II SA/Op 95/18

II SA/Op 95/18 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 grudnia 2017 r., nr SKO.40.2103.2017.śr w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci bonu wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z dnia 18 lipca 2017 r., nr PSPR.8250.1.44.2017.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej wniesionej przez E. H. (zwaną dalej też "skarżącą"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, (zwanego dalej też "Kolegium" lub "SKO") z dnia 20 grudnia 2017 r., nr SKO.40.2103.2017.śr, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy (zwanego dalej "organem pierwszej instancji") z dnia 18 lipca 2017 r., nr PSPR.8250.1.44.2017, odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego – bonu wychowawczego, w kwocie 500 zł na dziecko S. G. na okres od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia 2017 r.
W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z 7 kwietnia 2017 r. E. H. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego - bonu wychowawczego na S. G., urodzonego [...]. W treści formularza wniosku strona podała, że: zamieszkuje w N. przy ul. [...], rozlicza się z tytułu podatku dochodowego w Urzędzie Skarbowym w N., pozostaje w zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę w P. w N. od dnia [...] do nadal. Strona podała, że wychowuje dwoje dzieci: W. H., urodzoną [...], która jest uczniem [...] Szkoły Podstawowej w N., i S. G., który uczęszcza do Przedszkola [...] w N. Ponadto strona złożyła oświadczenie, iż nie była pozbawiona władzy rodzicielskiej, a także władza rodzicielska nigdy nie została jej zawieszona ani ograniczona.
Do wniosku strona dołączyła: 1) oświadczenie własne, że zamieszkuje na terenie Gminy Nysa nieprzerwanie od co najmniej 3 pełnych lat, w okresie 10 lat poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia; 2) oświadczenie własne, że jest zameldowana na terenie Gminy Nysa; 3) zaświadczenie P. w N. z 25 kwietnia 2017 r. potwierdzające zatrudnienie E. H. w tej jednostce od dnia [...] na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony oraz stwierdzające, że wyżej wymieniona osiąga z tego tytułu wynagrodzenie wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.
Decyzją z dnia 18 lipca 2017 r., nr PS.PR.8250.1.44.2017, Burmistrz Nysy, na podstawie art. 104 K.p.a. oraz § 4 ust. 1 Regulaminu przyznawania bonu wychowawczego, stanowiącego załącznik do uchwały nr XXV/381/16 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" (Dz. Urz. Woj. Opolskiego poz. 2159 i z 2017 r. poz. 277 i 1168), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 kwietnia 2017 r., odmówił E. H., zamieszkałej w N., ul. [...], przyznania świadczenia pieniężnego - bonu wychowawczego w kwocie 500 zł miesięcznie na dziecko S. G., na okres od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r.
Organ wskazał, że zasady przyznawania świadczenia w formie bonu wychowawczego określone zostały w "Regulaminie przyznawania bonu wychowawczego", zwanym dalej "Regulaminem", stanowiącym załącznik do uchwały nr XXV/381/16 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego". Organ przytoczył przepisy Regulaminu przyznawania bonu wychowawczego, tj. § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz § 5. Podkreślił, że w świetle zapisu § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu pierwszeństwo przyznania bonu wychowawczego przysługuje wnioskodawcom spełniającym min. następuje kryterium: "wnioskodawcy są biologicznymi lub adopcyjnymi rodzicami dzieci pozostającymi w związku małżeńskim i wychowującymi wspólnie co najmniej dwoje dzieci, z których drugie i każde kolejne dziecko spełnia kryterium wieku określone w § 2". Odnosząc powołane przepisy do stanu faktycznego w niniejszej sprawie organ wskazał, że E. H. zamieszkuje w N. przy ul. [...]. Wykonuje pracę na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony w P. w N. Sama wychowuje dwójkę dzieci, w tym S. G., urodzonego [...], na którego ubiega się o przyznanie bonu wychowawczego. Starsze dziecko wnioskodawczym – W. H. realizuje obowiązek szkolny w placówce oświatowej prowadzonej na terenie Gminy Nysa. Wnioskodawczyni nie posiada zaległości finansowych z jakiegokolwiek tytułu wobec Gminy Nysa oraz nie pobiera innych świadczeń wypłacanych z budżetu Gminy i wypłacanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Nysie. W ocenie organu wnioskodawczyni spełnia podstawowe kryteria przyznawania bonu wychowawczego, określone w § 3 Regulaminu, jednakże nie przysługuje jej pierwszeństwo w przyznaniu bonu wychowawczego, gdyż jest osobą samotnie wychowującą dziecko.
