II SA/OP 91/22

II SA/Op 91/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2069
art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 46a, art. 46b
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Dz.U. 2021 poz 861
par. 4 i 5
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 1 i 2, art.  78. art. 92 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu w przedmiocie nałożenia kwarantanny 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz skarżącego K. G. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 lutego 2022 r. K. G. (dalej zwany skarżącym) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu (dalej w skrócie: PPIS) o nałożeniu na niego kwarantanny od dnia 25 stycznia 2022 r. do dnia 1 lutego 2022 r., o której dowiedział się w dniu 26 stycznia 2022 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie:
- art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069, z późn. zm. - dopisek Sądu), zwanej dalej ustawą, przez brak wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861, z późn. zm. - dopisek Sądu), zwanego dalej rozporządzeniem, wyłączającego formę decyzji administracyjnej, bez stosownej podstawy ustawowej, co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie skarżącego wolności osobistej, wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej, wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP;
- art. 32 ustawy przez brak zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" skarżącego z osobą podejrzaną o zakażenie, tzn. o rzekomej styczności z źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego;
- art. 34 ust. 2 ustawy przez zastosowanie wobec skarżącego najbardziej dolegliwego środka, tj. kwarantanny, w sposób arbitralny i automatyczny, bo bez wymaganego rozważenia nadzoru epidemiologicznego, co sprawia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego".
W motywach skargi skarżący podał, że dnia 25 stycznia 2022 r. podczas wizyty u lekarza w ZOZ [...] w O. wskazał na podwyższoną temperaturę ciała (ok. 37,5 st. C) oraz ogólne bóle mięśniowe i nieznaczne osłabienie organizmu. Lekarz skierował go na test PCR w kierunku nosicielstwa wirusa SARS-COV-2. W związku z tym niejako "automatycznie" został też skierowany na 7-dniową kwarantannę od momentu wystawienia skierowania, z zastrzeżeniem, iż 7 dni liczone jest od dnia następnego po wydaniu skierowania. O kwarantannie poinformowano go za pośrednictwem sms-a otrzymanego z systemu teleinformatycznego w dniu 26 stycznia 2022 r. Natomiast kwarantanna trwała od dnia 25 stycznia 2022 r. do dnia 1 lutego 2022 r., a skarżący dowiedział się o jej terminie, logując się jedynie na portalu ikp.gov.pl. Podkreślił, że organ nie wydał decyzji administracyjnej o zastosowaniu kwarantanny, opierając się prawdopodobnie na § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, przy czym przepis ten mówiący o tym, że nie wydaje się decyzji, jest sprzeczny z ustawą, Kodeksem postępowania administracyjnego oraz Konstytucją RP. Ponadto ta regulacja prawna została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej. Stąd należy odmówić jej zastosowania. Następnie skarżący przedstawił sposób rozumienia art. 34 ust. 2 i art. 33 ust. 1 ustawy, znajdujący wsparcie w poglądach orzecznictwa i w piśmiennictwie. Dodatkowo wskazał, że organ naruszył art. 32 ustawy, ponieważ w ogóle nie dokonał wymaganej nim weryfikacji otrzymanych informacji ani nie przeprowadził samodzielnej ich oceny merytorycznej. Tymczasem zgodnie z bezwzględnie wiążącą normą ustawową art. 32 ustawy otrzymane informacje o osobach wskazanych jako "kontakt" organ zobowiązany był samodzielnie zweryfikować i ocenić merytorycznie w kontekście zindywidualizowanego dla danej osoby ryzyka rozprzestrzeniania przez nią zakażenia lub choroby zakaźnej. Tego jednak organ zaniechał, co skutkowało - również z tej przyczyny - wadliwym objęciem skarżącego kwarantanną. Nadto organ nie dokonał analizy wybranego środka, mimo iż był do tego zobowiązany, a zastosował mechanicznie najdalej idące ograniczenie wolności, czyli kwarantannę, podczas gdy art. 34 ust. 2 ustawy wyraźnie nakazuje każdorazowo dokonać wyboru między kwarantanną a nadzorem epidemiologicznym.
