II SA/OP 86/22

II SA/Op 86/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2458/22 - Wyrok NSA z 2024-02-14
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 21, art. 22 ust. 2, art. 24 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 2011 nr 113 poz 661
par. 9-10, par. 12-14, par. 15 ust. 1, 4 i 7,
Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w C. na czynność Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu z dnia 4 stycznia 2022 r., nr RZ.5140.45.2021.SO w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez spółkę A. sp. z o.o. (dalej także: skarżąca lub Spółka), reprezentowaną przez pełnomocnika, czynnością z 4 stycznia 2022 r. Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: organ lub OWKZ) – działając na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 710, 954 ze zm.), dalej jako: ustawa lub u.o.z., oraz § 15 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1886 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie – zawiadomił Prezydenta [...] o włączeniu karty ewidencji zabytków do wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku dawnej szkoły zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Z czynnością tą nie zgodziła się Spółka, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzuciła jej naruszenie:
1) art. 22 ust. 4 i 5 ustawy "poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu dokonanej czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków o przepisy odnosząc się do innej formy ochrony zabytków - gminnej ewidencji zabytków",
2) art. 3 pkt 1 i 2 ustawy "poprzez błędną wykładnię pojęcia zabytku i w konsekwencji niewłaściwe ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku dawnej szkoły przy ul. [...] w [...], który nie ma cech zabytku, a zatem nie powinien być ujęty w ewidencji",
3) § 10 ust. 1, § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., nr 113, poz. 661), dalej: rozporządzenie z 2011 r., "poprzez włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, pomimo iż nie spełnia ona wymogów opisanych w przywołanych przepisach rozporządzenia",
4) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej Kpa, "polegające na dowolnym sporządzeniu karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego i braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej".
Podnosząc te zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającej na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku dawnej szkoły przy ul. [...] w [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Jednocześnie autor skargi wniósł o dopuszczenie wskazanych w skardze dokumentów celem przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z nich na okoliczność braku historycznych i artystycznych cech obiektu, które uzasadniałyby konieczność jego zachowania w stanie niezmienionym i umieszczenia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, które to dokumenty – zdaniem autora skargi – są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności Spółka wskazała, że posiada interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości stanowiącej działki nr a, b, obręb [...] (Księga wieczysta nr [...]). Zaznaczyła, że czynność polegająca na sporządzeniu karty ewidencyjnej zabytku i umieszczenia wyżej wymienionej nieruchomości stanowiącej jej własność w wojewódzkiej ewidencji zabytków kwalifikuje się do czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Na poparcie wyrażanego stanowiska autor skargi przytoczył obszerne z tego przedmiotu orzecznictwo sądowoadministracyjne. W drugiej zaś kolejności pełnomocnik przytoczył treść przepisów prawa materialnego, wskazanych w zaskarżonej czynności a następnie wskazał, że organ błędnie przyjął, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy, wskazując, że opierając się o przesłanki z art. 22 ust. 5 ustawy dokonano jej na podstawie przepisu kompetencyjnego skierowanego do innego organu i dotyczącego innej ewidencji, tj. art. 22 ust. 4 ustawy. Zdaniem autora skargi nawet w sytuacji gdyby OWKZ zastosował właściwe przepisy kompetencyjne to nie było podstaw do włączenia karty ewidencyjnej budynku dawnej szkoły do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Podkreślił przy tym, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W opinii strony skarżącej budynek przy ulicy [...] w [...] takich cech nie posiada. Dalej pełnomocnik wskazał na harmonogram i zakres prac budowlanych, które jego zdaniem znacznie zmieniły oryginalną substancję tego obiektu. Zauważył, że również Prezydent Miasta [...] uznaje, iż budynek nie posiada wartości zabytkowej a jedynie "emocjonalną dla mieszkańców oraz byłych absolwentów mieszczącej się tam wcześniej szkoły podstawowej". W ocenie autora skargi uznanie tego budynku jako zabytkowego wymagałoby ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków większości znajdujących się na terenie województwa opolskiego szkół podstawowych. Podkreślił następnie autor skargi, że karta ewidencyjna budynku przy ul. [...] w [...] została sporządzona w sposób lakoniczny do tego stopnia, że trudno uznać, aby organ miał w ogóle możliwość dokonania oceny w zakresie wyczerpującego charakteru zawartych w niej danych oraz ich zgodności ze stanem faktycznym. Autor skargi zauważył nadto, że karta spełnia wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, ale "ogólny charakter twierdzeń zawartych w karcie uniemożliwił dokonanie jej kontroli zgodnie z § 14 ust. 1 Rozporządzenia".