Organ stwierdził, że na cały rok 2017 na wypłatę świadczenia pieniężnego w postaci bonu wychowawczego przeznaczono kwotę 2.172.000,00 zł, przy czym jest to kwota zabezpieczająca realizację świadczeń w dwóch okresach roku 2017, tj. w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2017 r. i w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2017 r. Podał, że na wypłatę świadczenia za pierwszy okres i świadczenia ze spraw zwróconych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydano kwotę 1.024.500,00 zł. Natomiast na dzień wydania decyzji wydatkowano środki w kwocie 1.147.500,00 zł (wydano 390 decyzji przyznających bon wychowawczy dla 410 dzieci). Zatem cała kwota wynosząca 2.172.000,00 zł przeznaczona na wypłatę bonu wychowawczego na cały rok 2017 została rozdysponowana.
E. H. wniosła odwołanie od decyzji organu i instancji z dnia 18 lipca 2017 r. Odwołująca zarzuciła, iż nie zgadza się z podjętym przez organ I instancji rozstrzygnięciem i dlatego wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej żądanego świadczenia pieniężnego w postaci bonu wychowawczego na syna S. G., na okres od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r.
SKO zaskarżoną decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu podniosło, że podstawę materialnoprawną podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia stanowiły przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, z późn. zm.), który stanowi, że: "Rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5 (ust. 1). Szczegółowe zasady przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość określa uchwała, o której mowa w ust. 1 (ust. 2). Do świadczeń, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów rozdziałów 4,6 i 7 (ust. 3). Wypłaty świadczeń, o których mowa w ust. 1, finansowane są ze środków własnych gminy".
W oparciu o tę delegację ustawową Rada Miejska w Nysie podjęła uchwałę nr XXV/381/16 z dnia 12 października 2016 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" (Dz. Urz. Woj. Opolskiego poz. 2159 i z 2017 r. poz. 277 i 1168). W § 5 tej uchwały postanowiono, że uchwala podlega publikacji w Dz. Urz. Woj. Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a więc weszła w życie dnia 3 listopada 2016 r.
Uchwała ta jednakże utraciła moc z dniem 20 października 2017 r., kiedy to weszła w życie uchwała nr XLIIl/636/17 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 września 2017 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego". Z § 3 tej uchwały wynika, że traci moc uchwała nr XXV/381/16 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego".
Oznacza to, iż od dnia 21 października 2017 r. prawo do świadczenia pieniężnego w postaci bonu wychowawczego należy ustalić w świetle zapisów aktualnie obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w Nysie nr XLllI/636/17 z dnia 26 września 2017 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego "bonu wychowawczego" (Dz. Urz. Woj. Opolskiego poz. 2447), zwanej w dalszej części uzasadnienia decyzji uchwałą. Zwrócić należy uwagę, iż zarówno w uchwale Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r. jak i uchwale z dnia 26 września 2017 r. szczegółowe warunki przyznawania i wypłacania bonu wychowawczego oraz jego wysokość określone zostały w załączniku do uchwały zwanym w dalszej części uzasadnienia decyzji "Regulaminem".
Pod pojęciem "bonu wychowawczego" należy rozumieć comiesięczne świadczenie pieniężne wypłacane od drugiego dziecka, na okres, w którym wnioskodawca spełnia kryteria programu, nie dłuższy jednak niż 12 miesięcy (w poprzedniej uchwale z dnia 12 października 2016 r. - 6 miesięcy). Definicja "programu" zawarta została w § 1 ust. 2 pkt 1 obu Regulaminów stanowiących załącznik do poszczególnych uchwal. Przez to pojęcie należy rozumieć określony niniejszym Regulaminem program wypłaty comiesięcznego świadczenia przyznawanego na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy (w poprzedniej uchwale na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy), od drugiego dziecka w wieku od rozpoczęcia 13 miesiąca życia do ukończenia 6 roku życia, po spełnieniu kryteriów określonych w Regulaminie. Stosownie do § 2 Regulaminów wysokość bonu wychowawczego wynosi 500 zł miesięcznie na drugie i każde kolejne dziecko w wieku od rozpoczęcia 13 miesiąca życia do ukończenia 6 roku życia.
