumentowała, że stwierdzona w protokole kontroli nadmierna korozja elementów luku bagażowego i widoczne pęknięcia ścianek mogą być zakwalifikowane jako niebezpieczne, stosownie do Lp. 6.1.1. lit c załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia, gdy korozja ta skutkuje niewystarczającą wytrzymałością części sprawdzanego pojazdu. Tymczasem organ w żaden sposób nie wykazał spełnienia tego warunku, co oznacza, że usterka ta nie mogła stanowić podstawy do nałożenia kary za naruszenie wskazane pod L.p. 9.2.
W przekonaniu skarżącej, przy założeniu, że elementy luku bagażowego stanowią część nadwozia, należy wykazać zgodnie L.p. 6.2.1. załącznika nr 1, iż ich obluzowanie lub uszkodzenie grozi odpadnięciem, a taka sytuacja nie miała miejsca w przypadku kontrolowanego pojazdu. Dalej skarżąca dowodziła, że brak fartucha błotnego nie jest uznany za usterkę niebezpieczną według rozporządzenia. Zdaniem Spółki, kontrolujący błędnie też uznał, że doszło do wycieku płynów eksploatacyjnych, podczas gdy w rzeczywistości były to zwykłe organiczne zabrudzenia. Poza tym dla zakwalifikowania wycieków jako niebezpiecznych wedle L.p. 8.4.1. załącznika nr 1 konieczne jest ustalenie stałego powstawania kropli, co stanowi bardzo poważne ryzyko dla środowiska lub bezpieczeństwa, a takiej okoliczności organ nie wykazał. Reasumując, skarżąca podniosła, że organ nie udowodnił występowania w kontrolowanym pojeździe żadnej usterki o statusie niebezpiecznej, co oznacza, że postępowanie winno zostać umorzone. Skarżąca wyjaśniła również, że trzy dni po kontroli drogowej pojazd przeszedł badanie techniczne zakończone wynikiem pozytywnym, dlatego należy uznać, iż stwierdzone usterki nie mogły być poważne i niebezpieczne. Na dowód powyższego Spółka przedłożyła zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu z dnia 2 października 2018 r. Końcowo skarżąca zrzuciła, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest lakoniczne i nie wyjaśnia, dlaczego usterki zostały zakwalifikowane jako niebezpieczne. Informacji takich nie zawiera także protokół z kontroli, co potwierdza, że organ dokonał jedynie powierzchownej analizy stanu faktycznego sprawy.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej w skrócie K.p.a. oraz art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, 3 i 7 ustawy, art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990), art. 12 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/47/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie drogowej kontroli technicznej dotyczącej zdatności do ruchu drogowego pojazdów użytkowych poruszających się w Unii oraz uchylającej dyrektywę 2000/30/WE (Dz. Urz. UE. L Nr 127, str. 134), zwanej dalej dyrektywą oraz Lp. 9.2. załącznika nr 3 do ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, uzupełniająco podając, że w dniu 28 września 2018 r. kontrolowanym autobusem kierował R. S. Pojazdem wykonywano krajowy przewóz drogowy rzeczy na trasie [...] (błąd, co przyznał pełnomocnik organu na rozprawie - przypis Sądu). Kierowca okazał do kontroli m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz dowód rejestracyjny autobusu.
Natomiast ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] . Dalej organ przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i odnotował, że protokół kontroli został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń, co oznacza, że R. S. potwierdził prawidłowość ustaleń kontrolujących. Organ stwierdził, że przeprowadzona analiza materiału dowodowego wykazała, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Zdaniem organu odwoławczego, bezspornym jest, że stwierdzone usterki w postaci wycieków paliwa z układu ogrzewania pojazdu (webasto), nadmiernej korozji elementów luku bagażowego, widoczne pęknięcia ścianek, braku fartucha przeciwbłotnego i wycieków płynów eksploatacyjnych z okolic wtryskiwaczy, udokumentowane materiałem zdjęciowym, należało uznać za zagrażające bezpieczeństwu osób jadących pojazdem i innych uczestników ruchu.