Jednocześnie pełnomocnik Spółki stwierdził, że w dokumencie tym podano błędną datę budowy szkoły, bowiem z dowodów przedłożonych przez Spółkę wynika, że budynek ten powstał w 1935 lub w 1936, a nie jak twierdzi organ w latach 1881-1882. Zdaniem strony skarżącej okoliczność ta jest istotna, gdyż będzie mieć wpływ na przyznanie obiektowi zabytkowego charakteru, którego w rzeczywiści nie posiada. W ocenie strony skarżącej objęcie określonej nieruchomości ochroną przez wpisanie jej do ewidencji zabytków wymaga jednoznacznego wykazania, że jej zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Podkreślił przy tym pełnomocnik, że ujęcie budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może więc nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie temu obiektowi wartości zabytkowych. Tymczasem – jak uznał – organ konserwatorski w opisanym przypadku wykazał się niemożliwą do zaakceptowania dowolnością. Zdaniem autora skargi OWKZ nie poczynił żadnych ustaleń odnoszących się do kwestii wartości zabytkowych obiektu. Zdaniem pełnomocnika umieszczając budynek przy ul. [...] w [...] w wojewódzkiej ewidencji zabytków organ nie wykazał, że charakteryzuje się on cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną i naukową. Strona skarżąca przypomniała, że tylko taki obiekt, który spełnia ustawową definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu OWKZ podkreślił, że sprawa została rozpatrzona z uwzględnieniem prawidłowo rozważonego stanu faktycznego i prawnego, na podstawie prawidłowej wykładni. Następnie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania poprzedzającego dokonanie objętej skargą czynności, po czym przytoczył organ definicję zabytku oraz przepisy regulujące prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wskazując na tok następujących zdarzeń skutkujących zaskarżoną czynnością wyjaśnił organ, że 23 lipca 2021 r. przekazano mu doniesienia prasowe wskazujące na zamiar rozbiórki budynku dawnej szkoły podstawowej zlokalizowanej przy ulicy [...] w [...]. Na podstawie wykonanej przez powiatowego konserwatora zabytków w [...] dokumentacji fotograficznej obiektu potwierdzającej, iż obiekt posiada walory zabytkowe OWKZ 12 sierpnia 2021 r. przesłał do właściciela zabytku Gminy [...] zawiadomienie o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Podał następnie OWKZ, że Gmina [...] poinformowała go pismem złożonym 6 września 2021 r., że 16 sierpnia 2021 r. na podstawie zawartej umowy sprzedaży nowym właścicielem obiektu jest A. sp. z o.o. z siedzibą w C. Dalej organ wyjaśnił OWKZ, że ustalił z przedstawicielami właściciela termin oględzin, w trakcie którego dokonana została ocena wartości zabytkowej obiektu. Po przeprowadzeniu kwerendy w zbiorach archiwum zakładowego oraz dostępnej literatury ustalono, że budynek powstał w dwóch etapach tj. w roku 1882, a następnie został rozbudowany w roku 1935. Pomimo wymiany pokrycia dachu, stolarki okiennej, drzwiowej budynek zachował swoją pierwotną bryłę ukształtowaną po rozbudowie w latach 30-tych XX wieku. Układ pomieszczeń (w tym piwnic) wewnątrz budynku pozostał bez zmian. Następnie OWKZ zaznaczył, że 17 grudnia 2021 r. zawiadomił Spółkę o zamiarze włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków wraz z kartą wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zawiadomienie o dokonaniu czynności z 4 stycznia 2021 r. zostało przekazane stronie skarżącej do wiadomości. Kontynuując organ wskazał, że budynek szkoły powstał w roku 1882 i został rozbudowany w roku 1935. Zaznaczył organ, że data powstania obiektu została potwierdzona na podstawie dawnych map niemieckich tzw. Messtischblatt z lat: 1884 i 1890, na których to budynek jest naniesiony wraz z opisem funkcji "Schule". Wskazał przy tym, że ustalone przez niego daty powstania i rozbudowy potwierdzają publikacje autorstwa dra [...] (brak daty) oraz [...] w: Historyczne i współczesne problemy miasta i jego mieszkańców pod red. Edwarda Nycza, Opole 1996 r. Jednocześnie OWKZ podkreślił, że w jego posiadaniu jest fotografia przedmiotowego budynku wykonana najprawdopodobniej w I ćw. XX wieku, tj. przed rozbudową budynku, ukazująca pierwotną bryłę z zachowanym detalem architektonicznym elewacji, który został zatynkowany po rozbudowie obiektu. Od lat powojennych aż do początku XXI w. pełnił funkcję oświatową. Organ zauważył również, że po likwidacji szkoły podstawowej w 2012 r. budynek został zaadaptowany na potrzeby oddziału zamiejscowego [...]. Funkcję tą pełnił w latach 2016-2020. Od momentu likwidacji filii [...], na co zwrócił uwagę, budynek jest nieużytkowany.