Kryteria uprawniające wnioskodawcę do otrzymania bonu wychowawczego określone zostały w § 3 obu Regulaminów i zróżnicowane zostały w zależności od wieku dziecka, a także od innych okoliczności wynikających ze stanu faktycznego sprawy takich jak: zamieszkiwanie wraz z dziećmi pod wspólnym adresem na terenie Gminy Nysa, realizowanie obowiązku szkolnego w placówkach oświatowych prowadzonych na terenie Gminy Nysa przez starsze rodzeństwo dziecka, nieposiadanie zaległości finansowych z jakiegokolwiek tytułu wobec Gminy Nysa lub gminnych jednostek organizacyjnych, posiadanie władzy rodzicielskiej przez rodziców dziecka, rozliczanie się z Urzędem Skarbowym w Nysie na zasadach określonych w § 3 ust. 3 pkt 7 Regulaminu, przy czym wszystkie kryteria warunkujące przyznanie bonu wychowawczego winny być spełnione przez cały okres, na który przyznano bon wychowawczy.
E. H. spełnia podstawowe kryteria przyznawania bonu wychowawczego określone w Regulaminie stanowiącym załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r., w oparciu o którą podjęto rozstrzygnięcie, jak i w Regulaminie stanowiącym załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 września 2017 r., która ma zastosowanie do określenia uprawnienia strony do żądanego bonu wychowawczego za okres od dnia 21 października 2017 r. (od dnia wejścia w życie uchwały) do dnia 31 grudnia 2017 r.
Z treści odwołania wynika, iż ustalenia organu I instancji co do spełnienia opisanych wyżej kryteriów uprawniających do otrzymania bonu wychowawczego nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane.
Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest to, czy organ mógł odmówić stronie przyznania bonu wychowawczego tylko z tego względu, iż nie przysługuje jej pierwszeństwo w przyznaniu bonu wychowawczego, a tylko w takim przypadku mogłaby otrzymać bon wychowawczy, gdyż będące w dyspozycji Burmistrza Nysy środki finansowe przeznaczone na wypłatę tego świadczenia w okresie od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. nie pozwalają na przyznanie i wypłatę świadczenia wszystkim osobom uprawnionym wskazanym w Regulaminie.
W ocenie Kolegium Burmistrz Nysy słusznie przyjął, że E. H. nie należy do osób wymienionych w § 5 ust. 1 pkt 1 obu Regulaminów, którym przysługiwałoby pierwszeństwo przyznania bonu wychowawczego z tego względu, że jako rodzic biologiczny S. G. nie wychowuje syna z drugim rodzicem dziecka, co oznacza, iż jest osobą samotnie wychowującą dziecko. Kolegium podniosło, że z definicji osoby samotnie wychowującej dzieci zawartej w obu Regulaminach (§ 1 ust. 2 pkt 7), zaczerpniętej zresztą z ustawy o świadczeniach rodzinnych, wynika, że jest to osoba stanu wolnego (panna, kawaler, wdowa, itp.), która nie wychowuje wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem. Zatem strona jako osoba samotnie wychowująca dzieci nie spełnia jednego z kryteriów uprawniających do zaliczenia jej do grupy osób posiadających pierwszeństwo przyznania bonu wychowawczego.
