II SA/Op 89/06

II SA/Op 89/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz
Jerzy Krupiński
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6341 Pozbawienie uprawnień kombatanckich oraz pozbawienie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Skarżony organ
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. P., następcy prawnego M. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej wniesionej 2 lutego 2006 r. przez M. P. była decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z [...] utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z [...] w sprawie odmowy uchylenia decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich.
Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Decyzją ostateczną z 3 października 2001 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. utrzymał w mocy swoją własną decyzję z 2 stycznia 2001 r. w przedmiocie pozbawienia M. P. uprawnień kombatanckich. Podstawą prawną wydanych decyzji był art. 25 ust 2 pkt. 2 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o Kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (wówczas tj. Dz. U. 1997 nr 142, poz. 950 ze zm., obecnie tj. Dz. U. 2002 nr 42, poz. 371) - zwana dalej "ustawą". Skarga sądowoadministracyjna wniesiona przez M. P. od powyższych decyzji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 maja 2004 r. w sprawie II SA/Wr 2784/01.
Pismem datowanym 15 sierpnia 2005 r. M. P. skierował do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów prośbę, w której nawiązywał do powyższych decyzji pozbawiających go uprawnień kombatanckich. Przede wszystkim przedstawił fakty dotyczące lat wojny, a związane m.in. z represjami, z przymusowymi pracami w majątkach ziemskich oraz przy budowie okopów i umocnień wojskowych. Pismo to nie zawierało podpisu strony i zostało przekazane przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, Kierownikowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. "według właściwości".
Organ potraktował wymienione wystąpienie M. P. jako wniosek w trybie art. 154 § 1 Kpa o uchylenie decyzji organu administracji publicznej z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny.
Decyzją z [...] działając na podstawie art. 154 § 1 Kpa oraz art. 22 ust 1 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy, organ odmówił stronie uchylenia decyzji własnej z 3 października 2001 r. i poprzedzającej ją decyzji z 2 stycznia 2001 r. w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu wskazano, że w złożonym wniosku strona nie powołała się na ustawowe podstawy wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego stosując przepis art. 235 § 1 Kpa organ zakwalifikował pismo jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 Kpa. Omawiając przesłanki pozwalające na pozytywne zastosowanie tego przepisu wskazano, że spełniona została tylko jedna a mianowicie ostateczność poprzedniej decyzji. Strona nie wykazała natomiast, aby za uchyleniem skarżonych decyzji przemawiał interes społeczny albo jej słuszny interes. Takiej oceny według organu nie uzasadnia analiza materiału dowodowego i "okoliczności na które powołuje się strona". Ponadto powołano się na cytowany wyżej wyrok sądu administracyjnego z 27 maja 2004 r., oraz zasadę wynikającą z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz 1270 ze zm. (dalej zwana P.p.s.a.)). W uzasadnieniu decyzji wskazano także, że wykonywanie pracy przymusowej w czasie wojny przez stronę na rzecz okupanta jest znane organowi, ale "represja powyższa nie jest represją w świetle przepisów ustawy o kombatantach".
W odwołaniu z 31 października 2005 r. skarżący zarzucał, że odmowa przyjęcia istnienia przesłanki interesu społecznego była wadliwa. Wskazywał na swoją sytuację zdrowotną i materialną jako przemawiająca za istnieniem słusznego interesu społecznego. Odwołanie to nie zostało podpisane przez stronę.
Odrębnym własnoręcznym pismem także datowanym 31 października 2005 r. skarżący "uzupełnił pismo, które kierował do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów". W piśmie tym opisał fakt wykonywania pracy przymusowej i niewolniczej w okresie wojny, a także prześladowania i represje jakich doznał on sam oraz jego rodzina.
Decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. wydaną [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 25 ust 2 pkt 2 ustawy utrzymano w mocy decyzję tegoż organu z [...] (w treści decyzji podano niewłaściwą datę decyzji I – instancyjnej 17 września 2005 r. – przypis Sądu). W uzasadnieniu po powołaniu się na decyzję w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich wskazano na tryb postępowania określony w przepisie art. 154 Kpa. Zaznaczono, że przepisy kodeksu nie definiują pojęcia słusznego interesu strony. Interes ten nie może się sprowadzać do obchodzenia innych przepisów prawa. Takim obejściem byłoby zastosowanie w sprawie art. 25 ust 2 pkt. 2 ustawy, w szczególności w kierunku uniknięcia przez stronę sankcji w niej zawartej. Organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i stwierdzając brak podstaw do zachowania przyznanych wcześniej uprawnień kombatanckich zobligowane są do podjęcia decyzji o ich pozbawieniu. Jeśli M. P. uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej w ramach służby w ORMO, to brak podstaw do zachowania po jego stronie takich uprawnień. Organ zobligowany był zatem poprzednio zastosować przepis art. 25 ust 2 pkt. 2 ustawy, a to dlatego, że strona nie wykazała też, że dotyczy jej wyjątek określony w art. 25 ust 2 pkt. 2 zdanie 2. W szczególności, że należy do osób, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936 – 1939, lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie, albo żołnierzy z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 do 30 czerwca 1947.
Decyzja organu wydana trybie art. 127 § 3 Kpa została zaskarżona do sądu przez M. P., który domagał się jej uchylenia a w uzasadnieniu ponownie wskazywał na sytuację jego i rodziny w okresie wojny i w latach powojennych, w tym także dotyczące doznanych represji w czasie wojny i robót przymusowych na rzecz okupanta.
Skarżący odwoływał się do okoliczności wymienionych w wystąpieniu z 15 sierpnia 2005 r. i piśmie z 31 października 2005 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym akcie.
W toku postępowania sądowego M. P. zmarł w dniu 23 kwietnia 2006 r.
W miejsce skarżącego do postępowania wstąpiła jego następczyni prawna, żona A. P.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji.
Wskazać też trzeba, iż w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa.
Oceniając zaskarżone decyzje administracyjne i poprzedzające ich wydanie postępowanie stwierdzić należy uchybienia proceduralne, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, przez co podlegają uchyleniu. Przede wszystkim zważyć należy na naruszenie przez organ norm przepisów art. 64 § 2 Kpa w związku z art. 63 § 2 i 3 Kpa. Zgodnie z pierwszym z nich, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusuniecie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W myśl art. 63 § 2 Kpa podanie powinno zawierać (...) żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei z art. 63 § 3 Kpa wynika, ze podanie wniesione pisemnie lub ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a (...) gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu.
W kontekście tych przepisów trzeba zaznaczyć, że zarówno pismo z 15 sierpnia 2005 r. inicjujące postępowanie,(k - 49), jak i odwołanie z 31 października 2005 r. od decyzji I – instancyjnej (k - 58) nie zostały podpisane przez stronę. Można co prawda wywodzić, że własnoręczne pismo strony, także datowane 31 października 2005 r., (k – 55 do 57 akt) zawiera podpis M. P., ale z zapisu na kopercie wynika, że odnosi się ono tylko do pierwszego wystąpienia z 15 sierpnia 2005 r. Organ w swej decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 Kpa nie zaznacza, które z pism datowanych 31 października 2005 r. potraktował jako odwołanie. Przyjmując, że jedno z tych pism jest uzupełnieniem drugiego a zatem, że istnieje podpis strony trzeba wskazać, że przy rozpoznawaniu sprawy dopuszczono się innego rodzaju uchybień proceduralnych. Podanie wszczynające postępowanie musi zawierać zgodnie z art. 63 § 2 Kpa wyraźnie wyartykułowane żądanie. Właściwie określone żadanie to wymóg formalny, którego brak uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowo postępowania administracyjnego. Na organie administracji spoczywa obowiązek wezwania strony do określenia żądania, o ile treść podania budzi wątpliwości.