Kontynuując podkreślił organ, że przeprowadzone na przestrzeni lat prace remontowe (wymianie poddano m.in. stolarkę okienną, drzwiową, podłogi, pokrycie dachu) nie zniekształciły oryginalnej formy architektonicznej ukształtowanej w pod koniec XIX wieku, jak i po przeprowadzonej rozbudowie w latach 30-tych XX wieku. Zdaniem OWKZ budynek prezentuje wartości historyczne, naukowe i artystyczne, których zachowanie leży w interesie społecznym. W ocenie organu budynek dawnej szkoły jest świadectwem rozwoju szkolnictwa na terenie osad [...] i [...], był pierwszą (1882 r.) i jedyną do roku 1904 szkołą w osadzie [...], która w roku 1902 została połączona z [...]. W 1935 r. poprzez dobudowę do budynku już istniejącego nowoczesnej części, szkoła stała się placówką ośmioklasową, a w latach 40-tych XX wieku obok podstawowego nauczania wprowadzono pierwsze dwie klasy szkoły średniej tzw. Realschule. Podkreślił organ, że obiekt reprezentuje rozwój i przemiany w architekturze i technologiach budowlanych, przez co może być przedmiotem badań i analiz naukowych. Nadto zdaniem organu budynek dawnej szkoły posiada charakterystyczne cechy świadczące o przemianach w budownictwie dwóch epok, w których powstał. Wyjaśnił także organ, że pierwotny budynek posiadał elewacje z nieotynkowanej cegły licowej, ceglane gzymsy, okna zamknięte łukiem odcinkowym oraz trójkątne szczyty. W piwnicach sklepienia odcinkowe, ceglane posadzki, na wyższych kondygnacjach drewniane stropy legarowe. Część dobudowana w 1935 r. zrealizowana została z zastosowaniem betonu monolitycznego, w piwnicach stropy na wsparte na betonowych słupach, żelbetowa klatka schodowa, okna prostokątne. Po rozbudowie przeprowadzonej w 1935 r. o część modernistyczną całość budynku została otynkowana z zachowaniem rozróżnienia architektonicznego.
W ocenie OWKZ rozwiązania artystyczne zastosowane w budynku są przykładem współistnienia dwóch trendów stylistycznych i ich umiejętnego połączenia z zachowaniem zabytkowej wartości obiektu. Jako istotne dziedzictwo przeszłości oraz świadek lokalnej historii budynek spełnia definicję zabytku określoną w art. 3 ustawy i ze względu na powyższe został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków.
W konkluzji organ ponownie stanął na stanowisku, że budynek pomimo przeprowadzonych prac remontowych i adaptacyjnych wewnątrz obiektu oraz wymiany pokrycia dachu, stolarki okiennej i drzwiowej, zachował swoją historyczną, zabytkową bryłę ukształtowaną po rozbudowie przeprowadzonej w latach 30-tych XX wieku, posiada wartość historyczną i naukową. Zdaniem organu zasadne było objęcie obiektu ochroną konserwatorską poprzez włączenie do wojewódzkiej, a w konsekwencji również w gminnej ewidencji zabytków. OWKZ ponownie zaakcentował walory zabytkowe opisanego budynku, będącego jednym z nielicznych, tak dobrze zachowanych budynków tego typu, które przesądzają o konieczności włączenia go do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Jednocześnie podkreślił organ, że ocena zasadności włączenia do wojewódzkiej ewidencji, stosownie do treści art. 21 i art. 22 ustawy pozostaje w gestii uznania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którego kompetencje wynikają z art. 89 pkt 2 ustawy.
Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego zastosowania niewłaściwych przepisów prawa czy nazbyt lakonicznie uzasadnienie okoliczności dokonania czynności, wyjaśnił, że podjęta czynność odbyła się przy zaistnieniu wyraźnych, merytorycznych podstaw zgodnie z procedurą. Zaznaczył, że przytoczenie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy było omyłką pisarską, która została sprostowana postanowieniem z 9 marca 2022 r., na co wskazuje wyraźnie treść zawiadomień wskazująca jednoznacznie, że karta ewidencyjna zabytku zostaje włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Odnosząc się z kolei do pozostałej części argumentacji, podniesionej w skardze, OWKZ wskazał, że stanowi ona jedynie polemikę z jego stanowiskiem i jest wyrazem niezadowolenia z dokonania zaskarżonej czynności, co jednakże nie ma konkretnego oparcia w faktach i przepisach prawa. Ponowienie podkreślił, że podjął działania wobec przedmiotowego zabytku w interesie społecznym, mając na uwadze ochronę jego wartości historycznej. Jednocześnie wskazał organ, że ustalając formę ochrony zabytku kieruje się swoim uznaniem, mając na uwadze odpowiedzialność i kompetencje przekazane mu na mocy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślił przy tym, że jego zdaniem całokształt sprawy jednoznacznie wskazuje, że niezasadny jest zarzut podjęcia decyzji przez OWKZ w sposób "dowolny". Zdaniem organu sam fakt, że skarżący nie zgadza się z oceną dokonaną przez organ w ramach przysługującego mu uznania nie czyni jeszcze zaskarżonej czynności błędną.