W § 5 ust. 1 Regulaminu (załącznik do uchwały z dnia 12 października 2016 r.) postanowiono, że biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodzin zamieszkałych na terenie Gminy Nysa ustala się, że pierwszeństwo przyznania bonu wychowawczego, w ramach środków przeznaczonych na ten cel w budżecie Gminy na dany rok, z podziałem na dwa okresy przyznawania świadczenia, wynikające z § 4 ust. 4, przysługuje wnioskodawcom spełniającym łącznie kryteria wymienione w tym przepisie, m.in. kryterium: "wnioskodawcy są biologicznymi lub adopcyjnymi rodzicami dzieci pozostającymi w związku małżeńskim i wychowującymi wspólnie co najmniej dwoje dzieci, z których drugie i każde kolejne dziecko spełnia kryterium wieku określone w § 2" (pkt 1). Kryterium dotyczące tego, iż wnioskodawcy będący biologicznymi rodzicami dziecka pozostają w związku małżeńskim i wychowują wspólnie co najmniej dwoje dzieci przewidziane zostało również w Regulaminie stanowiącym załącznik do uchwały z dnia 26 września 2017 r., a to oznacza, iż E. H. w całym okresie, na jaki ubiega się o przyznanie bonu wychowawczego, nie spełnia jednego z kryteriów pierwszeństwa przyznania bonu wychowawczego. Dodać przy tym należy, że tylko spełnienie wszystkich kryteriów łącznie mogłoby pozwolić organowi I instancji na zaliczenie strony do osób posiadających pierwszeństwo przyznania bonu. Trzeba mieć na uwadze także uregulowanie zawarte w § 5 ust. 3 Regulaminu (w obu Regulaminach brzmienie tego przepisu jest podobne), zgodnie z którym, w przypadku gdy środki zabezpieczone na wypłatę bonu wychowawczego w budżecie Gminy na dany rok nie pozwalają na przyznanie i wypłatę świadczenia wszystkim osobom uprawnionym wskazanym w Regulaminie, osobom, którym nie przysługuje pierwszeństwo określone w ust. 1, nie zostanie przyznane świadczenie. Zdaniem zespołu orzekającego z treści powołanego wyżej przepisu wyraźnie wynika, iż osobom, którym nie przysługuje pierwszeństwo przyznania bonu wychowawczego organ odmawia przyznania świadczenia tylko w sytuacji, gdy środki finansowe zabezpieczone w budżecie Gminy Nysa na dany rok na cel wypłaty bonu wychowawczego nie pozwalają na przyznanie i wypłatę tego świadczenia wszystkim osobom uprawnionym wskazanym w Regulaminie. Taka sytuacja występuje w sprawie, albowiem przedstawiona przez organ analityka rozdziału środków finansowych będących w jego dyspozycji w 2017 roku z przeznaczeniem na wypłatę świadczenia w postaci bonu wychowawczego wskazuje, iż na ten cel przeznaczono kwotę 2.172.000,00 zł. W pierwszym półroczu 2017 roku wydatkowano środki w kwocie 1.024.500,00 zł. Natomiast pozostałą kwotę w wysokości 1.147.500,00 zł zabezpieczono na wypłatę świadczeń już przyznanych decyzjami organu na okres od 1 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. (wydano 390 decyzji przyznających bon wychowawczy dla 410 dzieci), co oznacza, iż w dacie wydawania przedmiotowej decyzji wszystkie środki finansowe zabezpieczone w budżecie Gminy Nysa zostały rozdysponowane w całości.
Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, albowiem organ wykazał, że będące w jego dyspozycji środki finansowe przeznaczone na wypłatę świadczenia w postaci bonu wychowawczego w okresie od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r., o które to świadczenie ubiega się wnioskodawczym wystarczyły jedynie na pokrycie świadczeń przyznanych osobom spełniającym wszystkie kryteria pierwszeństwa przyznawania bonu wychowawczego określone w Regulaminie. Ponieważ strona nie spełnia wszystkich kryteriów pierwszeństwa przyznania bonu wychowawczego organ zasadnie odmówił jej przyznania żądanego świadczenia.
Powyższego stanowiska nie mogą zmienić argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu. Podkreślić bowiem należy, że podstawę prawną decyzji administracyjnej stanowią wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a do tych z pewnością zaliczają się akty prawa miejscowego, w tym przypadku uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r. i uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 września 2017 r., w oparciu o które to uchwały Kolegium rozpatrywało niniejszą sprawę.
Dlatego też organy obu instancji będąc związane uregulowaniami wynikającymi z tych uchwał nie mogły przyznać odwołującej prawa do świadczenia w postaci bonu wychowawczego na syna S. G. Dodać przy tym należy, do kompetencji Kolegium nie należy ocena zgodności przepisów prawa miejscowego z innymi ustawami czy Konstytucją RP.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2017 r., nr SK0.40.2103.2017.śr, skarżąca E. H. wniosła o:
1) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Nysy oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;
2) zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 67/17.
W uzasadnieniu podtrzymała w pełni argumentację przedstawioną w odwołaniu wniesionym od decyzji Burmistrza Nysy wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu.
Zaznaczyła, że zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż skarżąca oraz Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżyli uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r., Nr XXV/381/16, która to określa świadczenie pieniężne w formie bonu wychowawczego oraz regulamin zasad przyznawania oraz wysokość tego świadczenia. Decyzje organów obu instancji, które są przedmiotem kontroli legalności zostały wydane na podstawie przepisu ww. uchwały.