W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania sądowego. Wyjaśnił, że nie prowadził żadnego dochodzenia epidemiologicznego względem skarżącego. Według informacji zawartych w systemie EWP w dniu 25 stycznia 2022 r. o godzinie 14:53:12 lekarz P. W. wystawił skarżącemu zlecenie testu w kierunku SARS-CoV-2. Natomiast skarżący sam zgłosił się do lekarza podstawowej opieki zdrowotnej w związku z występującymi u niego objawami chorobowymi. Nie zaistniała więc okoliczność kontaktu skarżącego z osobą podejrzaną o zakażenie czy zakażoną, która wymagałaby przeprowadzenia przez Inspekcję Sanitarną dochodzenia epidemiologicznego. Z kolei zgodnie ze standardem organizacyjnym opieki zdrowotnej w podmiotach wykonujących działalność leczniczą, udzielających świadczeń zdrowotnych pacjentom podejrzanym o zakażenie lub zakażonym wirusem SARS-CoV-2 (Dział II punkt 1.1.), stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie standardu organizacyjnego opieki zdrowotnej nad pacjentem podejrzanym o zakażenie lub zakażonym wirusem SARS-CoV-2 z dnia 8 października 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1749), w sytuacjach uzasadnionych stanem zdrowia pacjenta ustalonym na podstawie badania przedmiotowego i podmiotowego lekarz może zlecić wykonanie testu molekularnego RT-PCR w kierunku wirusa SARS-CoV-2. Przy czym lekarz powinien poinformować, że zlecenie tego badania pociąga za sobą obowiązek poddania się kwarantannie osoby badanej od dnia wystawienia skierowania do wykonania testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2, wynikający z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Informacja przekazywana przez system automatycznego powiadamiania GIS o nałożeniu kwarantanny jest więc tylko wtórnym potwierdzeniem umieszczenia przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej w systemie teleinformatycznym obowiązkowych danych w związku ze zlecaniem testu molekularnego RT-PCR w kierunku wirusa SARS- CoV-2. Dalej organ podkreślił, że niewydanie decyzji o nałożeniu kwarantanny było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym § 5 rozporządzenia. W sytuacji epidemii przepisy rozporządzenia, ustalając obowiązek poddania się kwarantannie, nie przekroczyły ustawowego upoważnienia. Wprowadzone ograniczenia nie obejmują podstawowych praw i wolności obywatelskich (swobody poruszania się) w zakresie tych aktywności ogólnie pojętego życia społecznego, które dają się pogodzić z dbałością o życie i zdrowie ludzkie w kontekście narażenia tych dóbr poprzez pandemię Covid-19. Z kolei w kwestii zarzucanego naruszenia norm konstytucyjnych organ zauważył, że nie jest organem kompetentnym do oceny zgodności wprowadzanych w życie regulacji prawnych z Konstytucją Rzeczypospolitej i jest obowiązany stosować obowiązujące przepisy prawa. Przy czym dostrzegł, że art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy są one konieczne dla zdrowia oraz praw innych osób. Podobnie art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) stanowi, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju (...), ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Przepis ten dopuszcza nakładanie przepisami prawa krajowego określonych obowiązków ze względu na konieczność ochrony zdrowia publicznego.
W wykonaniu zobowiązania Sądu skarżący - przy piśmie z dnia 5 lipca 2022 r. - przedłożył dowód nadania skargi, z którego wynika, że skarga została nadana 15 lutego 2022 r.
Z kolei organ - w wyniku realizacji zobowiązania Sądu - w piśmie z dnia 14 lipca 2022 r. wyjaśnił, że skarżący się nie kontaktował się z organem w sprawie kwarantanny, a wszystkie dane dotyczące skarżącego zostały wprowadzone do bazy EWP (system teleinformatyczny Centrum e-Zdrowie) i modyfikowane przez gabinet lekarski w SP ZOZ [...] w O. oraz administratorów systemu. Ponadto organ podniósł, że nie prowadził względem skarżącego żadnego dochodzenia epidemiologicznego, zaś sms o nałożeniu kwarantanny stanowił informację przekazaną przez system automatycznego powiadamiania GIS, jako wtórne potwierdzenie umieszczenia przez lekarza w systemie teleinformatycznym danych w związku ze zleceniem testu w kierunku wirusa SARS-Cov-2. Natomiast odpowiedzialne za generowanie tych wiadomości jest Ministerstwo Zdrowia. W kwestii podstaw prawnych nałożenia przedmiotowej kwarantanny organ wskazał na § 4 i § 5 rozporządzenia oraz § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych (...). Końcowo raz jeszcze podkreślił, że skarżący sam zgłosił się do lekarza w związku z objawami chorobowymi i został objęty opieką zgodnie ze standardem organizacyjnym opieki zdrowotnej w podmiotach wykonujących działalność leczniczą.