Organ wskazał, że pierwszeństwo w ocenie charakteru stwierdzonych podczas kontroli usterek powinno mieć nie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego, lecz rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. oraz dyrektywa.
W ocenie organu odwoławczego, stwierdzone usterki były niebezpieczne w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.206 r., str. 8), zwanego dalej rozporządzeniem 2016/403. W myśl załącznika nr 1 pkt 5 rozporządzenia 2016/403, dyrektywa 2014/47/UE w sprawie drogowej kontroli technicznej dotyczącej zdatności do ruchu drogowego pojazdów użytkowych zawiera w swoim załączniku II szczegółową klasyfikację usterek technicznych wraz ze wskazaniem ich wagi, w podziale na usterki drobne, poważne i niebezpieczne. Zaś definicja tych ostatnich została zawarta w art. 12 ust. 2 dyrektywy. Niezależnie od powyższego organ uznał, że analiza załącznika Nr 1a do rozporządzenia z 2008 r. wykazała, że w świetle tego rozporządzenia stwierdzone podczas kontroli usterki autobusu również mają charakter niebezpiecznych. W przypadku pkt 6.1.1 lit. c załącznika Nr 1a nadmierna korozja może być stwierdzona organoleptycznie i wbrew przekonaniu skarżącej, kontrolujący nie muszą przedstawiać dowodu na potwierdzenie ich ustaleń.
Organ uznał też w zakresie wycieków, że zostały one przez kontrolujących stwierdzone na podstawie kontroli organoleptycznej, udokumentowane materiałem zdjęciowym i potwierdzone przez kierowcę, który podpisał protokół kontroli bez wniesienia do niego zastrzeżeń. Natomiast przekonanie strony, że wycieki nie miały charakteru niebezpiecznego nie ma wpływu na zmianę rozstrzygnięcia w sprawie. Organ zgodził się ze Spółką, że zgodnie z pkt 6.2.10 załącznika Nr 1a do ww. rozporządzenia brak fartucha przeciwbłotnego nie stanowi usterki niebezpiecznej, niemniej jednak wystarczającą podstawą do nałożenia na stronę kary pieniężnej z Lp. 9.2 załącznika nr 3 do ustawy jest zaistnienie jednej usterki o charakterze niebezpiecznym. Tymczasem w przypadku kontrolowanego pojazdu stwierdzono trzy usterki, które mogą zostać uznane za niebezpieczne.
W opinii organu, uzyskanie przez stronę zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu nie dowodzi, że usterki nie miały charakteru niebezpiecznego. Ocena charakteru stwierdzonych usterek dokonywana jest bowiem podczas kontroli drogowej. Poza tym badanie techniczne w dniu 2 października 2018 r. zostało przeprowadzone w Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów należącej do Spółki, co umniejsza jego wiarygodność.
W dalszej części uzasadnienia organ szeroko omówił określone w art. 92c przesłanki egzoneracyjne i stwierdził, że skarżąca nie wykazała zaistnienia takich okoliczności w jej przypadku. Organ uznał również, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy w postaci protokołu kontroli i dokumentacji zdjęciowej, uzupełniony o dowody przeprowadzone w toku postępowania, był wystarczający do przypisania skarżącej odpowiedzialności za popełnienie naruszenia z Lp. 9.2 załącznika nr 3 do ustawy.
Postanowieniem z dnia 7 marca 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy, z urzędu wstrzymał w całości wykonanie ostatecznej decyzji z dnia 31 grudnia 2018 r.