W replice odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty podniesione skardze oraz wniósł o pominięcie załączników do odpowiedzi na skargę "z racji nie zawnioskowania przez organ o ich dopuszczenie jako dowodu w sprawie, jak również ze względu na fakt, iż nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie". W uzasadnieniu pisma pełnomocnik podkreślił, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Autor pisma zaznaczył, że w treści odpowiedzi na skargę wskazano, że budynek dawnej szkoły składa się z dwóch części - starszej, wybudowanej w latach 1881-1882 i nowszej dobudowanej w 1935 r. Powtórzył argumentację, że posiadana przez właściciela dokumentacja dotycząca budynku przeczy ustaleniom poczynionym przez organ. Dalej zauważył, że budynek nie pełnił funkcji oświatowej od lat powojennych do początku XXI wieku, bowiem jedna z jego części pełniła najpierw funkcję mieszkalną i nie posiadała powiązań funkcjonalnych z częścią główną budynku szkolnego. W związku z tym – zdaniem pełnomocnika – trudno przyjąć, że ten fragment budynku można uznać za obiekt, który od zawsze funkcjonował jako szkoła. Dalej potwierdził, że w pierwotnym kształcie budynek posiadał elewację z cegły, charakterystyczne odcięcie między piętrami za pomocą detalu - wałek "ząbkowy" biegnący po obwodzie oraz zwieńczenie szczytów po bokach kroksztynami wykonanymi z cegły. Dodatkowo – jak podniósł – okna drewniane skrzynkowe łukowe (ilość okien na górnej kondygnacji 4 + 3, natomiast na dolnej zakładając powtarzalność i spójność z górną kondygnacją - 6 oraz 1 drzwi wejściowe) zwieńczone nadprożem łukowym ceglanym, w układzie symetrycznym (powtarzalnym), parapety ceglane (cegła układana wozówką do góry, a główką do frontu). Kontynuując opis tego obiektu pełnomocnik Spółki podniósł również, że wejście do budynku prawdopodobnie usytuowane było w osi jednego z okien z drzwiami drewnianymi dwuskrzydłowymi o sklepieniu łukowym z naświetlem, wejście do budynku powyżej drogi. Budynek pokryty był dachówką ceramiczną typu karpiówka, a szczyty zwieńczone były obróbką blacharską, odwodnienie dachu orynnowaniem. Jednocześnie wyjaśnił, że w latach 30 dokonano przebudowy oraz rozbudowy budynku w "duchu modernizmu" - proste linie, liczne przeszklenia, elewacja jasna pokryta tynkiem. Dobudowano nową część szkoły charakteryzującą się prostymi liniami, symetrycznym podziałem okien (okna prostokątne z poziomymi szprosami), dach dwuspadowy. Od strony wschodniej wykonano lukarnę, a kalenica dachu na dobudówce została podniesiona w stosunku do istniejącej kalenicy budynku z XIX wieku. Przypomniał również, że w nowej części wykonano dodatkowe wejście podkreślając jego charakter jako głównego szerokimi schodami oraz dużymi drzwiami, czy wykonano doświetlenie klatki schodowej, budynek w części piwnicznej wyposażono w schron T.O.P.L.
Zdaniem strony skarżącej wykonane zmiany w bryle budynku doprowadziły do zatracenia przez ten obiekt pierwotnego charakteru poprzez zasłonienie elewacji ceglanej tynkiem, zostały usunięte detale architektoniczne - poziomy wałek "ząbkowy" wraz z kroksztynami zwieńczającymi szczyty, dodatkowo od strony południowej zmieniono prostoliniowy charakter szczytu dokładając "schodkowe" zwieńczenie, zmienił się układ okien w szczycie od strony południowej dodano czwarte okno, sklepienia łukowe wyprostowano, wejście do XIX-wiecznego budynku zmieniło charakter dodano zadaszenie betonowe, zrezygnowano z naświetla, a sklepienie łukowe wyprostowano, schody do budynku opatrzono w murki po obu stronach.
Odnosząc się do części obiektu, który został dobudowany w XX wieku pełnomocnik przypomniał, że jej drewniane stropy zostały uszkodzone w wyniku pożaru, który miał miejsce w 1959 r. i na dzień sporządzania inwentaryzacji budynku groziły zawaleniem, co potwierdzają zapisy inwentaryzacji z 1959 r. Dalej ponownie powielił zakres prac remontowych wykonanych na budynku w XX wieku, które zdaniem Spółki uzasadniają przyjęcie, że obiekt został zniekształcony i utracił swój pierwotny walor. Jednocześnie podkreślił, że argumentacja OWKZ dotycząca zachowania przez ten obiekt swoich walorów zabytkowych i historyczny tj. łączenia dwóch stylów w architekturze, zdaniem pełnomocnik może odnosić się do każdego budynku, który ma kilkadziesiąt lat i ulegał bieżącym remontom. Następnie opisał stan obecny budynku i odniósł się do dołączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów podkreślając, że część z nich znajduje się już w aktach postępowania, a pozostała ich część nie została objęta wnioskiem o dopuszczenie ich jako dowodu w sprawie i nie zawiera uzasadnienia na jaką okoliczność dokumenty te zostały przedłożone. Zaznaczył, że fragmenty publikacji książkowych, stanowią jedynie publicystykę, która – zdaniem pełnomocnika – nie może stanowić podstawy do podejmowania rozstrzygnięć przez Sąd Administracyjny. Dodatkowo wymienione jako załącznik nr 8 "zdjęcie budynku z 1 ćw. XX w. przed rozbudową" może wprowadzić w ocenie strony skarżącej w błąd, gdyż zawiera dwa zdjęcia różnych budynków, z których zdjęcie górne nie jest zdjęciem przedstawiającym budynek objętym postępowaniem.
Wśród załączonych do pisma dokumentów znajdowało się także postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 9 marca 2022 r. prostujące błąd w wydanym 10 grudnia 2021 r. zawiadomieniu, które zostało zaskarżono przez Spółkę.