Na rozprawach sądowych skarżący podtrzymał skargę i oświadczył, że - jego zdaniem - skierowanie na kwarantannę może nastąpić w razie podejrzenia kontaktu z osobą zakażoną, co wynika z ustawy. Ponadto organ Inspekcji Sanitarnej winien zastosować art. 33 ust. 3a pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy i wydać w tej sprawie decyzję, którą następnie należało doręczyć stronie, bo nie było ku temu żadnych przeszkód. W ocenie skarżącego w jego przypadku nie wystąpiły przeszkody do skierowania go na kwarantannę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym objęcie w takim trybie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 319/20; WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 284/20; WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2022/21 - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oceniając w pierwszej kolejności spełnienie przez skarżącego formalnych warunków dopuszczalności skargi wniesionej na wyżej wskazanej podstawie prawnej, należy wskazać, że zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
W przedmiotowej sprawie nie było sporne, że o objęciu kwarantanną skarżący dowiedział się w dniu 26 stycznia 2022 r. Okoliczności tej nie kwestionowała żadna ze stron. Następnie pismem z dnia 9 lutego 2022 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 15 lutego 2022 r., skarżący wniósł skargę - za pośrednictwem organu - na czynność nałożenia kwarantanny. W tych okolicznościach uznać trzeba, że skarga K. G. została wniesiona z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a.
Stosownie zaś do art. 146 § 1 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 P.p.s.a.).
Wedle art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów i czynności administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu - w sferze sądowej kontroli administracji - na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.
Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej - oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej - dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej - respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).
W konsekwencji należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej czynności wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej bezskuteczności.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że skarżący w dniu 25 stycznia 2022 r. zgłosił się do lekarza w ZOZ [...] w O. – P. W., który po przeprowadzeniu badania skierował go na badanie diagnostyczne w kierunku wirusa SARS-CoV-2. Z akt wynika również, że dane o kwarantannie skarżącego zostały umieszczone w systemie EWP, a kwarantanna trwała od 25 stycznia do 1 lutego 2022 r. Jak podał skarżący, o fakcie objęcia go kwarantanną dowiedział się za pośrednictwem sms-a otrzymanego z systemu teleinformatycznego w dniu 26 stycznia 2022 r. Zdaniem skarżącego objęcie go kwarantanną wymagało jednak wydania decyzji administracyjnej. Z tym stanowiskiem nie zgodził się organ, wedle którego niewydanie decyzji o nałożeniu kwarantanny było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Dodatkowo w kwestii podstaw prawnych nałożenia przedmiotowej kwarantanny organ wskazał na § 4 i § 5 rozporządzenia oraz § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r.
Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy nałożenie na stronę obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, czy też w drodze czynności organu administracji, a także czy istniały ku temu podstawy.
Mając na uwadze tak zakreślony spór, dostrzec należy, że stanowiące przedmiot sporu zagadnienie prawne było wielokrotnie, po wprowadzeniu stanu epidemii na terenie RP, analizowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98). Nadto dostrzec należy, że w judykaturze oraz w literaturze wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), jak i przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. (por. komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być postrzegana, bez względu na okoliczności, jako wiążąca organy działające w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej. Zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z dnia 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51).
Odnosząc się do podstaw prawnych nałożenia na skarżącego kwarantanny, odnotować trzeba, że art. 34 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Z kolei wedle art. 34 ust. 2 ustawy osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W ocenie Sądu stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada hipotezie art. 34 ust. 1 ustawy, ponieważ skarżący był osobą podejrzaną o zachorowanie na chorobę zakaźną. Za niezasadny Sąd uznał zatem podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 ustawy.