W skardze na powyższą decyzję Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania:
- art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie rzekomych usterek za usterki niebezpieczne,
- art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji uzasadnienia w zakresie kwalifikacji prawnej rzekomych usterek polegających na wycieku paliwa z układu ogrzewania pojazdu (webasto) oraz wycieku
płynów eksploatacyjnych z okolic wtryskiwaczy,
- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez bezprawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo iż decyzja ta w istocie nie zawiera uzasadnienia prawnego, co uniemożliwia jej kontrolę,
- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez bezprawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że w toku postępowania organ całkowicie zignorował zasadę udziału strony w toku postępowania, pomijając pismo skarżącej z dnia 24 października 2018 r. oraz załączony do niego dowód w postaci zaświadczenia z badania technicznego,
- art. 138 § 1 pkt 1 poprzez bezprawne utrzymanie w mocy decyzji organu I pierwszej instancji, pomimo iż faktycznie decyzja ta została w części uchylona, tj., w części dotyczącej kwalifikacji prawnej usterki polegającej na braku fartucha przeciwbłotnego.
Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym:
- art. 92a ust. 1 i ust. 3 oraz pozycji Lp. 9.2. załącznika nr 3 do ustawy w związku z pozycją 6.1.1. załącznika Nr 1a do rozporządzenia z 2008 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące zakwalifikowaniem nadmiernej korozji luku bagażowego i spowodowanych tym widocznych pęknięć ścianek do usterek elementów podwozia, podczas gdy luk bagażowy stanowi element nadwozia,
- art. 92a ust. 1 i ust. 3 oraz pozycji Lp. 9.2 załącznika nr 3 do ustawy w związku z pozycją 6.1.1. c załącznika nr 1a do rozporządzenia z 2008 r. i z pozycją 6.1.1. c załącznika II do dyrektywy poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem nadmiernej korozji luku bagażowego i spowodowanych tym widocznych pęknięć ścianek za usterkę niebezpieczną, podczas gdy stanowi ona usterkę poważną.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W motywach skargi Spółka rozbudowała opisane wyżej zarzuty, w szczególności podniosła, że w uzasadnieniach decyzji nie wyjaśniono sposobu kwalifikacji usterek jako niebezpiecznych. W tym zakresie dowodziła, że wskazana przez organy pozycja Lp. 9.2 załącznika nr 3 ustawy zawiera ogólną nazwę, a więc w pierwszej kolejności należy dokonać prawidłowej i pełnej kwalifikacji stwierdzonej usterki na podstawie załącznika Nr 1a do rozporządzenia z 2008 r., a czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Powyższa wadliwość uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości decyzji i stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania.
Zdaniem skarżącej, organ błędnie przypisał rzekomą usterkę w postaci nadmiernej korozji elementów luku bagażowego i spowodowanych tym widocznych pęknięć ścianek do pozycji 6.1.1 załącznika nr 1a rozporządzenia z 2008 r., który odnosi się do podwozia i elementów przymocowanych do podwozia. Tymczasem luk bagażowy nie jest elementem podwozia, a nadwozia. Powinien zostać zaliczony do kategorii 6.2., która to kategoria odnosi się właśnie do kabiny i nadwozia. W ocenie Spółki, nawet gdyby usterkę tą zaliczyć do elementów podwozia lub ramy i elementów do nich przymocowanych, to nie sposób uznać, iż ma ona charakter usterki niebezpiecznej. Zarówno w pozycji 6.1.1. lit. c załącznika Nr 1a do rozporządzenia z 2008 r., jak i w pozycji 6.1.1. lit. c załącznika II do dyrektywy, nadmierna korozja mająca wpływ na sztywność konstrukcji nie stanowi usterki niebezpiecznej, a usterkę poważną. Dlatego brak jest jakichkolwiek podstaw, aby przedmiotowa usterka była kwalifikowana jako niebezpieczna, a czego bezpodstawnie dokonał zaskarżony organ.