W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z 10 maja 2022 r., podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie oraz wniósł o dopuszczenie jako dowodu w sprawie dokumentów przedłożonych dotychczas przez OWKZ. Podkreślił również, że na terenie województwa opolskiego uznać należy za rzadkość nieruchomości wybudowane w latach 80 XIX wieku, które następnie zostały unowocześnione i zmodernizowane celem ich dostosowania do ówcześnie dominującego modernistycznego stylu architektonicznego w latach 30 XX wieku na terenie Rzeszy Niemieckiej. Dalej powielił wyjaśnienia wskazane w odpowiedzi na skargę, podkreślając, że zarzut strony skarżącej podważający wartość merytoryczną prac naukowych, które to zostały opublikowane i wydane przez Wydawnictwo Instytutu Śląskiego oraz w ramach działalności wydawniczej Uniwersytetu Opolskiego, jest zdaniem organu niezasadny. W ocenie pełnomocnika OWKZ "tak daleko idące twierdzenia mają za cel umniejszenie szczególnej wartości nieruchomości, a w szczególności jej walorów architektonicznych i historycznych oraz roli, jaką odegrała w szerzeniu edukacji w tymże rejonie na przełomie XIX i XX wieku". Odnosząc się do zarzutu przedłożenia fotografii nieprzedstawiającej obiektu sporu, zaznaczył, że załączone do akt zdjęcia stanowi pocztówkę, a bryła budynku jest tak charakterystyczna, że nie sposób pomylić, do którego z obiektów odnosił się organ w swojej odpowiedzi na skargę. Odnosząc się do stanowiska Prezydenta Miasta [...] pełnomocnik organu podkreślił, że brak postulatów objęcia ochroną konserwatorską budynku przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta oraz w gminnym programie nad zabytkami nie mogą stanowić okoliczności uzasadniającej twierdzenie, iż nieruchomość ta nie posiada cech właściwych dla zabytku nieruchomego. Przytoczył treść art. 20 i art. 21 ustawy i wskazał, że decyzja konserwatora zabytków nie może być uzależniona od istniejących planów oraz programów, czy to na poziomie gminy, powiatu czy też województwa, gdyż jest – jak zaznaczył – wręcz przeciwnie, projekty, plany i ewidencje podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ujęcie tegoż rejonu jako miejsca pod dalszy rozwój funkcji usług handlu, w tym handlu wielkopowierzchniowego nie może być uznany – zdaniem pełnomocnika organu – za istotny, a ustawodawca daje prymat należytej ochronie zabytków, bez względu na prowadzone przez gminę plany i ewidencje.
Przy piśmie z 30 maja 2022 r. organ przedłożył opinię z 29 kwietnia 2022 r. Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w Opolu, uzasadniającą włączenie budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Na rozprawie 12 lipca 2022 r. strony, reprezentowane przez pełnomocników podtrzymały wyrażone dotychczas, a przedstawione powyżej stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Jednocześnie, tytułem wstępu wskazać, należy także, że bez wątpienia dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków jaką jest włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku. W orzecznictwie wskazuje się, co wymaga podkreślenia, iż włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma charakter czynności materialno-technicznej, a nie jest aktem administracyjnym przybierającym postać decyzji, postanowienia bądź zarządzenia, lecz czynnością o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 299/19, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na ogólnodostępnej stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Ponadto skarżący wykazał, że posiada interes prawny w sprawie, o jakim mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., skoro jest właścicielem nieruchomości objętej kartą ewidencyjną.
Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.
Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:
pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym,
drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).
W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).
Sąd administracyjny, co także wymaga podkreślenia, nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej, tj. do rozstrzygania za umocowany prawnie organ spraw administracyjnych; tak: R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej czynności nie wykazała, aby została podjęta z naruszeniem przepisów prawa.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Za prawidłowe i uzasadnione uznaje Sąd argumenty prezentowane w sprawie przez OWKZ. Jednocześnie należy przypomnieć, że Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Stad też Sąd nie dopuścił dowodu z opinii sporządzonej przez Oddział Terenowy w Opolu Narodowego Instytutu Dziedzictwa, przekazanej przez organ za pismem z 30 maja 2022 r. W tym miejscu jawi się uwaga, z uwagi na stanowisko strony skarżącej odnośnie do materiałów dołączonych przez organ do odpowiedzi na skargę wraz z przekazaniem skargi, że – zgodnie a art. 54. § 1 P.p.s.a. – skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Mocą zaś jego § 2 organ, o którym mowa w § 1 przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei na podstawie jego § 3 organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Ponadto mocą art. 54 § 4 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 33 § 1a, organ zawiadamia o przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę przez obwieszczenie w siedzibie organu i na jego stronie internetowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, pouczając o treści tego przepisu.