W rozpoznawanej sprawie nie można jednak pominąć treści przepisu art. 33 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1 ustawy. Wśród obowiązków, o których mowa w przywołanym przepisie, została wymieniona zarówno kwarantanna, jak i izolacja oraz izolacja w warunkach domowych. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f i pkt 3 ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie oraz do stosowania się do nakazów i zakazów organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. Z treści komentowanego art. 33 ust. 1 ustawy wynika wprost, że nałożenie wszelkich obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, w tym między innymi obowiązku poddania się kwarantannie, następuje w drodze decyzji. Innymi słowy, wymieniony przepis w sposób jasny i klarowny określa formę prawną nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Dotyczy to także nałożenia obowiązku kwarantanny w sytuacji opisanej w art. 34 ust. 1 ustawy, a mianowicie wobec osoby podejrzanej o zakażenie. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że w wyroku z dnia 8 września 2021 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 835/21, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał charakter decyzji o nałożeniu obowiązku kwarantanny i słusznie uznał, że decyzja ta (tu: wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy) ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności i stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. Na to, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wskazuje nadto treść art. 35 ust. 1 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zachorowania na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, lekarz przyjmujący do szpitala, kierujący do izolacji, kwarantanny lub zlecający izolację w warunkach domowych, kierując się własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego, poddaje osobę podejrzaną o zachorowanie, chorą na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną lub osobę narażoną na zakażenie hospitalizacji, izolacji, kwarantannie, badaniom lub zleca izolację w warunkach domowych, również w przypadku, gdy brak jest decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, a osoba podejrzana o zachorowanie, chora lub narażona na zakażenie nie wyraża zgody na hospitalizację, izolację, kwarantannę, wykonanie badania lub izolację w warunkach domowych. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem wyraźnie, że w sytuacji w nim określonej lekarz jest upoważniony do skierowania danej osoby na kwarantannę także w razie braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy. Tak więc, skoro w art. 33 ust. 1 ustawy wprowadzono zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków określnych w art. 5 ust. 1 ustawy w drodze decyzji (w tym obowiązku poddania się kwarantannie), a jedyny wyjątek od tej zasady przewidziano w art. 35 ust. 1 ustawy, to - w ocenie Sądu - nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku, jaki wystąpił w niniejszej sprawie, a mianowicie, gdy obowiązek poddania się kwarantannie wynika z faktu skierowania pacjenta podejrzanego o zakażenie wirusem SARS-CoV-2 na wykonanie testu diagnostycznego w tym kierunku.
Podkreślić też należy, że z dniem 1 kwietnia 2020 r. do art. 33 ustawy dodano ust. 3a, który upraszcza tryb wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1. W przypadku bowiem podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób, decyzje nie wymagają uzasadnienia i mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie. Przepis ten ułatwia więc wydawanie decyzji określonych w art. 33 ust. 1 ustawy, czyli także o nałożeniu obowiązku kwarantanny, lecz nie uchyla tej formy prawnej nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy.
Tymczasem zgodnie z treścią powołanego przez organ § 5 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie nałożenia na skarżącego obowiązku kwarantanny) w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się (ust. 1). Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (ust. 2). Z kolei wskazany przez PPIS § 4 ust. 1 rozporządzenia - regulujący kwestię obowiązkowej kwarantanny osób skierowanych na testy w kierunku COVID-19, obowiązkowej izolacji w warunkach domowych osoby z pozytywnym wynikiem testu w kierunku COVID-19, obowiązkowej kwarantanny domowników - stanowi, że osoba skierowana do diagnostyki laboratoryjnej w kierunku wirusa SARS-CoV-2 zgodnie ze standardem organizacyjnym w przypadku postępowania z pacjentem podejrzanym o zakażenie wirusem SARS-CoV-2, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, jest obowiązana poddać się kwarantannie od dnia wystawienia skierowania do wykonania testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2, chyba że skierowanie na test nastąpiło za pośrednictwem systemu, o którym mowa w § 2 ust. 14 pkt 1.