Poza tym organy nie wyjaśniły różnicy pomiędzy "zwykłą" korozją a korozją "nadmierną", a tylko ta ostatnia może zostać zaliczona do usterki poważnej, zgodnie z treścią pozycji 6.1.1. lit. c załącznika Nr 1a rozporządzenia z 2008 r. Skarżąca zwróciła też uwagę, że organ nie mógł na podstawie badania organoleptycznego ustalić, czy skorodowanie spornych części naruszyło sztywność jego konstrukcji, co jest również wymagane przy kwalifikacji tej usterki. Dalej dowodziła, że obowiązkiem organu w przypadku, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że pojazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub narusza wymagania ochrony środowiska jest - zgodnie z dyspozycją § 6a ust. 2 rozporządzenia z 2008 r. - bezwzględne przeprowadzenie szczegółowej kontroli technicznej w sposób przewidziany w § 6a ust. 3.
W kwestii dotyczącej stwierdzonych wycieków płynów skarżąca odwołała się do regulacji zawartej w pozycji 8.4.1. załącznika Nr 1a rozporządzenia z 2008 r. i podniosła, że podczas kontroli stwierdzono jedynie wyciek paliwa z układu ogrzewania pojazdu (webasto) oraz wyciek płynów eksploatacyjnych z okolic wtryskiwaczy.
Opis stwierdzonych usterek nie wskazuje, że wyciek ten ma charakter nadmierny, czy że polega wręcz na stałym powstawaniu kropli. W tej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania tych usterek za poważne, a tym bardziej za usterki niebezpieczne. W szczególności uwzględniając, fakt, iż poza ww. opisem tych usterek, w rozstrzygnięciach obu organów brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, które pozwalałoby na kwalifikację wskazanych usterek w sposób, w jaki dokonały tego organy.
W ocenie Spółki, ustaleń organów co do charakteru spornych usterek nie potwierdzają także wyniki badań technicznych, jakie przeprowadzono w stosunku do przedmiotowego pojazdu. Pojazd był badany na stacji diagnostycznej na kilka dni przed kontrolą i przeszedł te badania pozytywnie, co zostało odnotowane w dowodzie rejestracyjnym, a czego nie uwzględnił żaden z organów.
Po kontroli, niezwłocznie usunięto ślady rdzy oraz dokręcono brakujący fartuch. Nie stwierdzono żadnych wycieków płynów eksploatacyjnych. Po trzech dniach od kontroli, tj. w dniu 2 października 2018 r., pojazd poddany został ponownemu badaniu w stacji kontroli pojazdów i badanie to również przeszedł pozytywnie. Powyższe potwierdza, że kontrolowany pojazd posiadał drobne usterki, którym w żadnym razie nie można było przypisać statusu niebezpiecznych, czy najpoważniejszych naruszeń (NN), dających podstawę do wydania zaskarżonych decyzji.
Za nieuprawnione skarżąca uznała również insynuacje organu na temat wiarygodności przeprowadzonych badań technicznych. Przedstawione dowody świadczą także, że w sprawie zaistniały okoliczności egzoneracyjne określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy.
Końcowo Spółka podkreśliła, że fakt podpisania przez kierowcę protokołu kontroli nie może sam w sobie świadczyć o charakterze stwierdzonych usterek. Kierowca, w przeciwieństwie do inspektora, nie wykonuje zawodu związanego z bezpośrednim stosowaniem prawa, jak i nie ma przygotowania prawniczego. Stąd podpis kierowcy na protokole nie powinien być przeceniany w świetle innych okoliczności sprawy. Tym bardziej, że to nie kierowca, a skarżąca jest stroną niniejszego postępowania. Poza tym stawiane przez organ zarzuty zmierzają do pozbawienia skarżącej, w trybie art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy dobrej reputacji i ewentualnego zawieszenia lub pozbawienia licencji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację oraz stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że naruszenie dotyczące wycieku paliwa w zestawieniu ze zdjęciem wykonanym podczas kontroli wskazuje, że wyciek jest stały i intensywny. Natomiast kontrolowany pojazd w miejscu, w którym stał pozostawiał ewidentne ślady wycieku. Podobnie materiał dowodowy wskazuje na daleko posunięty proces korozji, powodujący niedostateczną wytrzymałość elementów objętych korozją. W konsekwencji powyższego należało uznać, że stwierdzone usterki miały charakter niebezpiecznych.
