VII SA/Wa 158/13

VII SA/Wa 158/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-08-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Machlejd /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły
Maria Tarnowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 418/13 - Postanowienie NSA z 2013-05-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7,  art. 77,  art. 80,  art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 32 ust.4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody M. na rzecz E. R. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Po złożeniu w dniu 14 sierpnia 2012 r. przez inwestora E. T. wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego - dobudowa schodów wejściowych z zadaszeniem, zlokalizowanych na działce położonej w N. H. [...] gm. S. oznaczonej nr ewidencyjnym [...], Starosta Ł. decyzją z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę ww. inwestycji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor złożył opracowany projekt budowlany i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu inwestycja nie wpłynie negatywnie na obszar otuliny Parku Krajobrazowego "P. P. B.", w obszarze którego się znajduje oraz jest zgodna z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego Gminy S.
Po rozpatrzeniu odwołania E. R., Wojewoda M. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej "k.p.a." utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że instytucja współwłasności budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomościach nr [...] i [...] w N. H. nie ma zastosowania, ponieważ z dokumentów przedłożonych przez inwestora - odpisu z księgi wieczystej oraz wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] w N. H. wraz z zabudowaniami stanowi współwłasność E. T. i T. G. W treści przytoczonych dokumentów brak jest jakiegokolwiek zapisu świadczącego, że część budynku mieszkalnego znajdująca się na działce nr [...] stanowi współwłasność E. R., która jest właścicielką działki nr [...] wraz z zabudowaniami w tym częścią budynku mieszkalnego znajdująca się na tej nieruchomości.
Zdaniem organu II instancji rozbudowa budynku mieszkalnego na działce [...] w N. H. polegająca na dobudowie schodów wejściowych z zadaszeniem w odległości 1,5m od granicy działki nr [...] zgodna jest z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do rozstrzygania o przebiegu granicy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła E. R., dochodząc uchylania decyzji organów obu instancji.
Skarżąca zarzucił naruszenie:
- art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że samo oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością zwalnia organ administracyjny z należytego rozpatrzenia dowodów dostarczonych w toku sprawy przez skarżącą, które to obaliły prawdziwość złożonego przez E. T. oświadczenia wykazując, że winna ona uzyskać zgodę skarżącej na projektowaną inwestycję jako współwłaścicielki domu i jednej z działek, na których dom jest posadowiony,
- art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że do rozbudowy domu pozostającego we współwłasności i posadowionego na dwóch działkach [...] i [...] wystarczy jedynie oświadczenie inwestora dotyczące prawa własności do działki [...],
- art. 46 k.c. z zasadą "Superficies solo cedit", z której wywiedziono jedynie korzystną interpretację dla E. T. poprzez uznanie, że część domu jednorodzinnego w H. N. [...] pozostająca we współwłasności ze skarżącą - wznosząca się nad działką [...] E. T. może podlegać dowolnym inwestycjom i działaniom E. T. bez zgody skarżącej współwłaścicielki domu i właścicielki działki nr [...], na której w istotnie większej części (ok. 3/4) jest dom posadowiony.
Skarżąca podniosła, że błędnie organy ustaliły, iż do rozbudowy domu jednorodzinnego w H. N. [...] pozostającego we współwłasności ze skarżącą i posadowionego w istotnej części na działce skarżącej nie jest potrzebna jej zgoda, bowiem w ocenie organu I i II instancji znaczenie ma umiejscowienie rozbudowy domu od strony działki nr [...], mimo iż dom pozostaje we współwłasności stanowiąc jedną niepodzielną nieruchomość budynkową i nie jest budynkiem wielolokalowym (wielorodzinnym), w którym wydzielono odrębne lokale mieszkalne. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca powołała umowę i protokół z dnia 15 listopada 1979 r., zgodnie z którą otrzymała prawo własności do działki [...], na której (w znacznie większej części niż na [...]) jest posadowiony dom, jak i otrzymała ½ domu bez wskazania części co oznacza także współwłasność w całym domu. Taki stan prawny trwa od 1979 r., a skarżąca opłaca należy podatek.
W kwestii złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skarżąca wskazała, że problemem nie jest prawdziwość tego oświadczenia lecz jego zakres - bowiem organ II instancji mimo jednoznacznego przyjęcia, iż inwestycja dotyczy nieruchomości budynkowej tj. domu jednorodzinnego -pozostaje na stanowisku, że oświadczenie ma dotyczyć tylko nieruchomości gruntowej - co nie wynika ani ze stanu faktycznego, ani z przywołanej podstawy prawnej oraz powołała orzecznictwo sądowe dotyczące oświadczeń (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1821/2011, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 882/2010, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 913/2007, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 775/2006).
