II SA/Op 85/23

II SA/Op 85/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Daria Sachanbińska
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2236/23 - Wyrok NSA z 2025-07-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 4, art. 38 ust. 1, art. 92 ust. 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 1 pkt 1, art. 5 par. 2 pkt 3 i 6,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 165 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Opola na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 5 stycznia 2023 r., nr IN.V.7570.1.26.2022.MKOS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez gminę oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prezydenta Miasta Opola, reprezentowanego przez pełnomocnika T. S.– Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, zwanego dalej skarżącym, jest, wydana z upoważnienia Wojewody Opolskiego, decyzja Zastępcy Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 5 stycznia 2023 r., nr IN.V.7570.1.26.2022.MKOS, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez gminę.
Prezydent Miasta Opola, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej gminnej – ul. [...] w O., stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Opole nieruchomości o powierzchni 0,0136 ha oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr a, AR_[...], obręb C., nieposiadającej księgi wieczystej, stanowiącej dotychczas współwłasność G. Z. w udziale wynoszącym ½ części oraz R. Z. w udziale wynoszącym ½ części.
Decyzją z dnia 8 września 2022 r., nr BNSP.6833.45.2022.AIS, Prezydent Miasta Opola orzekł o ustaleniu odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Gminę Opole na rzecz: G. Z. w kwocie 10.345,50 zł oraz R. Z. w kwocie 10.345,50 zł.
Odwołanie od tej decyzji wniósł Prezydent Miasta Opola – reprezentowany przez T. S. Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania i zakwestionował prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie na potrzeby ustalenia wysokości należnego odszkodowania.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 5 stycznia 2023 r. Wojewoda Opolski umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonych ustaleń doszedł do przekonania, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieposiadający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Podkreślono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Przytoczono również w uzasadnieniu argumentację przedstawioną w tym zakresie w uchwałach NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję Prezydent Miasta Opola postawił cztery zarzuty. Po pierwsze, zarzucono naruszenie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176 ze zm.) polegające na przyjęciu przez organ drugiej instancji, że odwołanie wniósł podmiot orzekający w sprawie w pierwszej instancji. Po drugie, zarzucono naruszenie art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 [obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.]), zwanej dalej K.p.a., poprzez niewłaściwe uznanie braku przymiotu strony postępowania odszkodowawczego skutkujące pozbawieniem ochrony praw majątkowych jednostki samorządu terytorialnego. Po trzecie, zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania i pozbawienie strony możliwości kontrolnych wysokości ustalonego odszkodowania. Po czwarte, zarzucono naruszenie art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantujących zasadę ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W opisanych przypadkach sąd uchyla decyzję lub postanowienie. Natomiast stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2-3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.
Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.
Sąd w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy w pełni jest związany treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15. W uchwale tej NSA przyjął, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445)". Jakkolwiek uchwała dotyczyła powiatu, to na mocy art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm.), zwanej dalej u.s.p., miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, a więc treść uchwały odnosi się także do miasta na prawach powiatu, jakim jest Opole.
Godzi się zatem przywołać argumentację przedstawioną przez NSA w powołanej uchwale.