Niewątpliwie pismo wszczynające postępowanie, a datowane 15 sierpnia 2005 r., było w swej treści niejednoznaczne. Po pierwsze zamiarem zmarłego M. P. nie było tylko przywrócenie uprawnień kombatanckich. Wskazuje na to treść uzasadnienia pisma. Jest tam wyraźnie mowa "o represjach, prześladowaniach oraz przymusowej i niewolniczej pracy podczas okupacji". W końcowej części uzasadnienia jest wprost mowa o żądaniu "uznania strony jako osoby represjonowanej przez nazistów hitlerowskich", niezależnie od tej części pisma, która poświęcona jest działalności w ramach ORMO. Pomijając zatem nawet brak spójności pomiędzy twierdzeniami strony w piśmie z 15 sierpnia 2005 r., że "nie zwalczał organizacji lub osób działających na rzecz niepodległości RP", a treścią deklaracji członkowskiej przy przyjęciu do ZBOWID - u, w której zmarły własnoręcznie zaznaczył, że "brał udział w działaniach skierowanych przeciwko bandom i reakcyjnemu podziemiu na terenie byłego powiatu łęczyckiego", należało podaniu z 15 sierpnia 2005 r. nadać właściwy bieg.
Możliwym było zastosowanie art. 235 § 1 Kpa w związku z art. 16 § 1 Kpa, ale dopiero po jednoznacznym ustaleniu, że taki jest zamiar wnoszącego podanie. Strona nie ma bowiem obowiązku wskazania podstawy prawnej żądania, ale właściwe pouczenie przez organ w ramach obowiązku wynikającego z art. 9 Kpa pozwoliłoby rozwiać wątpliwości rodzące się przy lekturze pisma. Nie jest także organ zobligowany do udzielania porad co do zasadności wniesionego podania, ani pouczać o treści powszechnie obowiązujących przepisach prawa publikowanych w dostępnych publikatorach, nie mniej jeśli organ chce prawidłowo zobowiązać stronę do uzupełnienia braków formalnych pisma i sprecyzowania żądania, to w ramach zasady z art. 9 Kpa winien dążyć do jednoznacznego ustalenia zamiaru strony. Tak aby jej żądaniom nadać właściwą proceduralnie formę i zastosować właściwe procedury administracyjne.
Ponadto przyjmując nawet, że organ nie miał wątpliwości co do treści żądania, nie sposób pominąć, iż poza poczuciem "krzywdy z tytułu utraty uprawnień kombatanckich przyznanych w 1984 r." M. P. domagał się także uznania, ze podlegał represjom. Należało zatem ocenić przesłanki wynikające z np. przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit b i c ustawy, skoro strona niewątpliwie opisywała jej zdaniem eksterminacyjny charakter pobytu w miejscach odosobnienia ([...], a od 1944 r. [...]) Sąd nie jest w stanie zweryfikować tych twierdzeń strony, gdyż organ tylko w decyzji z [...], poświecił im jedno zdanie wyżej już cytowane. Zdanie to jednak nie odnosi się do jakiegokolwiek konkretnego przepisu, a tymbardziej do okoliczności faktycznych wynikających z akt. Stanowi to naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kpa, którego organ nie naprawił rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zarzutowi podlegania represji w decyzji z [...] nie poświęcono już żadnych rozważań. Ponadto nie sposób pominąć, że skarżący wskazywał na służbę w Wojsku Polskim po 1946 r. Okoliczność ta miałaby istotne znaczenie z punktu widzenia normy art. 25 ust. 2 pkt 2 zdanie 2 ustawy cytowanej przez sam organ. Co do tej okoliczności nie prowadzono jednak żadnego postępowania, a w zaskarżonych decyzjach w konsekwencji nie ma żadnych ustaleń, ani rozważań.
Trzeba zatem organowi zarzucić dalsze braki postępowania, a to dotyczące postępowania dowodowego. Art. 7 w związku z art. 77 § 7 Kpa wymaga od organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto art. 10 § 1 Kpa zapewnia stronie prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Prawo to obejmuje m.in. prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i prawo zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji. Właściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe wymaga dopuszczenia jako dowód wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 Kpa), nie wyłączając także przesłuchania strony (art. 86 Kpa). Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe podlega z kolei ocenie przez organ według reguł określonych w art. 80 i art. 81 Kpa. Wymienione normy procesowe odnoszą się także do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybach nadzwyczajnych, w tym w trybie art. 154 § 1 Kpa.
Powyżej opisane uchybienia proceduralne – jak już zaznaczono na wstępie – nakazywały wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego i zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Uzasadnieniem orzeczenia zawartego w pkt 2 wyroku co do wykonalności zaskarżonej decyzji jest przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.