IV SA/WR 560/06

IV SA/Wr 560/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Henryk Ożóg /przewodniczący/
Małgorzata Masternak-Kubiak
Marcin Miemiec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
art. 91 ust. 1
ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 118 poz 1112
art. 6, art. 49 ust. 2, art. 54 ust. 7
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA - Marcin Miemiec (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu określającego wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia I. stwierdza nieważność: § 3 ust. 2, § 7, § 11, § 16, § 23, § 25, § 27, § 32, §36, § 37, § 38, § 39, § 40 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Ł. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego; III. orzeka, iż zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt. I wyroku nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153 poz. 1270), Wojewoda D. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia [...] r. Nr [...], w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia; za wysługę lat, funkcyjnego, motywacyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia, a także wysokości i szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego nauczycielom zatrudnionym w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ł..
Wojewoda, wskazując w skardze zakwestionowane przepisy uchwały naruszające prawo, stwierdził, że: § 3 ust. 2, § 7, § 11, § 16, § 23, § 27, § 32, § 40 podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 3 w związku z art. 39 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112 ze zm.); § 25 podjęty został z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela; § 36, § 37, § 38, § 39 podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda powołał art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, według którego organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: wysokość stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków (pkt1); szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw (pkt 2); wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia (nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych), o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach (pkt 3). Według Wojewody, ustawodawca określił w ten sposób, jakie zadania powierza radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały. Ustalił granice kompetencji prawotwórczej, wskazując w art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela, że regulamin wynagradzania określa wysokość i warunki wypłacania innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, o ile nie zostały one określone w ustawie lub odrębnych przepisach. Ustalenie to Wojewoda skonfrontował z przepisami zaskarżonej uchwały oraz z obowiązującymi przepisami ustawowymi.
Według § 3 ust. 2 uchwały, dodatek za wysługę lat przysługuje: 1) począwszy od 1-go dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub wyższej stawki dodatku, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca; 2) za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku lub wyższej stawki dodatku nastąpiło pierwszego dnia miesiąca. W § 7 uchwały postanowiono, że dodatek za wysługę lat wypłaca się z góry, w terminie wypłaty wynagrodzenia. Według § 11 uchwały, dodatek motywacyjny wypłaca się z góry, w terminie wypłaty wynagrodzenia zasadniczego. W § 16 uchwały postanowiono, że dodatek motywacyjny wypłaca się z góry, w terminie wypłaty wynagrodzenia zasadniczego. Analogiczne postanowienie dotyczące wypłaty dodatku funkcyjnego zawarto w § 27 uchwały. Według § 23 uchwały, prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, wychowawstwa lub funkcji; a jeżeli powierzenie nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia. Dodatki przyznawane są na okres pełnienia funkcji. W § 25 uchwały postanowiono, że dodatki funkcyjne, o których mowa w § 17, § 18, § 21, nie przysługują za dni nieobecności w pracy powyżej 10 dni roboczych (z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby bądź konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub chorym członkiem rodziny), za które nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie lub zasiłek z ubezpieczenia społecznego. Według § 32 uchwały, dodatek za warunki pracy wypłaca się z dołu. Także w § 40 uchwały ustalono, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw wypłaca się z dołu, w dniu otrzymywanego wynagrodzenia.
Wojewoda powołał art. 39 Karty Nauczyciela, według którego zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego (ust. 1). W przypadku uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego w trybie art. 9b ust. 3a, zmiana wysokości wynagrodzenia następuje z dniem 1 stycznia danego roku, następującego po roku kalendarzowym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu (ust. 1a). W razie zmiany miejsca pracy, pociągającej za sobą zmianę wysokości wynagrodzenia, prawo do wynagrodzenia odpowiadającego nowemu miejscu pracy przysługuje od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po objęciu obowiązków pracowniczych w nowym miejscu pracy, jeżeli objęcie tych obowiązków nie nastąpiło od dnia pierwszego danego miesiąca kalendarzowego (ust. 2). Wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym (ust. 3). Składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3 (ust. 4).
Podsumowując ten wątek skargi Wojewoda stwierdził, że powołane przepisy ustawowe określają początkowy i końcowy termin wypłaty wynagrodzenia, a więc także jego składników. W rezultacie, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela, ustawodawca nie przewidział dla rady gminy kompetencji do ustalenia w drodze regulaminu wynagradzania, początkowego oraz końcowego terminu wypłaty wynagrodzenia, a także ustalenia, czy będzie ono wypłacane z góry czy z dołu, ponieważ regulacja taka zawarta jest w Karcie Nauczyciela.