W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2019 r. Spółka podtrzymała zarzuty i argumentację wyrażone w skardze. Dodatkowo skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że dokumentacja fotograficzna potwierdza wystąpienie rzekomych usterek, zwłaszcza, iż w decyzjach nie sprecyzowano, której wady pojazdu dotyczą poszczególne zdjęcia. Zdaniem skarżącej, z załączonych fotografii nie wynika, że wyciek jest stały i intensywny, ponieważ na asfalcie widoczne są zaledwie pojedyncze krople. Ponadto zdjęcia nie potwierdzają, że krople pochodzą z przedmiotowego autobusu. Spółka dowodziła również, że wprawdzie na zdjęciach widoczne są pęknięcia ścianek, ale nie można ustalić, czy spowodowane one są korozją. Wątpliwości w tym zakresie mogłyby rozwiać kolorowe fotografie, ale tych w aktach sprawy zabrakło. Skarżąca ponownie też akcentowała, że pomimo, iż od początku kwestionowała błędną kwalifikację stwierdzonych usterek, organy nie przedstawiły w tym zakresie żadnych wyjaśnień.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę oraz wnioski i argumentację w niej przedstawione oraz w piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2019 r. Z kolei pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi, odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo oświadczyła, że wpisanie wykonywania przewozu drogowego na trasie [...] jest pomyłką. Natomiast po okazaniu zdjęć zawartych w aktach administracyjnych, stwierdziła, że nie potrafi wskazać, które z nich wykazuje wyciek płynów eksploatacyjnych i wyciek paliwa z układu ogrzewania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy powołanej już wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Stosownie zaś do ust. 7 pkt 1 tej regulacji wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, że zgromadzony materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej dał podstawę do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem posiadającym usterkę jak zał.nr 3 do ustawy opisany w poz. Lp. 9.2.
W ocenie organów, stwierdzone - podczas przeprowadzonej w dniu 28 września 2018 r. kontroli drogowej przedmiotowego autobusu - usterki w postaci wycieków paliwa z układu ogrzewania pojazdu (webasto), nadmiernej korozji elementów luku bagażowego, widoczne pęknięcia ścianek, braku fartucha przeciwbłotnego i wycieków płynów eksploatacyjnych z okolic wtryskiwaczy, należało zakwalifikować jako niebezpieczne.
Z tym stanowiskiem organów nie zgodziła się skarżąca, która w toku postępowania, a następnie w skardze, konsekwentnie wskazywała, że organ z naruszeniem przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego nie dokonał kwalifikacji prawnej stwierdzonych usterek jako niebezpiecznych, a tym samym niewłaściwe zastosował w przypadku Spółki art. 92a ust. 1 ustawy oraz pozycję Lp. 9.2. załącznika nr 3 do ustawy.
Odnosząc się do tak zarysowanego sporu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w Lp. 9.2. załącznika nr 3 do ustawy w pozycji "Nr grupy naruszeń oraz waga naruszeń, wskazane w załączniku I do rozporządzenia 2016/403" w przypadku przypisanego skarżącej naruszenia wskazano 5.2 NN, gdzie NN oznacza najpoważniejsze naruszenie. Stosownie zaś do załącznika nr 1 pkt 5 rozporządzenia 2016/403, dyrektywa 2014/47/UE w sprawie drogowej kontroli technicznej dotyczącej zdatności do ruchu drogowego pojazdów użytkowych zawiera w swoim załączniku II szczegółową klasyfikację usterek technicznych wraz ze wskazaniem ich wagi, w podziale na usterki drobne, poważne i niebezpieczne.
Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt c tej dyrektywy usterki niebezpieczne to takie, które stanowią bezpośrednie i natychmiastowe zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego lub oddziałujące na środowisko. Odnotowania również wymaga, że przepisy omawianej dyrektywy zostały wdrożone przez cyt. wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego, nadal zwane rozporządzeniem z 2008 r.
