II SA/Op 94/23

II SA/Op 94/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a,
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1359
art. 132
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2022 r., nr SKO.40.1958.2022.śr w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
B. O. (dalej także: strona, skarżąca lub wnioskodawczyni), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: Kolegium lub SKO) z dnia 30 listopada 2022 r., nr SKO.40.1958.2022.śr, którą działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570, ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.), dalej w skrócie: "Kpa", po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji z dnia 15 czerwca 2022 r., nr GOPS.5212.6.2022, wydanej przez działającego w imieniu Wójta Gminy C. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. (dalej również jako: Kierownik GOPS), odmawiającej przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu opieki nad dziadkiem J. R. - decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.
Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Wnioskiem z dnia 8 lipca 2021 r. w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w C. B. O. (wówczas posiadająca nazwisko: M.), reprezentowana przez adwokata M. Ż., zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym dziadkiem J. R., ur. [...] (będącym w związku małżeńskim z M. R.). Do wniosku dołączono: oświadczenie skarżącej z dnia 6 lipca 2021 r. o zakresie sprawowanej opieki nad dziadkiem wraz załącznikiem nr 1 o osobach spokrewnionych, z którego wynika, że J. R. pozostaje w związku małżeńskim z M. R., ur. [...], która ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz posiada córkę K. B. (ur. dnia [...]), która ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności. W aktach organu I instancji znajdują się również: orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 16 kwietnia 2021 r. o zaliczeniu J. R. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, z którego wynika również, że jego niepełnosprawność istnieje od 58-go roku życia, a ustalony jej stopień datuje się od 9 marca 2021 r.; orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zaliczeniu M. R. do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od 63-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 11 sierpnia 2016 r.; orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 27 lutego 2017 r. o zaliczeniu K. B. do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ważnym do dnia 1 marca 2020 r., z którego wynika również, że daty istnienia niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 31 stycznia 2014 r. W orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 27 marca 2020 r. potwierdzono stan zdrowia K. B. z poprzedniego rozstrzygnięcia, wskazując, że przyznany stopień niepełnosprawności wydany zostaje do 27 marca 2024 r. Dodatkowo w aktach znajduje się: odpis skrócony aktu zgonu zmarłej córki J. R. – B. M.1; kwestionariusz wywiadu środowiskowego z dnia 15 lipca 2021 r., z którego wynika, że J. R. ma [...] lat, jest osobą schorowaną a od pół roku pomoc i opiekę świadczy mu wnuczka B. M., będąca osobą bezrobotną, która przyjeżdża do dziadków 3-4 razy w tygodniu na cały dzień, wykonuje czynności codzienne, tj. gotowanie według zaleconej diety, sprzątanie, robienie zakupów, koszenie trawy. Z powołanego wywiadu wynika również, że J. R. porusza się na wózku [...], sam jeździ samochodem, ale wnuczka mu towarzyszy przy wizytach u lekarza. Dalej wskazano w tym dokumencie, że M. R. (lat [...]) również jest osobą schorowaną i porusza się za pomocą [...], źle widzi, ubiega się o znaczny stopień niepełnosprawności, gdyż wymaga pomocy i opieki osób trzecich.
Po rozpatrzeniu podania skarżącej, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., decyzją z dnia 5 sieprnia 2021 r., nr [...], odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na dziadka – J. R. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że osoba wymagająca opieki posiada znaczny stopień niepełnosprawności od 9 marca 2021 r. na stałe, a jego małżonka legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnoprawności. Organ odniósł się do dzieci J. i M. R., podkreślając, że jedna z córek nie żyje, a K. B. przebywa i pracuje w W. Uzasadniając odmowę przyznania świadczenia, organ I instancji powołał się na art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.), dalej w skrócie: "u.ś.r.".
Strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, które decyzją z dnia 27 października 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi B. O. (wówczas M.), Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Op 594/21, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że nie dokonano żadnych ustaleń co do sytuacji materialnej córki, a zatem czy jest możliwość jeśli nie faktycznej opieki przez nią to ewentualnego odpłatnego skorzystania z pomocy osoby trzeciej w sprawowaniu opieki (nawet odpłatnej pomocy przez skarżącą pokrywanej przez córkę uprawnionego do opieki). Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Sąd wyraził przy tym ocenę prawną dotyczącą art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. i stwierdził, że wynikającego z tego przepisu ograniczenia nie można stosować w sposób rygorystyczny w takiej sytuacji, kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego - do których zaliczyć trzeba: wiek, stan zdrowia czy znaczne trudności materialne - nie jest w stanie opieki sprawować.
Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej, organ I instancji wystąpił do jej pełnomocnika o przesłanie dokumentów potwierdzających adres zamieszania K. B., jej wiek i stan zdrowia oraz sytuację materialną, a także wyjaśnienie: dlaczego córka J. R. nie sprawuje opieki nad ojcem i czy istnieje możliwość jej sprawowania, czy może ona świadczyć odpłatną pomoc ojcu, ustalenie sytuacji zdrowotnej M. R. oraz ustalenie dlaczego to strona sprawuje opiekę nad dziadkiem, czy była kiedykolwiek zatrudniona i czy miała jakieś propozycje pracy z powiatowego urzędu pracy.
W odpowiedzi pełnomocnik wnioskodawczyni poinformował, że K. B. choruje "na [...], ma bardzo duże problemy ze [...],[...], ma [...]. Jej choroba uniemożliwia jej wykonywanie wielu codziennych czynności, jest samotną matką i wychowuje syna, który choruje na [...]". Pełnomocnik skarżącej wskazał, że sytuacja zdrowotna, rodzinna i finansowa K. B. nie pozwala uczynić zadość obowiązkowi alimentacyjnemu i zaopiekować się całodobowo i długoterminowo ojcem – J. R. Przekazał również odpis skrócony aktu małżeństwa zawartego przez B. M. [...] 2021 r., według którego po zawarciu małżeństwa przyjęła ona nazwisko "O.".
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Wójta Gminy C., decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r., nr GOPS.5212.6.2022 odmówił przyznania B. O. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na – J. R. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że brak jest podstaw w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziadka, gdyż córka J. R. jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do alimentacji względem niepełnosprawnego ojca, a ponadto ustawa o świadczeniach rodzinnych nadal zawiera wiążące organ przepisy zawarte w art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Skarżąca nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i reprezentowana przez pełnomocnika wniosła odwołanie do Kolegium. W uzasadnieniu zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. przywołując wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a także naruszenie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Prowadząc postępowanie odwoławcze, Kolegium w dniu 30 września 2022 r. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie zakresu koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną – J. R. oraz rodzaju i wymiaru opieki sprawowanej przez stronę, w tym wyjaśnienie czy sprawowanie tej opieki uniemożliwia stronie podjęcie zatrudnienia. Jednocześnie organ odwoławczy zobowiązany został do ustalenia czy strona bądź inna osoba ma obecnie ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego bądź zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.
W odpowiedzi organ I instancji pismem z dnia 21 października 2022 r. poinformował, że wystąpił z wnioskiem do OPS Dzielnicy [...] o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji w celu ustalenia jej sytuacji materialnej. Jednocześnie organ przesłał kwestionariusz wywiadu środowiskowego z dnia 12 października 2022 r., z którego wynika, że wnuczka świadczy pomoc dziadkowi i babci trzy dni w tygodniu w godzinach od 8 do 15, w razie potrzeby zapewniony jest z nią kontakt telefoniczny. Z wywiadu wynika ponadto, że osoba wymagająca opieki samodzielnie myje się, ubiera się, jeździe samochodem z osobą towarzyszącą w razie pogorszenia stanu zdrowia porusza się na wózku, wnuczka zaś pali w piecu, kosi trawę, nosi węgiel, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, załatwia sprawy związane z wypisywaniem recept, przygotowywaniem posiłków.