Z kolei na podstawie rozporządzenia z 27 maja 2029 r. Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1003), wydanego na podstawie art. 54 § 4 P.p.s.a. skargę oraz odpowiedź na skargę organ przekazuje w formie lub postaci, w jakiej zostały sporządzone. Natomiast skargę lub odpowiedź na skargę sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego organ przekazuje do elektronicznej skrzynki podawczej sądu. Jeżeli forma lub postać skargi i odpowiedzi na skargę różnią się, organ, przekazując dokument elektroniczny załącza uwierzytelnioną kopię, w formie dokumentu elektronicznego, skargi lub odpowiedzi na skargę sporządzonej w postaci papierowej. W takim przypadku kopię skargi lub odpowiedzi na skargę, w formie dokumentu elektronicznego, uwierzytelnia się kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym. Akta sprawy organ przekazuje do sądu w takiej postaci, w jakiej są prowadzone. Akta można prowadzić w formie papierowej i elektronicznej. Jeżeli są one prowadzone w postaci papierowej, organ przekazuje akta sprawy wraz ze skargą lub odpowiedzią na skargę sporządzoną w postaci papierowej, a jeśli skarga lub odpowiedź na skargę została sporządzona w formie dokumentu elektronicznego, organ, przekazując akta sprawy w postaci papierowej, informuje sąd o dacie przekazania skargi lub odpowiedzi na skargę w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej sądu. Akta sprawy prowadzone w postaci papierowej przekazuje się jako zbiór kolejno ponumerowanych kart połączonych za pomocą środków, które nie degradują struktury fizycznej dokumentu. W przypadku gdy w aktach sprawy prowadzonych w postaci papierowej znajdują się dokumenty elektroniczne, których treść nie jest dostępna w postaci papierowej, dokumenty te przekazuje się na informatycznym nośniku danych, łącznie z dokumentami w postaci papierowej. W przypadku gdy akta sprawy są prowadzone w postaci elektronicznej, organ przekazuje akta sprawy w sposób, o którym mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, wraz ze skargą lub odpowiedzią na skargę sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego, do elektronicznej skrzynki podawczej sądu. Jeżeli skarga lub odpowiedź na skargę została sporządzona w postaci papierowej, organ, przekazując akta sprawy, informuje sąd o sposobie i dacie przekazania skargi lub odpowiedzi na skargę w postaci papierowej. Jeżeli w aktach sprawy prowadzonych w postaci elektronicznej znajdują się dokumenty, których treść nie jest dostępna w całości w postaci elektronicznej, organ przekazuje do sądu: akta sprawy, podając informację o sposobie i dacie przekazania dokumentów, których treść nie jest dostępna w całości w postaci elektronicznej; dokumenty, których treść nie jest dostępna w całości w postaci elektronicznej, wskazując na akta sprawy oraz datę ich przekazania do sądu. Z § 7 rozporządzenia wynika, że akta sprawy prowadzone w postaci elektronicznej przekazuje się jako wyodrębniony z systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją, w rozumieniu przepisów o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, zbiór dokumentów obejmujących akta sprawy (paczka eADM). Stąd też zarzuty strony skarżącej odnoszące się do kwestii dołączenia tych materiałów do odpowiedzi na skargę i ich waloru procesowego są chybione.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy włączenia karty ewidencji zabytków do wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku dawnej szkoły zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków, co zdaniem strony skarżącej nastąpiło mimo braku podstaw do uznania tej nieruchomości za spełniającą cechy zabytku.
Tym samym w pierwszej kolejności wskazać należy na definicję legalną samego pojęcia zabytku unormowaną w art. 3 pkt 1 u.o.z. Wolą ustawodawcy wyrażoną w definicji legalnej zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przy czym ustawodawca w punkcie 2 tego unormował nadto, że przez pojęcie zabytku nieruchomego należy rozumieć nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1. Stosownie do art. 6 ust.1 u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności: a) krajobrazami kulturowymi, b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, c) dziełami architektury i budownictwa, d) dziełami budownictwa obronnego, e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi, f) cmentarzami, g) parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni, h) miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji.
Z kolei zgodnie z art. 7 u.o.z. formami ochrony zabytków są m.in. wpis do rejestru zabytków oraz ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do treści art. 21 u.o.z. ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy.
Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Ewidencja to spis (kartoteka) istniejących faktycznie przedmiotów, obiektów, prowadzona dla celów praktycznych lub naukowych. Ewidencja to również systematycznie aktualizowany zbiór danych w określonej dziedzinie. Ewidencja zabytków powinna się zatem opierać na poprawnie wykonanej ich inwentaryzacji. Dokumentacja winna zawierać lokalizację zabytku na planie dowiązanym do państwowej osnowy geodezyjnej i kategorii, dokładny opis stanu zachowania zabytku, materiał, konstrukcję, użyte techniki, styl wykonania, dokumentację zdjęciową (...) wszystkich istotnych elementów (Ginter Artur, Michalak Anna, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. Opublikowano: WK 2016).
Nadto wskazania wymaga, że przepis art. 24 ust. 1 u.o.z. zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia w drodze rozporządzenia, sposobu prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. W myśl ust. 4 tego przepisu rozporządzenie powinno wskazywać przesłanki, od których spełnienia jest uzależnione włączenie kart ewidencyjnych i adresowych do ewidencji, a także ich wyłączenie z tych ewidencji.
Z wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 u.o.z. rozporządzenia z 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem wynika, że karty ewidencyjne są sporządzane odrębnie dla zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków (§ 9 rozporządzenia), zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków (§ 10 rozporządzenia), zabytków ruchomych (§ 11 rozporządzenia) oraz zabytków archeologicznych (§ 12 rozporządzenia). W myśl § 10 tego rozporządzenia karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie; 11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. Każdą kartę ewidencyjną sporządza się co najmniej w dwóch egzemplarzach, z których jeden włącza się do wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 13 rozporządzenia). Jak wynika z jego § 14, przed włączeniem karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków winien sprawdzić, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Na podstawie zaś § 15 ust. 1, 4 i 7 rozporządzenia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i o włączeniu tej karty wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Do zawiadomienia o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków winien dołączyć odpowiednio potwierdzoną kopię karty ewidencyjnej zabytku.