Regulacja zawarta w Lp. 9.2. załącznika nr 3 do ustawy nie zawiera szczegółowego opisu usterek. Ich kwalifikacji należy dokonać na podstawie przepisów rozporządzenia z 2008 r. W załączniku nr 1a do rozporządzenia określono sposób identyfikowania pojazdu, zakres i metody badania jego stanu technicznego oraz kryteria oceny usterek stwierdzonych podczas tego badania. Odnośnie do stwierdzonej przez organ usterki w postaci wycieków paliwa oraz płynów eksploatacyjnych należy wskazać, że została ona opisana w pozycji 8.4.1. załącznika nr 1a, gdzie zdefiniowano dwa przypadki: "każdy nadmierny wyciek płynu innego niż woda, który może zagrażać środowisku lub stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa innych użytkowników drogi" kwalifikowany w kategorii usterki poważnej oraz "stałe powstawanie kropli, które stanowi bardzo poważne ryzyko dla środowiska lub bezpieczeństwa" kwalifikowany w kategorii usterki niebezpiecznej.
Z kolei w zakresie usterki dotyczącej nadmiernej korozji elementów luku bagażowego organ odwoławczy wskazał na pozycję 6.1.1. lit. c omawianego załącznika, która odnosi się do podwozia lub ramy i elementów do nich przymocowanych. W pozycji tej określono, że nadmierna "korozja mająca wpływ na sztywność konstrukcji" jest kwalifikowana jako usterka poważna, natomiast "niewystarczająca wytrzymałość części" jako usterka niebezpieczna.
W zakresie ostatniej ze stwierdzonych usterek w postaci braku fartucha przeciwbłotnego organ drugiej instancji uznał stanowisko skarżącej, że nie stanowi ona usterki niebezpiecznej zgodnie z pozycją 6.2.10. załącznika Nr 1a.
W ocenie Sądu, dokonując analizy przytoczonych przepisów w kontekście zarzutów skargi, zgromadzonego materiału dowodowego i argumentacji zaprezentowanej w ocenianych rozstrzygnięciach, zgodzić należy się ze skarżącą, że stanowisko organów o zaktualizowaniu się przesłanek pozwalających na przypisanie Spółce naruszenia opisanego w Lp. 9.2 załącznika nr 3 do ustawy jest przedwczesne, a w sferze prawnej niewystarczające.
Przede wszystkim jednak za zasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim określoną w art. 7 K.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).
Uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i wyjaśniać przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.
Skoro strona postępowania stawia konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 K.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej - ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji.
W ocenie Sądu, w kontrolowanych postępowaniu powyższe obowiązki procesowe nie zostały przez organy Inspekcji Transportu Drogowego dopełnione. Stan faktyczny sprawy nie został ustalony i oceniony w sposób pełny i wyczerpujący, zaś uzasadnienia decyzji nie odpowiadają wymogom określonym w przytoczonych wcześniej przepisach.
Nie wystarczy w uzasadnieniu, jak to uczyniły organy, przytoczyć przepisy bez precyzyjnego wskazania, która regulacja prawna ma zastosowanie w sprawie. Zwłaszcza, jeżeli strona ukarana systematycznie i pryncypialnie nie tylko kwestionuje ustalenia organów zawarte w decyzji, ale i daje przeciwdowód (np. badanie techniczne sprzed i po kontroli) oraz wykłada przepisy materialne na tle faktów odnoszących się do sprawy. Zresztą w ramach cytowanych zasad postępowania dowodowego organ I instancji, jak i organ odwoławczy (art. 136 K.p.a.) powinny przeprowadzić dodatkowe dowody. Przykładowo przesłuchać kierowcę (w zakresie tego, dlaczego nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli), diagnostę (w zakresie stanu technicznego pojazdu po dacie kontroli), załączyć do akt lepszy jakościowo materiał zdjęciowy, szczególnie w oryginalnych kolorach itd. Nie jest zresztą rzeczą Sądu wyręczanie organów we właściwym gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego a to na tle całokształtu stanu sprawy. Dość powiedzieć, że nie licowały z powagą organu administracji publicznej stopnia centralnego insynuacje dotyczące rzetelności kontroli pojazdu na stacji diagnostycznej Spółki, chyba że Główny Inspektorat Transportu Drogowego ma dowody na brak rzetelności tego badania, co w praktyce oznaczałoby przedłożenie do akt sprawy dowodu zawiadomienia organów dochodzeniowych np. o fałszowaniu dokumentów na potrzeby sprawy administracyjnej.