Ponadto w dniu 28 listopada 2022 r. do Kolegium wpłynęło pismo organu I instancji, przy którym organ ten przesłał pismo Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] z dnia 10 listopada 2022 r., z którego wynika, że do K. B. została skierowana pisemna prośba o kontakt, jednak do dnia 10 listopada 2022 r. nie nawiązała go. Organ zastrzegł, że jeżeli sytuacja ulegnie zmianie to żądany wywiad środowiskowy zostanie przesłany w terminie późniejszym.
Decyzją z dnia 30 listopada 2022 r., nr SKO.40.1958.2022.śr, SKO utrzymało w mocy wyżej wymienione rozstrzygnięcie organu I instancji. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przytoczył treść art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 u.ś.r., a następnie przypomniał, że wnioskiem złożonym w dniu 8 lipca 2021 r. strona zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym J. R., który jest żonaty. Dalej organ odwoławczy wskazał na treść zgromadzonych w sprawie dokumentów, potwierdzających jego stan zdrowia, jak również, że niepełnosprawność wystąpiła u niego po 58 roku życia. Jednocześnie podkreślił, że skarżąca jest zstępną drugiego stopnia J. R. (jego wnuczką).
W dalszych motywach uzasadnienia decyzji Kolegium podniosło, że nie podziela prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu I instancji odnośnie do wykładni przepisu art. 17 ust. 1b powołanej ustawy. Odwołało się w tym zakresie SKO do przytaczanego już orzeczenia TK, w którym stwierdzono niezgodność tego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, co poparło stosownym orzecznictwem sądów administracyjnych. Kolegium, stosując wskazany wyżej sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., stwierdziło, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W konsekwencji powyższego uznał organ II instancji, że wydanie w sprawie decyzji na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b powołanej ustawy zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną, co również poparł organ stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.
W ocenie Kolegium odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, iż strona nie spełnia warunków do jego otrzymania, z uwagi na treść art. 17 ust. 1b tej ustawy, jest nieprawidłowa.
Odnosząc się do drugiej z przyczyn odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazał organ odwoławczy, że była ona prawidłowa. Zaznaczył organ drugoinstancyjny, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium z literalnego brzmienia przywołanego unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało innej osobie zobowiązanej do alimentacji. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych.
Dalej organ odwoławczy przytoczył obszernie treść uchwały NSA w składzie 7 sędziów z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której wskazał Sąd, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).
Organ zważył też, że wymagający opieki J. R. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przypomniał organ odwoławczy, że zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 12 kwietnia 2019 r. zaliczono M. R. do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (na stałe). Jednocześnie zaznaczyło SKO, że wymagający opieki J. R. ma również córkę, wobec której Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 27 marca 2020 r. orzekł o zaliczeniu jej do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności wydanym do 27 marca 2024 r. W tych okolicznościach organ uznał, że w sprawie występuje przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., bowiem współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej podkreśliło Kolegium, że mając na względzie powołaną uchwałę NSA w składzie 7 sędziów z dnia 14 listopada 2022 r., stanowi ona uzasadnioną podstawę odstąpienia od dotychczasowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą organ zastosował również uprzednio w sprawie wniosku B. O. w decyzji z dnia 27 października 2021 r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pełnomocnik skarżącej zaskarżył decyzję w całości, zarzucając rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie wlicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem "faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia". Podnosząc ten zarzut pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie decyzji SKO z dnia 30 listopada 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika GOPS z dnia 15 czerwca 2022 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W skardze zawarto również wniosek o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami tej ustawy oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W jego ocenie świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą tego wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Zauważył autor skargi, że kierując się wyłącznie wykładnią językową tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Swoją argumentację poparł fragmentem wyroku WSA w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 80/19).