Zdaniem skarżącej okoliczność procedowania postępowania o sygn. II SA/Op 67/17 w przedmiocie legalności przepisów prawa miejscowego ma wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, bowiem organy administracji publicznej w niniejszej sprawie powołały się na przepisy tejże uchwały uzasadniając odmowę przyznania świadczenia. Ponadto regulacje uchwały stanowią podstawę większości zarzutów podnoszonych w skardze wywiedzionej w niniejszej sprawie, wobec czego kwestia ważności uchwały ma istotne znaczenia z punktu widzenia rozpatrywania skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wskazało, że powołany w skardze wyrok WSA w Opolu dotyczy innej uchwały, niż ta na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję. Uchwała z dnia 26 września 2017 r., nr XLIII/636/17 obowiązywała na dzień wydania decyzji odwoławczej wobec czego była dla organu wiążąca.
Decyzja organu I instancji została podjęta w oparciu o przepisy uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r., Nr XXV/381/16, która to uchwała, ustanawia świadczenie pieniężne – bon wychowawczy, a w załączniku - określa Regulamin szczegółowych zasad przyznawania i wysokość świadczeń.
Urzędowo było Sądowi znane, że opisana uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r., Nr XXV/381/16 w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego", została zaskarżona do Sądu i stanowiła przedmiot sprawy o sygn. akt II SA/Op 67/17. W tej sprawie, w dniu 27 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Postanowieniem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 95/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte w niniejszej sprawie. Uwzględniając jako podstawę prawną zawieszenia art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).
Ponadto urzędowo Sądowi było wiadome że Sąd przed WSA w Opolu zawisła sprawa ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 września 2017 r., Nr XLIII/636/17, która to sprawa o sygn. akt II SA/Op 233/18 od wyniku której zależało także rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 233/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 września 2017 r., nr XLIII/636/17, a następnie wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1489/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku.
Postanowieniem z dnia 23 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Op 95/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podjął postępowanie sądowe zawieszone w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaistnienie którejś z powyższych sytuacji obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej "K.p.a.", lub w innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.
Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego.
Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do postanowienia sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z następujących względów.
Dokonując oceny Sąd podzielił w całości stanowisko wyrażone już w innych sprawach rozpoznanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjnej w Opolu wyrokami z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 429/17 oraz z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 47/18 o podobnym stanie faktycznym i prawnym, które także dotyczyły odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci bonu wychowawczego.
Odnosząc rozważania ze wskazanych wyroków na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że materialnoprawną podstawą wydania decyzji przez organy orzekające w sprawie były: uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r., Nr XXV/381/16 w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego "bonu wychowawczego" (obowiązująca w dacie decyzji I instancji) i uchwała Nr XLIII/636/17 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 września 2017 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego "bonu wychowawczego" (obowiązująca w dacie decyzji II instancji).
Jako akt prawa miejscowego należą one do konstytucyjnego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Nałożenie przez sąd administracyjny sankcji nieważności wpływa na zdolność aktu administracyjnego (indywidualnego lub generalnego) do wywoływania skutków uznanych przez prawo.
Akty lub czynności, wobec których sąd administracyjny zastosował sankcję nieważności istnieją, ale ich skutki prawne nie zostają uznane przez prawo. Sankcja nieważności wyrażona w wyroku sądu administracyjnego działa więc ex tunc oraz ex nunc. Oznacza to, że uchwała lub akt prawa miejscowego od chwili uzyskania przez wyrok sądu stwierdzający ich nieważność przymiotu prawomocności nie wywołują już skutków prawnych na przyszłość, a skutki, które wywołały do chwili stwierdzenia nieważności, uznaje się za nieistniejące.
Zastosowanie wobec wadliwych aktów prawa miejscowego sankcji nieważności powoduje, iż akt był niezdolny do wywołania skutków prawnych. Uchwała lub akt, którego taki wyrok dotyczy, są nieważne od samego początku. Innymi słowy na skutek prawomocnego wyroku stwierdzającego nieważność tej uchwały w systemie źródeł prawa lokalnego na terenie Gminy Nysa ten akt normatywny przestał wywoływać skutki prawne, czyli następczo okazało się, że nie może i nie mógł stanowić podstawy prawnej wydania kwestionowanych decyzji.
Konsekwencją prawną uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na akt prawa miejscowego i stwierdzenia jego nieważności jest wadliwość wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych i postanowień.
Teoria wadliwości decyzji, jako punkt wyjścia przyjmuje założenie istnienia gradacji wad, których ciężar powoduje określone konsekwencje w zakresie skutków prawnych decyzji. Twierdzenie to legło u podstaw podziału wadliwych decyzji na nieważne oraz wzruszane (B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 28.).