Rolą organów w procesie stosowania prawa jest dokonanie odpowiedniej wykładni norm prawnych, do których się odwołuje. Innymi słowy, organy winny ustalić sens norm prawnych, a następnie w sposób logiczny i zrozumiały przedstawić skutki prawne wynikające z danego stanu prawnego w powiązaniu ze stanem faktycznym.
Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie. Trafnie podnosi skarżąca, że organy w zakresie stwierdzonej usterki w postaci wycieku płynów nie poczyniły żadnych ustaleń i nie dokonały jakiekolwiek analizy przepisów, która uzasadniałaby stanowisko, że usterka ta ma charakter niebezpieczny, stąd nie ma podstaw do uznania za prawidłową przyjętą przez organ kwalifikację prawną tego naruszenia. Podobnie organy zachowały się odnośnie do stwierdzonej usterki w postaci korozji elementów luku bagażowego.
Organy nie wyjaśniły, na podstawie jakiego konkretnie materiału dowodowego i jakie okoliczności zadecydowały o tym, że stwierdzone usterki należy zakwalifikować w kategorii niebezpiecznych. Wskazanie takich powodów było tym bardziej konieczne, gdy zważyć, że jedyny materiał, jakim dysponowały organy to materiał zdjęciowy, który zawiera wyłącznie czarno-białe fotografie i trudno ustalić, które ze zdjęć obrazują daną usterkę.
Również pełnomocnik organu, po okazaniu na rozprawie zdjęć zawartych w aktach administracyjnych, stwierdził, że nie potrafi wskazać, które z nich wykazuje wyciek płynów eksploatacyjnych i wyciek paliwa z układu ogrzewania.
Poza powyższym dostrzec trzeba, że organ odwoławczy również nie wytłumaczył, co uzasadnia jego kategoryczne stwierdzenie, iż bezspornym jest, że stwierdzone usterki należy uznać za zagrażające bezpieczeństwu osób jadących pojazdem i innych uczestników ruchu.
Tymczasem skarżąca w odwołaniu przedstawiła własną interpretację przepisów w kontekście jej sytuacji, wskazując przy tym na brak podstaw do ich zastosowania. W tym miejscu odnotować przyjdzie, że organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę podjął próbę dokonania kwalifikacji naruszenia dotyczącego wycieków płynów dowodząc, że materiał zdjęciowy wskazuje, iż wyciek jest stały i intensywny. Jednocześnie stwierdził, że materiał fotograficzny wskazuje na daleko posunięty proces korozji powodujący niedostateczną wytrzymałość elementów objętych korozją. Tak więc dopiero w piśmie procesowym sporządzonym po wydaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zaprezentował szerszą argumentację w kwestii zasadności stwierdzenia wobec skarżącej naruszenia z Lp. 9.2. załącznika nr 3 do ustawy.
Niewątpliwie, ocena prawna sprawy pod tym kątem, z uwzględnieniem nowych (innych niż podane w decyzji) przesłanek uzasadniających stwierdzenie naruszenia, nie została przeprowadzona w toku postępowania administracyjnego, nie legła u podstaw jej rozstrzygnięcia, nie została przedstawiona w uzasadnieniach kolejnych decyzji, tak, by skarżąca została z nią zapoznana i by korzystając ze swych praw, mogła wskazać kierunek ewentualnego zaskarżenia podjętych decyzji przez podanie argumentacji pozostającej w bezpośrednim związku z treścią decyzji.