Każda jednostka samorządu terytorialnego państwa posiada wszystkie atrybuty osoby prawnej. Osobowość prawną należy uznać za podstawowy element przesądzający o podmiotowości każdej z tych jednostek. Zapewnia ona wyodrębnienie z aparatu państwowego, daje możliwość występowania we własnym imieniu, a co za tym idzie - ponoszenia wyłącznej odpowiedzialności. Daje także możliwość korzystania z ochrony sądowej. Osobowość prawna jest wreszcie gwarancją ich samorządności. Nie oznacza to jednak, że jednostki te są takimi samymi osobami prawnymi, jak wszystkie osoby prawne podlegające reżimowi kodeksu cywilnego. Ich samodzielność w zakresie dysponowania prawem własności i innymi prawami majątkowymi podlega bowiem daleko idącym ograniczeniom wynikającym zarówno z ustaw samorządowych, jak i z przepisów szczególnych. Konieczność wprowadzenia tych ograniczeń wynika zarówno z charakteru powierzonych tym jednostkom zadań, które - najogólniej rzecz ujmując - możemy sprowadzić do wykonywania administracji publicznej, jak i z charakteru przysługujących im prawa własności i innych praw rzeczowych. Prowadzi to do wniosku, że jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we własność i inne prawa rzeczowe jako w jedno ze źródeł finansowania spoczywających na nich zadań, w celu zapewnienia realnej możliwości ich wykonywania. Przyjęte w prawie publicznym ograniczenia prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego prowadzą do wniosku, że własność tę należy rozumieć przede wszystkim jako jeden z przyznanych tym jednostkom środków, za pomocą którego mają one realizować nałożone na nie zadania. W konsekwencji należy uznać, że nie jest to "święte prawo własności" w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP, a co za tym idzie, nie pozostają w sprzeczności z tym przepisem rozwiązania, które stanowią słabsze gwarancje procesowe ochrony prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Jest on zatem częścią władzy wykonawczej w państwie. W celu realizacji tych zadań jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we władztwo publiczne.
Aktualnie raczej nie podlega dyskusji pogląd, że samorząd terytorialny ma wymiar państwowy. Władza państwowa (parlament) tworzy ten samorząd, powierza mu władcze kompetencje (J. Filipek, Koncepcja prawna gminy na gruncie ustawodawstwa polskiego, "Casus" 1996, nr 2, Suplement, s. II), decydując w ten sposób o swoistym podziale publicznej władzy wykonawczej między administrację rządową i odrębne od niej podmioty, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Konsekwencją unormowań przyjętych w polskim prawodawstwie jest rozwiązanie, zgodnie z którym organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter. Z jednej strony organy te są organami osoby prawnej, z drugiej zaś - organami administracji publicznej. Co do zasady, dla organów występujących w tym pierwszym charakterze właściwe będą działania podejmowane w formach cywilnoprawnych, o charakterze niewładczym. Dla tych drugich zaś charakterystyczne będą prawne formy działania administracji oparte na imperium (chociaż nie zawsze tak być musi. Por. szerzej W. Chróścielewski: Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej (w świetle doktryny i zmian ustawodawczych lat 90-tych), PiP 1995, z. 6, s. 49 i nast.; M. Maciołek: Przyczynek do zagadnienia kontroli gestii administracyjnej, PiP 1995, z. 11, s. 134-136). Fakt ten limituje granice, w jakich jednostka samorządu terytorialnego jest objęta sądową kontrolą. Występuje tu bowiem następująca zależność. Ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w drodze postępowania sądowego.
Rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w tej sprawie należy wiązać przede wszystkim z art. 38 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 6 K.p.a. Zadania powiatu, o których mowa w art. 4 u.s.p., obejmują także zadania publiczne, którymi są indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, należące do właściwości powiatu, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. W tych sprawach organem administracji publicznej jest starosta. Artykuł 38 ust. 1 u.s.p. wprost stanowi, że starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Istotne znaczenie ma to, że są to sprawy należące do właściwości powiatu i w tych sprawach decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Skoro kompetencja starosty dotyczy spraw należących do właściwości powiatu, to w tych sprawach starosta działa jako organ powiatu, ponieważ załatwia sprawę należącą do właściwości powiatu. Dotyczy to wszystkich spraw, które z mocy ustawy należą do właściwości powiatu, w tym także spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadań z zakresu administracji rządowej, wykonywanych przez powiat (art. 4 ust. 4 u.s.p.). Ilekroć ustawy wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, to jest to równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu. Za takim stanowiskiem przemawiają też unormowania dotyczące miasta na prawach powiatu (art. 92 u.s.p.). Prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji.
Pojęcia "ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawo do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Ochrona sądowa zatem (w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także gdy są adresatami aktów nadzoru.
Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w I instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną.
Realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej, jakim jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 K.p.a.), jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, interesowi który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji, naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom.
W tym stanie faktycznym i prawnym skarga podlega zatem oddaleniu.