W związku z tym, że ww. rozporządzenie - jak wynika z jego treści - zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy, zasadnicze znaczenie ma interpretacja przepisów upoważniających do jego wydania. Mianowicie w art. 46a ustawy prawodawca postanowił, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b
- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei z treści art. 46b ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).
W świetle przytoczonych powyżej regulacji za słuszne należy uznać stanowisko, że wprowadzone w § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Wymienione odstępstwo nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy. W upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 5 i 6 ustawy brak jest wytycznych co do możliwości uregulowania obowiązku poddania się kwarantannie w sposób odmienny, niż to wynika z ustawy. Potwierdza to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne - w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawie, instytucji "kwarantanny ex lege" - wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278). Zauważyć również trzeba, że zmiana wprowadzona w § 5 ust. 1 rozporządzenia ("decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się") skutkowała - niejako pośrednio - nieuprawnionym zwolnieniem organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a., w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji - art. 78 Konstytucji RP, w drodze odwołania - art. 127 § 1 K.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21). Z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu, oraz że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza zatem, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.
Podnieść jeszcze należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż nałożenie obowiązku kwarantanny winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, zaś przepis § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej (tak: WSA w Poznaniu w wyrokach: z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21 i z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 53/22; WSA w Olsztynie w wyrokach: z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1051/21 i z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 192/22; WSA w Łodzi w wyrokach z dnia 27 kwietnia 2022 r. o sygn. akt III SA/Łd 8/22 i III SA/Łd 44/22). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.
Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a nie w formie czynności organu. Przepis § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy, co stanowi naruszenie wymienionych przepisów ustawowych oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia jako niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą. Konsekwencją tego jest to, że zaskarżona czynność jest wadliwa, gdyż nałożenie na skarżącego obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w formie czynności organu, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Brak dochowania wynikającego z ustawy wymogu formy prawnej nałożenia obowiązku kwarantanny uzasadnia zatem uwzględnienie skargi.
Niezależnie od tego należy podnieść, że przepis § 5 ust. 1 zdanie drugie, obok wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego i naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, naruszył także wymóg wyłącznie ustawowego określenia zasad i trybu ograniczania wolności osobistej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nałożenie na konkretną osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą ograniczenia jej wolności, w rozumieniu art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.). W myśl art. 5 ust. 1 tej Konwencji każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo: (...) e) zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 Konwencji). Regulację analogiczną do cytowanych przepisów Konwencji zawiera Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która w przywołanym w skardze art. 41 ust. 1 stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ustrojodawca dodał do tego istotne zastrzeżenie o charakterze gwarancyjnym, zgodnie z którym każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji RP). Należy podzielić pogląd doktryny, w myśl którego również z punktu widzenia opisanych w art. 41 ust. 1 Konstytucji RP form ingerencji w wolność osobistą (pozbawienie wolności, ograniczenie wolności) obowiązek poddania się kwarantannie należy zaliczyć - ze względu na skumulowane zakazy i obowiązki, którym podlega osoba poddana temu obowiązkowi, świadczące o znacznej dolegliwości ingerencji w sferę wolności osobistej - do pozbawienia wolności w znaczeniu konstytucyjnym (zob. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, s. 44).
Powyższy pogląd pozostaje w zbieżności z generalnym stanowiskiem Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka, zgodnie z którym dla oceny, czy w konkretnej sprawie doszło do pozbawienia wolności, czy "tylko" do jej ograniczenia, znaczenie ma nie tyle istota ingerencji, co nasilenie zastosowanych restrykcji. Innymi słowy, różnica między pozbawieniem wolności a jej ograniczeniem ma (często) nie tyle charakter jakościowy, co ilościowy (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 7, i tam przywołane wyroki ETPCz). Różnica ta nie wynika więc z samych pojęć, zależy raczej od nasilenia zastosowanych ograniczeń oraz ich proporcjonalności (tak L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 270).
Zauważyć trzeba, że w ramach gwarantowanej w ww. przepisach Konstytucji RP (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze) oraz przepisach Konwencji (art. 5 ust. 4) procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka (tu: o charakterze administracyjnoprawnym), noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 Konwencji, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz).