Podkreślenia wymaga, że to decyzja, a nie pismo procesowe kierowane do sądu, powinna wyjaśniać rozstrzygnięcie, którego prawidłowość jest następnie przedmiotem kontroli sądowej. Poza tym argumentacja organu odwoławczego, że stwierdzona korozja powoduje niedostateczną wytrzymałość elementów nią objętą, co oznacza, że ta usterka jest nieprzydatna w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ luk bagażowy - jak słusznie podniosła skarżąca - nie jest elementem podwozia, do którego odnosi się pozycja 6.1.1. załącznika Nr 1a rozporządzenia.
Reasumując, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego nastąpiło w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności organy nie oparły rozstrzygnięć na jednoznacznie zaprezentowanych podstawach i nie wyjaśniły stanu faktycznego w kontekście tego, czy w przypadku skarżącej spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary za naruszenie opisane w Lp. 9.2. załącznika Nr 3 do ustawy.
Organy obu instancji nie przeprowadziły analizy pod tym kątem, a organ odwoławczy pomimo wskazania przez skarżącą w odwołaniu konkretnych zarzutów, nie odniósł się do nich.
Taki sposób procedowania jest niezgodny z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). Podane w uzasadnieniach decyzji motywy rozstrzygnięcia nie wyjaśniają w sposób logiczny toku rozumowania organów i nie przekonują co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada ta pozostaje niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony, jak również nie odniesie się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Natomiast rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie do zastępowania ich w załatwianiu spraw i samodzielnego kreowania "nowych" podstaw prawnych końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Końcowo podkreślić wyraźnie trzeba, że Sąd nie kwestionuje tego, iż w przypadku stwierdzenia w jakimkolwiek pojeździe, (a już na pewno w autobusie służącym do przewozu znacznej liczby pasażerów, w tym dzieci) podczas kontroli drogowej naruszenia w postaci wycieku oleju napędowego lub innych płynów, które należy zakwalifikować jako usterkę niebezpieczną należy wymierzyć karę na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 7 ustawy a pojazd wyeliminować z ruchu do czasu naprawy. Jednakże oceniane decyzje są w tym zakresie dowolne i nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego sprawy, co nie pozwala na zweryfikowanie przez Sąd prawidłowości oceny w zakresie przypisanego skarżącej naruszenia z Lp. 9.2. załącznika nr 3 do ustawy. Podpis kierowcy nie jest rozstrzygający. Słusznie zauważyła Spółka, że nie jest on pełnomocnikiem firmy przewozowej i jeśli w piśmie procesowym już z dnia 24 października 2018 r., a następnie z dnia 15 listopada 2018 r. uporczywie strona kwestionowała fakt przyznania usterek, to - jak już wyżej Sąd sugerował - należało przeprowadzić dodatkowe dowody, w tym przesłuchanie kierowcy. Warto też zwrócić uwagę, że przy takim procesowym stanowisku Spółki organy nie wyjaśniły, dlaczego nie dokonały szczegółowej kontroli technicznej o jakiej stanowi § 6a ust. 3-6 cyt. wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 18 lipca 2008 r.
Z uwagi na ujawnione wadliwości postępowania Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego. Dopiero przeprowadzenie przez organy prawidłowego postępowania i dokonanie oceny na podstawie wyczerpująco rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanego aktu w świetle tych zarzutów. Jeszcze raz powtórzyć trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.
W tym stanie rzeczy, wobec opisanego wyżej naruszenia przez organy przepisów, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 900 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, w szczególności obowiązkiem organów będzie przeprowadzenie ponownego postępowania w celu dokonania wnikliwej oceny przesłanek dotyczących ewentualnego nałożenia na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z odniesieniem się do argumentacji skarżącej, a następnie sporządzenie prawidłowego uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.