Z przedstawionych regulacji wynika niewątpliwie, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17, wyrok WSA w Krakowie z 14 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 441/21 czy też wyrok WSA w Poznaniu z 16 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 258/21). Brak też w tym zakresie, co wymaga pokreślenia, odesłania w przepisach u.o.z. do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa.
Pogląd odnośnie do braku podstaw do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty określonego zabytku nieruchomego do ewidencji nie budzi zastrzeżeń w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się w nim, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kpa, w którym organ administracji podejmowałby akt po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustawodawca odstąpił bowiem od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2225/18).
Ponadto dostrzec należy, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, iż dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać bowiem ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z. może zostać ujęty w ewidencji. W przedmiotowej sprawie regułom tym sprostał organ.
Wskazania przy tym wymaga, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający, wskazuje się przy tym, iż nie jest też konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Nie może przy tym budzi najmniejszych wątpliwości, ze Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 707/20). Zatem organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu u.o.z. i nie prowadzi w tej sprawie postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji (por. wyroki NSA z 9 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 931/20; z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2116/19; z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17; z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 21/15; z 28 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3174/14; z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2189/13 – wszystkie te orzeczenia przytoczone zostały w wyroku WSA w Łodzi z 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 1026/21, a także w wyroku WSA w Poznaniu z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 732/21 czy wyroku WSA w Warszawie z 28 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1416/21).
Stanowisko wyrażone w tych judykatach skład orzekający w pełni aprobuje, stad odwołał się do motywów w nich zawartych. Zwraca się w nich uwagę, że rolą sądu dokonującego oceny legalności czynności wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku jest zbadanie, czy istniały przyczyny uzasadniające jej dokonanie oraz czy zostały w należyty sposób udokumentowane. Istotne dla tych kwestii jest to, czy organ zgromadził materiał dowodowy ujawniający podstawy nadania karcie ewidencyjnej opracowanej dla określonego obiektu nieruchomego treści w niej wyrażonej, czy przyczyny przyznania temu obiektowi takiej ochrony korespondują w wymaganym zakresie ze znaczeniem normatywnym pojęcia zabytku w świetle wymagań u.o.z. Ponadto zasadnie sądy administracyjne zwracają uwagę, podobnie jak OWKZ, co z kolei pomija strona skarżąca, że przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi powinien kierować się organ, dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską. Decyzja tego organu opiera się wyłącznie na analizie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, który podlega rozważeniu na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (i podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków). To ten organ administracji publicznej, dysponując odpowiednią kadrą wykwalifikowanych (w zakresie historii sztuki, historii architektury i zabytkoznawstwa) pracowników jest kompetentny do oceny danego obiektu pod względem posiadanych przez ten obiekt walorów zabytkowych. Określony u.o.z. podział na wartości historyczne, artystyczne i naukowe jest zabiegiem proceduralnym, ułatwiającym rozpoznanie, ocenę i decyzje służby konserwatorskiej. Z naukowego punktu widzenia jest on nieprawdziwy, gdyż wartości artystyczne i naukowe także odnoszą się do historii obiektu. Podział ten jest jednakże bardzo pomocny, wyodrębnienie wartości artystycznych (w których mogą się zawierać wszelkie wartości przestrzenne czy, inaczej mówiąc, plastyczne) jest bowiem uzasadnione tym, że w odniesieniu do zachowanych obiektów przeszłość przemawia przez ich substancję materialną. Wartość naukowa określa i uzasadnia przyjmowany stosunek do obiektu. Jest jego fachową oceną, która przyczynia się do określenia miejsca obiektu w minionej i współczesnej kulturze kraju. Sprawia to, że obiektem zabytkowym pozostaje każdy materialny dokument przeszłości, mający wyróżniające się wartości historyczne i przestrzenne, ważne dla nauki i kultury (por. M. Witwicki, Kryteria oceny wartości zabytkowej obiektów architektury jako podstawa wpisu do rejestru zabytków, Ochrona Zab. 2007, nr 1, s. 79). Podkreślenia na płaszczyźnie proceduralnej równocześnie wymaga, że wartościowanie zabytków należy do sfery uznania administracyjnego.
Zdaniem składu orzekającego uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, OWKZ w wystarczający sposób wykazał, że włączenie spornego budynku do ewidencji znajdowało podstawę oraz uzasadnienie i nie można przypisać tej czynności cech dowolności.