Ze względu na istotę sporu w niniejszej sprawie należy także zwrócić szczególną uwagę na specyfikę sądowego stosowania prawa. Niezawisłość sędziowska, będąca fundamentalną przesłanką sprawowania wymiaru sprawiedliwości, w zasadniczym stopniu oddziela od siebie typ sądowego stosowania prawa od typu administracyjnego stosowania prawa (stosowania prawa przez organy administracji publicznej) ze względu na rodzaj podległości normom prawnym. W unormowaniu kompetencji sądu prymat mają normy Konstytucji, ustaw i równorzędnych im umów międzynarodowych oraz prawa europejskiego. Jak trafnie podnosi sie w piśmiennictwie, "sąd władny jest ocenić w rozpoznawanej sprawie zgodność z ustawą przepisów aktów wykonawczych, jest umocowany do wnoszenia pytań prawnych do TK dotyczących konstytucyjności przepisów ustawowych i aktów wykonawczych, jak również uprawniony do występowania z pytaniami w kwestiach prejudycjalnych do TSUE. Tworzy to rozległą i doniosłą z punktu widzenia praworządności płaszczyznę badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W typie administracyjnym stosowania prawa kompetencja organu administracyjnego działającego jako organ władzy publicznej o charakterze wykonawczym jest wyznaczana innym rodzajem zadań i funkcji, które mają być realizowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Organy administracyjne w sprawach indywidualnych lub generalnych obowiązuje stosowanie norm wywodzonych z całej hierarchicznej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bez umocowania ich do oceny zgodności przepisów aktów niższej rangi z wyższymi ani też w granicach całego systemu" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 83). Sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy dokonuje kontroli działalności administracji publicznej jednocześnie w dwóch wymiarach: wewnętrznym i zewnętrznym. W wymiarze określonym jako zewnętrzny sąd - w ramach swojej kompetencji do stosowania prawa - znacznie szerzej niż kompetencja organów administracji publicznej ustala swoje własne stanowisko dotyczące stanu prawnego sprawy w odniesieniu do stanu faktycznego takiego, jaki ustaliły organy. Sąd przy ustalaniu stanu prawnego sprawy korzysta ze szczególnych podstaw do badania mocy obowiązującej przepisów w hierarchii źródeł prawa oraz do tworzenia podstaw prawnych ochrony publicznych praw podmiotowych i przedmiotowego porządku prawnego w znacznie szerszym zakresie niż w administracji publicznej, bo poczynając od przepisów konstytucyjnych aż do aktów wykonawczych do ustaw. Dzięki temu sąd administracyjny uwzględnia znacznie szerszą i pogłębioną skalę wartości chronionych, w porównaniu z tą, która jest lub może być uwzględniana w działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny - co oczywiste - nie zastępuje Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pierwotnej oceny zgodności ustaw z Konstytucją. Sąd ten ma obowiązek zadać pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu, jeśli ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że w przypadku, gdy sąd tych wątpliwości nie ma, a jest przekonany o sprzeczności z Konstytucją danego przepisu, to nie pyta o to Trybunału Konstytucyjnego, ale sam odmawia jego zastosowania, stosując bezpośrednio przepis konstytucyjny (zob.: wyrok NSA z dnia 9 października 1998 r., sygn. akt SA 1246/98; uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 5/98; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt I ACa 178/03). Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 21 października 2003 r., sygn. akt SNO 59/05, uznając, że wobec oczywistej sprzeczności danego przepisu ustawowego z normą konstytucyjną, której nie można usunąć wykładnią ustawy ten przepis zawierającej, nie istnieje konieczność występowania z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, a sąd orzekający może samodzielnie odmówić stosowania tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Powstałą w ten sposób lukę prawną sąd powinien uzupełnić wprost normą konstytucyjną, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji.
Ocena sądu administracyjnego sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2538/21; z dnia 18 listopada 2021 r, sygn. akt II GSK 2050/21; z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1454/21).
Reasumując, sąd uznał, że nałożenie na skarżącego obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w sposób wadliwy, bo w formie czynności organu administracji, a nie w formie decyzji administracyjnej. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia nie zwalniał organu z obowiązku wydania decyzji potwierdzającej obowiązek poddania się kwarantannie. Z kolei przepis § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie odmówił jego zastosowania.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.