Zdaniem skarżącej najistotniejsze w sprawie jest to, że dom jest odrębną nieruchomością, która na przestrzeni czasu podlegała odmiennemu obrotowi prawnemu tj. była zbywana odmiennie niż działki gruntowe [...] i [...], na których stoi. Aktualny stan prawny domu to ½ udziału należnego E. R. (umowa i protokół z 1979r.), zaś pozostała ½ stanowi w istocie spadek nie objęty po wspólnym dziadku – S. K. skarżącej i inwestorki (E. R. ma też jako spadkobierca i z tego tytułu swój udział). Nie jest więc uprawnione i zgodne z wykazanym stanem prawnym traktowanie domu jako dwóch niezależnych części działki [...] i [...]. Ponadto dom ten jest budynkiem "jedno-lokalowym" i nie podlegał podziałowi, co w myśl przepisów budowlanych i cywilnych każe traktować go jako integralną całość, nie zaś dwie niezależne części czy lokale, którymi można samowolnie dysponować.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), dalej: "p.p.s.a.".
Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja zapadły z obrazą przepisu art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., tj. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz z naruszeniem art. 107 k.p.a.
Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego – dobudowa schodów wejściowych z zadaszeniem, zlokalizowanych na działce położonej w N. H. [...] gm. S. oznaczonej nr ewidencyjnym [...].
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody oraz art. 80 k.p.a. mówiącym, że ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Funkcjonowanie zasady prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt S.A. 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45). Przy czym pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146).
Procedurę udzielenia pozwolenia na budowę reguluje Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 32. ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W tym miejscu należy wskazać, że ww. przepis został zmieniony nowelą z dnia 23 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zastąpił ciążący na inwestorze obowiązek wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Powyższa zmiana oznacza, że inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę zobowiązany jest do złożenia jedynie prawidłowego oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane a treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które on się powołuje (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 507/11, LEX 1216735, oraz w wyroku z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 8/11). W innym miejscu NSA wskazuje, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Jest ono skuteczne do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść (wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1288/10, LEX 966245).
Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ w trakcie postępowania już przed organem I instancji skarżąca zakwestionowała złożone oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W związku z powyższym organy zobowiązane były do dokładnego wyjaśnienia czy w rzeczywistości wnioskodawczyni przysługuje prawo, na które ona się powołuje, a co za tym idzie do zweryfikowania złożonego oświadczenia.
Zamiast tego organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia w uzasadnieniu swojej decyzji, że wnioskodawca złożył oświadczenie. Zaś organ odwoławczy analizując odpis z księgi wieczystej i wypis z ewidencji gruntów doszedł do wniosku, że działka nr [...] w N. H. wraz z zabudowaniami stanowi współwłasność jedynie E. T. i T. G., a skarżąca jest właścicielką działki [...] wraz z zabudowaniami w tym częścią budynku mieszkalnego znajdującego się na tej nieruchomości.
Natomiast, ze znajdującego się w aktach administracyjnych organu I instancji, "projektu zagospodarowania działki p. E. T." wynika, że działka E. R. graniczy z działką, której współwłaścicielkami są T. G. i E. T., a na granicy dwóch działek znajduje się budynek. Znacznie większa część tego budynku znajduje się na działce E. R., a mniejsza na działce będącej współwłasnością T. G. i E. T. i do tej części ma być wykonana dobudowa.
Z uwagi na położenie jednego budynku na dwóch działkach, które są własnością różnych osób oraz oświadczenie strony, iż budynek stanowi współwłasność jej i inwestorski, konieczne jest ustalenie czy budynek został podzielony na dwie oddzielne części, czy nie i kto jest jego właścicielem, a w konsekwencji jak powinno wyglądać prawidłowe w niniejszej sprawie oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 199 kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a niewątpliwie na wykonanie większości robót budowlanych dotyczących współwłasności nieruchomości wymaga zgody współwłaścicieli, jak wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 882/2010.
Podkreślić należy, że zachowanie wymagań wynikających z treści art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organu. Nie przesądzając kierunku i zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia, nie wyjaśnienie należyte przez organy stanu faktycznego - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligowało Sąd do wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego jako zapadłych z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy są zobowiązane do dokonania wnikliwej oceny złożonego oświadczenia, a swoje rozstrzygnięcie należycie uzasadnić stosownie do wymagań jakie uzasadnieniu decyzji stawia art. 107 § 3 k.p.a., a w tym odnieść się do powołanej przez skarżącą umowy i protokołu z dnia 15 listopada 1979 r.
W tym stanie rzeczy skarga okazała się uzasadniona i Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, orzeczenie sformułowane w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy. Natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej wyżej ustawy.