Niekwestionowana jest okoliczność, że po przeprowadzeniu kwerendy w zbiorach archiwum zakładowego oraz dostępnej literatury ustalił i właściwie udokumentował organ, że budynek powstał w dwóch etapach tj. w roku 1882, a następnie został rozbudowany w roku 1935. Organ wykazał także, że pomimo wymiany pokrycia dachu, stolarki okiennej, drzwiowej budynek zachował swoją pierwotną bryłę ukształtowaną po rozbudowie w latach 30-tych XX wieku. Układ pomieszczeń (w tym piwnic) wewnątrz budynku pozostał bez zmian. budynek szkoły powstał w roku 1882 i został rozbudowany w roku 1935. Data powstania obiektu została potwierdzona na podstawie dawnych map niemieckich tzw. Messtischblatt z lat: 1884 i 1890, na których to budynek jest naniesiony wraz z opisem funkcji "Schule". Organ podał, że ustalone przez niego daty powstania i rozbudowy potwierdzają publikacje autorstwa dra [...] (brak daty) oraz [...] w: Historyczne i współczesne problemy miasta i jego mieszkańców pod red. Edwarda Nycza, Opole 1996 r. Jednocześnie OWKZ podkreślił, że w jego posiadaniu jest fotografia przedmiotowego budynku wykonana najprawdopodobniej w I ćw. XX wieku, tj. przed rozbudową budynku, ukazująca pierwotną bryłę z zachowanym detalem architektonicznym elewacji, który został zatynkowany po rozbudowie obiektu. Od lat powojennych aż do początku XXI w. pełnił funkcję oświatową. OWKZ zauważył również, że po likwidacji szkoły podstawowej w roku 2012 budynek został zaadaptowany na potrzeby oddziału zamiejscowego [...]. Funkcję tą pełnił w latach 2016-2020. Od momentu likwidacji filii [...], na co zwrócił uwagę, budynek jest nieużytkowany.
Nie sposób zanegować stanowiska organu, że budynek prezentuje wartości historyczne, naukowe i artystyczne, których zachowanie leży w interesie społecznym. Sąd podziela ocenę OWKZ, że budynek dawnej szkoły jest świadectwem rozwoju szkolnictwa na wskazanym przez organ terenie, a także, iż reprezentuje rozwój i przemiany w architekturze i technologiach budowlanych, przez co może być przedmiotem badań i analiz naukowych. Zdaniem Sądu rację ma OWKZ zaznaczając, że budynek dawnej szkoły posiada charakterystyczne cechy świadczące o przemianach w budownictwie dwóch epok, w których powstał, a rozwiązania artystyczne zastosowane w budynku są przykładem współistnienia dwóch trendów stylistycznych i ich umiejętnego połączenia z zachowaniem zabytkowej wartości obiektu. Jako istotne dziedzictwo przeszłości oraz świadek lokalnej historii budynek spełnia definicję zabytku określoną w art. 3 ustawy.
W konsekwencji powyżej przytoczonego Sąd podzielił stanowisko organu że przedmiotowa nieruchomość niewątpliwie posiada wszystkie cechy zabytku wskazane w art. 3 pkt 1 u.o.z.
Konkludując wskazania wymaga także, że definicja ustawowa pojęcia zabytku jest szeroka, operując zwrotami niedookreślonymi, uznaniowymi, podlegającymi wartościowaniu ocennemu w każdym indywidualnym przypadku. Odwołuje się ona do dzieł człowieka lub związanych z jego działalnością i stanowiących świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną lub naukową. I z takim przypadkiem mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, zdaniem Sądu OWKZ w wystarczający sposób wykazał, że włączenie karty ewidencji zabytku budynku dawnej szkoły, wbrew stanowisku skarżącego, nie było dowolne. Tak więc nietrafny jest zarzut niezasadnego uznania spornej nieruchomości za zabytek. Sąd uznał wyjaśnienia organu za przekonujące, a w ocenie Sądu nie sposób dopatrzyć się dowolności w działaniu organu.
Podkreślenia przy tym wymaga, że wpis do rejestru następuje z uwagi na walory naukowe, historyczne lub artystyczne danego obiektu i dlatego wskazywane w skardze przesłanki ekonomiczne nie mogą być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wpisie zabytku do rejestru. Zasadniczym celem u.o.z. jest bowiem ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków. Tym samym stan obiektu, dokonane zmiany, nie przesądza o braku wartości zabytkowej, gdyż w świetle art. 6 ust. 1 u.o.z. każda z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 u.o.z., podlega ochronie bez względu na stan zachowania zabytku. Artykuł 6 ust. 1 pkt 1 lit. g u.o.z. wprost stanowi, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome, będące w szczególności parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni. Zatem ochronie może podlegać także zdegenerowana czy przebudowana substancja nieruchomości, co jest powszechnie przyjętą prawną praktyką nie tylko w Polsce, ale i na świecie.
Ponadto nie można nie wspomnieć, że z art. 64 ust. 3 Konstytucji wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jedną z ustaw wprowadzających takie ograniczenia jest u.o.z. Równocześnie powtórzenia wymaga, że Sąd nie dostrzegł także uchybień formalnych w toku dokonania zaskarżonej czynności włączenia spornej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków, stwierdzając, iż dokonane zostało ono przez organ z zachowaniem wymogów określonych w szczególności w treści rozporządzenia z 2011 r. oraz go zmieniającego, o czym szerzej powyżej.
Mając powyższe na uwadze skarga okazała się niezasadna, a jej zarzuty nie podważyły prawidłowości dokonania zaskarżonej czynności. W tym stanie prawnym i faktycznym Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.