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do argumentu poprzestania tylko na wykładni językowej powołanego w treści skargi przepisu i niezastosowania wykładni celowościowej i systemowej, Kolegium stwierdziło, iż zastosowanie wskazanych przez pełnomocnika wykładni nie może w żadnym razie prowadzić do rozstrzygnięć oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu ani skutkować odmową zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej normy prawnej, niewynikającej z jednoznacznego brzmienia przepisu. Zaznaczyło, że wówczas podmioty interpretujące przepisy prawa na etapie jego stosowania - dokonując wykładni, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna - wkraczałyby w obszar przeznaczony do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej, co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skarga została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 120 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia przez nie poczynione nie pozostawiają wątpliwości, zaś ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też możliwe jest jego zastosowanie w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki wprawdzie nie może wykazać się posiadaniem takiego orzeczenia, ale jego stan zdrowia lub wiek wskazują, że nie może on sprawować opieki nad małżonkiem, tak jakby był osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Mając to na uwadze, należy wskazać, że z uwagi na rozbieżności orzecznicze w podejściu do tego problemu Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy przepis ten powinien podlegać ścisłej wykładni językowej, czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Ostatecznie kwestia ta – na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy – została rozstrzygnięta uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, która w związku z brzmieniem art. 269 § 1 P.p.s.a. wiąże skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. W rozstrzygnięciu tej uchwały skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.).
Tym samym rozważania i przytoczenie motywów poprzedzić należy uwagą, że zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji zasadnie wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.
Jak wskazano powyżej podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 3773/17). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania – co wymaga podkreślenia – jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 378/16).
Wskazania nadto wymaga, że – mając na uwadze opisany powyżej stan faktyczny sprawy – zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w pozostałych punktach art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosowanie do postanowień art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – jak zaznaczył NSA w przytoczonej wyżej uchwale – nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, ze zm.), dalej w skrócie: "k.r.o.", regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. NSA zważył, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Analogicznie zatem należy skonstatować, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa członka rodziny osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.
W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Sąd orzekający ten pogląd podzielił.
Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość to zagadnienie przedmiotowo dotyczące problemu rozdziału wszelkich podlegających dystrybucji "dóbr i ciężarów", włączając w to kwestię nakładania obowiązków i kar, udzielania zezwoleń i ulg, przyznawania uprawnień oraz przyjmowanych w związku z tym kryteriów. W odniesieniu do sprawiedliwości społecznej zwraca się uwagę, że jest ona jedną z możliwych form sprawiedliwości jako takiej, jest zastosowaniem kryteriów sprawiedliwości rozdzielczej (dystrybutywnej) z elementami sprawiedliwości wyrównawczej w związku z realizacją takich wartości konstytucyjnych, jak: solidarność społeczna czy bezpieczeństwo socjalne (S. Tkacz, Rozumienie sprawiedliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Katowice 2003, s. 29–34; Ch. Perelman, O sprawiedliwości, Warszawa 1959, s. 30–58). Również sprawiedliwość społeczna oznacza jednak nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Tym samym przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, iż z niezakwestionowanych ustaleń organu odwoławczego wynika, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo jak ustalił organ I instancji J. R. posiada córkę, która jest zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczeń alimentacyjnych względem niego, a która również nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zwrócono także uwagę, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do aktualnej ówcześnie sytuacji. W ocenie sędziów podejmujących uchwałę na wynik wykładni tego przepisu ma również wpływ fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności. Wobec jasnego językowo brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. okoliczności pozaustawowe dotyczące warunków i trudności życia codziennego, chorowanie członków rodziny etc., nie uzasadnia przyznania stronie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonka osoby wymagającej opieki nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy należało uznać, że decyzje organów obu instancji odmawiające przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na nielegitymowanie się przez M. R. orzeczeniem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., były prawidłowe.
Podsumowując, nie można zatem jak oczekuje tego strona skarżąca przyznać jej wnioskowanego przez nią świadczenia, a tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty skargi. Organ odwoławczy słusznie przyjął, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jej jako wnuczce w sytuacji, gdy żona J. R., nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na marginesie ponownie podkreślenia wymaga, że w sytuacji gdyby M. R. wypełniała powyższe warunki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., tj. posiadałaby znaczy stopień niepełnosprawności, wówczas osobą uprawnioną do żądania świadczenia pielęgnacyjnego byłaby córka J. R. – K. B., a nie skarżąca.
Ponadto zwrócić należy uwagę na przepis art. 269 § 1 P.p.s.a. w brzmieniu: jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona jednak wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 P.p.s.a. nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała. Dopóki bowiem nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (tak: A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 234-235; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 230).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.