Koncepcja nieważności opiera się na założeniu, iż decyzje nieważne nie wywołują skutku prawnego od momentu wydania, są aktami pozornymi, nie istniejącymi, nie mającymi mocy prawnej.
Natomiast koncepcja wzruszalności decyzji opiera się na założeniu, iż decyzje wzruszalne wywołują skutki prawne, mają moc obowiązującą do czasu wycofania z obrotu prawnego.
Stosownie do treści art. 147 § 2 P.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (czyli uchwały lub aktu, których nieważność stwierdził w prawomocnym wyroku sąd administracyjny), podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.
Chodzi tu zatem o zastosowanie wobec decyzji administracyjnej, dla której unieważniona przez sąd uchwała lub akt stanowił podstawę wydania, trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przewidzianego w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), zwanej dalej K.p.a., lub w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, ze zm.).
W literaturze wyklucza się stwierdzenie nieważności decyzji z omawianej przyczyny. Brak podstawy prawnej decyzji administracyjnej odnieść można bowiem tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji (por.: op. Cyt. B. Adamiak, Wadliwość..., s. 22-23).
Podobny pogląd wyrażany jest współcześnie w orzeczeniach sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 1490/15, opubl. w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA przyjął, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to przyczyna nieważności określona w art. 156 K.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 P.p.s.a.
Podobnie w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2868/12). Skoro w art. 147 § 2 P.p.s.a. mowa jest o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie sankcję nieważności.
Niemniej art. 147 § 2 P.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy wzruszenia aktu indywidualnego, które miałoby nastąpić w wykonaniu orzeczenia sądu administracyjnego. Przepis ten posiada jedynie charakter normy odsyłającej do trybu, w którym ma to nastąpić. Oznacza to, że art. 147 § 2 P.p.s.a. nie tylko nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego, ale też, że skorzystanie z tego odesłania jest uwarunkowane, po pierwsze, przeprowadzeniem postępowania w trybie wskazanym w art. 147 § 2 P.p.s.a., po drugie, wskazaniem właściwego przepisu proceduralnego, który w okolicznościach opisanych w przesłankach art. 147 § 2 P.p.s.a. miałby zastosowanie.
W polskim systemie prawa administracyjnego procesowego sankcja wzruszalności nakładana jest na ostateczne decyzje administracyjne w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawy prawne do wznowienia postępowania administracyjnego nie posiadają jednolitego charakteru. Nie można twierdzić, że są to jedynie kwalifikowane wady procesowe tkwiące w postępowaniu organu administracji publicznej poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę materialną, chociaż statystycznie stanowią najczęstszą przyczynę wznowienia postępowania.
Współcześnie przyjmuje się, że owa weryfikacja musi nastąpić nie tylko wówczas, gdy postępowanie poprzedzające wydanie decyzji dotknięte było kwalifikowaną wadą wyliczoną w przepisach prawa procesowego, ale także wówczas, gdy stan faktyczny bądź stan prawny, przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, okazał się następczo inny.
Następcza zmiana stanu prawnego, stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, nie dotyczy zmian legislacyjnych, przeprowadzonych przez ustawodawcę po rozstrzygnięciu przez właściwy organ administracji publicznej sprawy indywidualnej decyzją ostateczną, lecz obejmuje eliminację podstawy prawnej wydania decyzji rozstrzygającej sprawę indywidualną.
Skoro eliminacja taka następuje na skutek dokonanej w wyroku TK negatywnej oceny zgodności z Konstytucją RP tej podstawy prawnej (art. 145a K.p.a.) lub negatywnej oceny TSUE (art. 240 § 1 pkt 11 O.p.), to nie ma przeszkód, aby skutek eliminacji przez sąd administracyjny podstawy prawnej działania administracji wyrażonej w aktach prawa miejscowego również traktować jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że art. 147 § 2 P.p.s.a. wyraźnie stanowi o "wzruszeniu" w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.
Uznanie, że wydanie decyzji lub postanowienia na podstawie uchwały lub aktu, których nieważność stwierdził w prawomocnym wyroku sąd administracyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oznacza, iż sąd administracyjny, rozpoznający następnie skargę na akty indywidualne, których podstawę wydania stanowiły wskazane wyżej akty generalne, skargę tę uwzględni, uchylając decyzję lub postanowienie w całości albo w części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 134 P.p.s.a. – uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.