Wojewoda stwierdził, że § 25 uchwały narusza ponadto art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy. Dodatki funkcyjne są bowiem dodatkami do wynagrodzenia, a ustawodawca nie upoważnił rady gminy do regulowania ich przyznawania w okresach pobierania zasiłków z ubezpieczenia społecznego z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby bądź konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub chorym członkiem rodziny. Poza tym, zgodnie z art. 92 § 2 Kodeksu pracy, wynagrodzenie o którym mowa w § 25 uchwały, oblicza się według zasad obowiązujących przy ustalaniu podstawy wymiaru zasiłku chorobowego i wypłaca się je za każdy dzień niezdolności do pracy.
Odnosząc się do pozostałych naruszeń prawa, Wojewoda powołał § 36 uchwały, w którym postanowiono, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe przydzielone w planie organizacyjnym nie przysługuje za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przerw przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego, rozpoczynanie lub kończenie zajęć w środku tygodnia oraz za dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy. W § 37 uchwały postanowiono, że dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy, oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia - za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się obowiązkowy tygodniowy wymiar zajęć określony w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, pomniejszony o 1/5 tego wymiaru (lub wymiaru, gdy nauczyciel ma ustalony 4 dniowy tydzień pracy) za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy. Liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu, nie może być jednak większa niż liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym. W taki sam sposób rozlicza się godziny ponadwymiarowe nauczycieli korzystających z urlopu z tytułu opieki nad dzieckiem do lat 14 oraz urlopów okolicznościowych. W § 38 uchwały postanowiono, że nauczycielom, którzy w dniu wolnym od pracy realizują planowe i odpowiednio udokumentowane zorganizowane zajęcia dydaktyczne, wychowawcze, a nie otrzymują za ten dzień innego dnia wolnego, przysługuje odrębne wynagrodzenie za efektywnie przepracowane godziny ponadwymiarowe, nie więcej jednak niż za cztery godziny. W § 39 uchwały postanowiono, że wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa przydzielonego nauczycielowi, zgodnie z jego kwalifikacjami do nauczania przedmiotu, ustala się jak za jedną godzinę ponadwymiarową.
Dla oceny regulacji § 36 – 39 uchwały, Wojewoda powołał się na art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, z którego wynika, że organ prowadzący szkoły ustala szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Wojewoda stwierdził, że w tej normie kompetencyjnej nie mieści się upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe. Są to bowiem warunki przyznawania (zachowania prawa do) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe faktycznie niezrealizowane. Wojewoda powołał także art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, gdzie ustawodawca upoważnił radę gminy do uregulowania: warunków przyznawania dodatków i warunków ich obliczania i wypłacania. Zdaniem Wojewody, tylko w przypadku warunków przyznawania Rada Gminy mogła określić przesłanki nabycia prawa do wynagrodzenia, Wiąże się to bezpośrednio z możliwością zwiększenia środków na wynagrodzenia nauczycieli (art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela). W przypadku godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw, rada nie określa natomiast przypadków nabycia prawa do wynagrodzenia, ale jedynie realizację tego prawa - warunki naliczania (obliczania) i wypłacania. Wojewoda podkreślił, że art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela posługuje się dwoma pojęciami: "warunki przyznawania" oraz "warunki obliczania i wypłacania". Nie pozwala to utożsamiać warunków przyznawania z warunkami wypłacania. Wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw, należy ustalać w oparciu o normy Karty Nauczyciela i Kodeksu pracy, do którego odsyła art. 91 c ust. 1 Karty Nauczyciela. Karta Nauczyciela nie narusza bowiem zasady wyrażonej w art. 80 Kodeksu pracy, według którego wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia natomiast jedynie wtedy, gdy przepisy prawa tak stanowią.
Wojewoda stwierdził, że realizując kompetencję prawodawczą organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Wojewoda powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000/4/141). Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji. Musi to skutkować zastosowaniem środków nadzorczych. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy bowiem unormowała stany, których unormować nie mogła. Określając przypadki zachowania lub utraty prawa do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, Rada Gminy przekroczyła ustawową kompetencję prawodawczą.
Zdaniem Wojewody, w tym stanie rzeczy skarga jest zasadna i celowa.
W odpowiedzi Rada Gminy Ł. uznała zasadność skargi, podzielając w pełni argumentację organu nadzoru. Z pisma z dnia [...] r. wynika, że Radzie Gminy Ł. miał być przedstawiony projekt stosownej uchwały, która po podjęciu miała być przesłana Sądowi. W dniu [...] r. Rada Gminy Ł. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uznania skargi Wojewody D. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z § 1 uchwały wynika, że Rada Gminy uznaje skargę Wojewody D.. Z § 2 uchwały wynika natomiast, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Ł.. Rada Gminy nie podjęła wszakże dalszych niezbędnych działań o charakterze normotwórczym, zmierzających do nowelizacji przepisów uchwały zakwestionowanych w skardze. W tym stanie rzeczy Sąd obowiązany był rozpatrzyć skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady powiatu jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zatem zakwestionować zaskarżony akt prawa miejscowego tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.
Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy są określone w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 141, poz. 1592 ze zm.). Według tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.
Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej państwa. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie ich uprawnień, podlegającą ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji). Działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji w związku z art. 85 i 86 ustawy o samorządzie gminnym). Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Zgodność działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Władcze wkroczenie organu nadzoru w działalność organu samorządu terytorialnego naruszającą ustawy nie jest zatem ograniczeniem konstytucyjnie oraz ustawowo zagwarantowanej samodzielności samorządu terytorialnego.
Według powołanego art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. Wynika z tego, że każda uchwała rady gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej podjęcia.
W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.
Niesporne jest, że zaskarżona uchwała ma charakter normatywny. Nie dotyczy bowiem nauczycieli zatrudnionych w indywidualnie oznaczonej gminnej jednostce organizacyjnej, ale wszystkich nauczycieli zatrudnionych w szkołach, przedszkolach i placówkach oświatowych gminy. Jako akt prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne, ustanowione dla tej kategorii aktów źródeł prawa. Punktem wyjścia tych wymogów jest regulacja art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja zatem po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej, którą jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4. "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę", dokonano podziału na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała jest wykonawczym aktem prawa miejscowego. Została bowiem wydana z powołaniem się i w wykonaniu upoważnień ustawowych, zawartych w art. 30 ust. 6, art. 49 ust. 2 oraz art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.).
Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest wykładnia powołanych ustawowych przepisów o kompetencjach prawodawczych rady gminy, a także przepisów ustawowych regulujących materię normowaną zaskarżoną uchwałą, stanowiących upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały.
Słuszne są zarzuty skargi odnośnie przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego przez określone w skardze przepisy uchwały. W doktrynie i w orzecznictwie panuje bowiem zgodność co do nakazu ścisłej wykładni prawodawczych norm kompetencyjnych, zakazu stosowania wykładni rozszerzającej oraz zakazu stosowania analogii. Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.
Należy się zatem zgodzić z zarzutami skargi, według których § 3 ust. 2, § 7, § 11, § 16, § 23, § 27, § 32 oraz § 40 naruszają istotnie art. 30 ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 39 ustawy Karty Nauczyciela. Powołane przepisy ustawowe określają bowiem początkowy i końcowy termin wypłaty wynagrodzenia, a więc także poszczególnych składników wynagrodzenia. Zgodnie z tymi przepisami ustawodawca nie przewidział zatem dla rady gminy kompetencji do ustalenia w drodze regulaminu wynagradzania, początkowego oraz końcowego terminu wypłaty wynagrodzenia, a także ustalenia, czy będzie ono wypłacane z góry czy z dołu, ponieważ regulacje taką zawiera Karta Nauczyciela.
Zasadny jest zarzut odniesiony do § 25 uchwały, co do naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. Dodatki funkcyjne są bowiem dodatkami do wynagrodzenia. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do ustalenia, że dodatki te mogą być przyznawane w czasie pobierania zasiłków z ubezpieczenia społecznego z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby bądź konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub chorym członkiem rodziny. Należy się także zgodzić ze stanowiskiem Wojewody, że zgodnie z art. 92 § 2 Kodeksu pracy, wynagrodzenie o którym mowa w § 25 uchwały, oblicza się według zasad obowiązujących przy ustalaniu podstawy wymiaru zasiłku chorobowego i wypłaca za każdy dzień niezdolności do pracy.
Sąd podziela zarzuty skargi, że § 36, § 37, § 38 oraz § 39 podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem ustawy, Rada Gminy miała jedynie kompetencję do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3. W tych ramach ustawowych nie mieści się upoważnienie do decydowania o zachowaniu lub utracie przez nauczyciela prawa do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe. Zgodnie z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, ustawodawca upoważnił radę do uregulowania warunków przyznawania dodatków i warunków ich obliczania i wypłacania. Zatem Rada Gminy mogła określić przesłanki nabycia prawa do wynagrodzenia tylko co do warunków przyznawania dodatków. Wojewoda słusznie stwierdził, że w zakresie godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw, rada nie miała kompetencji normatywnego określania przypadków nabycia prawa do wynagrodzenia. Miała jedynie kompetencję w zakresie realizacji tego prawa - warunków naliczania (obliczania) i wypłacania. Trzeba bowiem odróżnić zawarte w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela dwa określenia "warunki przyznawania" oraz "warunki obliczania i wypłacania". Nie jest dopuszczalne ich utożsamianie. Stąd też słuszne jest stanowisko Wojewody, że wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw należy ustalać w oparciu o normy ustawy Karta Nauczyciela i Kodeksu pracy, do którego odsyła art. 91 c ust. 1 Karty Nauczyciela. Z art. 80 Kodeksu pracy wynika, że wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia natomiast jedynie wtedy, gdy przepisy prawa tak stanowią.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są trafne. Zaistniały bowiem przesłanki do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały, określone w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych powodów Sąd orzekł zatem jak w sentencji wyroku.