II SA/Op 80/04

II SA/Op 80/04 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-06-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz
Teresa Cisyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk - spr. sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant: st. sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2005r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 listopada 1999r. Miejski Inspektor Sanitarny w O., działając na podstawie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), nie stwierdził u J. B. choroby zawodowej narządu słuchu. W wyniku złożonego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu podał m. in., że stwierdzone upośledzenie słuchu wynoszące 19 dB w uchu prawym i 9 dB w uchu lewym nie może zostać uznane za chorobę zawodową. Organ dodał, że ubytek słuchu tej wielkości u J. B., obniżający ostrość słuchu mniej niż 30 dB nie można zakwalifikować jako chorobę zawodową. Powyższe decyzje zostały zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu.
Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2002r., sygn. akt II SA/Wr 79/00 została uchylona decyzja I i II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd zaakcentował wymienione dwie przesłanki z § 1 rozporządzenia, których łączne wystąpienie jest niezbędne do stwierdzenia choroby zawodowej. Ustalenie wystąpienia tych dwóch przesłanek musi nastąpić wg przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 kpa oraz § 1 i § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Ponadto Sąd podkreślił, że przepisy prawa nie uzależniają stwierdzenie wystąpienia choroby zawodowej od wysokości ubytku słuchu, zatem oparcie ustaleń na wysokości ubytku słuchu jest działaniem z naruszeniem prawa materialnego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), nie stwierdził u J. B. choroby zawodowej narządu słuchu (wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). W uzasadnieniu organ podał, że J. B. w latach 1964-1998 pracował w A w O., między innymi na stanowisku technologa, mistrza, będąc narażonym na hałas, którego wielkość mieściła się w granicach 81 do 97 dB. Wskazał, iż z orzeczenia lekarskiego Poradni Chorób Zawodowych w K., oraz z orzeczenia nr [...] Instytutu Medycyny Pracy w S. wynika, że u J. B. stwierdzono zaburzenie odbioru bodźców akustycznych, obustronne typu odbiorczego - pozaślimakowego. Organ stwierdził, że za uszkodzenie narządu słuchu wywołane działaniem hałasu uznaje się niedosłuch typu odbiorczego - ślimakowego, co w przypadku J. B. nie zostało stwierdzone. Ponadto organ dodał, że stan kliniczny narządu słuchu u badanego może być spowodowany innymi czynnikami niż hałas, np. które wymieniono w orzeczeniu w wyniku ustaleń klinicznych.
Od powyższej decyzji odwołał się J. B. Podniósł, że od początku cała machina urzędnicza stała na stanowisku nie przyznania jemu choroby zawodowej. Wyraził zdziwienie, że po wydanym w jego sprawie wyroku z dnia 11 czerwca 2002r., sygn. akt II SA/Wr 79/00 orzekająca Poradnia Chorób Zawodowych w K., oraz Instytut Medycyny Pracy w S. stwierdziły, że nie istnieje u niego niedosłuch typu odbiorczego.
[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem koniecznym do stwierdzenia istnienia u pracownika choroby zawodowej jest ustalenie, że rozpoznane schorzenie spowodowane zostało narażeniem zawodowym w miejscu pracy, w tym przypadku narażeniem na hałas. Rozpoznane natomiast zmiany w stanie narządu słuchu u J. B. nie przedstawiają klinicznych cech uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. W wyniku bowiem badań, którym został poddany w Poradni Chorób Zawodowych w K. (w roku 1999r. i 2003r.) i w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 23-06-2003r.) oraz w Instytucie Medycyny Pracy w Ł.i (orzeczenie lekarskie nr [...] ) rozpoznano obustronny odbiorczy ubytek słuchu małego stopnia o lokalizacji pozaślimakowej. Organ podkreślił, że rodzaj stwierdzonego ubytku słuchu nie jest typowy dla następstwa przewlekłego urazu akustycznego i nie może zostać uznany za chorobę zawodową (zawodowe uszkodzenie słuchu to ubytek o lokalizacji ślimakowej). Ponadto zaakcentował, że wszystkie trzy orzeczenia lekarskie potwierdzają rozpoznanie ubytku słuchu - obustronnego, odbiorczego typu pozaślimakowego. Rozpoznanie to potwierdza pogłębiona diagnostyka audiologiczna w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. z dnia 30 grudnia 2003r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. B., podnosząc zarzut wiarygodności orzeczenia lekarskiego z Instytutu Medycyny Pracy w Ł. oraz prawidłowości wydanych decyzji, wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji. Skarżący kwestionuje zawarte w powyższym orzeczeniu Instytutu określenie o niskim ubytku słuchu oraz o niewielkim narażeniu na hałas. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, nie jest kwestionowane, iż występuje u niego uszkodzenie słuchu. Wiadomym jest, na co wskazuje organ I instancji, że pracował w narażeniu na hałas. Jego zdaniem znaczenie ma nie stopień narażenia na hałas a jedynie fakt występowania takiego narażenia. Stąd stwierdził, że ani stopień ubytku słuchu ani stopień narażenia na hałas, o którym mowa we wspomnianym orzeczeniu, nie ma w rozpoznawanej sprawie znaczenia. Skarżący uznał, że sugerowanie innej przyczyny uszkodzenia słuchu jest dla niego krzywdzące.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ powtórzył, że hałas powoduje uszkodzenie ślimaka (element ucha środkowego), które stanowi etap na drodze przewodzącej bodźce akustyczne. Medycynie nie jest znana inna lokalizacja uszkodzenia słuchu hałasem. Zatem rozpoznanie uszkodzenia słuchu - bez względu na jego głębokość - poza ślimakiem nie może być uznane za skutek narażenia na hałas bez względu na intensywność tego hałasu jak i czas jego działania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa.
Rozważania rozpocząć należy od uwagi, iż rozpatrując sprawę w przedmiocie choroby zawodowej u skarżącego, organy słusznie oparły się o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). W dacie bowiem wydania zaskarżonych decyzji w przedmiotowej sprawie obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), jednakże zgodnie z przepisem § 10 tego rozporządzenia, postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro w sprawie rozpoznania choroby zawodowej u J. B. postępowanie administracyjne zostało wszczęte w roku 1999r., zatem oceny zaskarżonej decyzji należało dokonać w oparciu o zastosowane przez organy przepisy powołanego rozporządzenia z 1983r. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy". Z przytoczonej treści powyższego przepisu wynika, iż definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy sytuacji - określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy, których bardziej szczegółowe określenie zawarte jest w ustępie 2 wymienionego wyżej przepisu. W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych znajduje się: "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Warto odnotować, że wykaz zawiera zamknięty katalog chorób zawodowych. Podkreślić również wypada, że ujęcie chorób zawodowych jako kategorii normatywnej, wymienionej w wykazie, podyktowane zostało względami natury medycznej, stąd ta dziedzina wiedzy zakreśla krąg chorób zawodowych. Oznacza to, że za chorobę zawodową może zostać uznana wyłącznie choroba, która jest wymieniona w wykazie, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Jednakże zauważyć należy, że sam fakt wystąpienia u określonej osoby choroby wymienionej w wykazie stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia nie przesądza, iż mamy do czynienia z przesłanką pozwalającą na uznanie tej choroby za zawodową. Według utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest wystąpienie takich przesłanek, jak: ustalenie u określonej osoby schorzenia zakwalifikowanego jako choroba zawodowa, pracy w warunkach narażenia na działanie czynnika szkodliwego i związku przyczynowego pomiędzy pracą w takich warunkach a schorzeniem (zob. wyrok NSA z dnia 5.08.1998 r., I SA 471/98 - LEX 45823, wyrok NSA z 25.05.1999 r., I SA 1665/98 - LEX 47956, wyrok NSA z 9.12.1999 r., I SA 771/99 -LEX 47953). Przepisy rozporządzenia nie tylko definiują pojęcie choroby zawodowej, ale i regulują wymagany tryb postępowania w zakresie ustalania takiej choroby (§ 7, 8, 9 cyt. rozporządzenia). Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych - oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia. Jednostki te, wymienione w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Na podstawie orzeczenia, o którym mowa w § 8, oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego, właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy, inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia. Stosownie bowiem do § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia, koniecznym warunkiem stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest jej uprzednie lekarskie rozpoznanie.
W niniejszej sprawie organy inspekcji obu instancji, na podstawie orzeczenia lekarskiego sporządzonego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Ł. i S., oraz przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K., nie stwierdziły choroby zawodowej narządu słuchu u J. B. tj. uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem. Organ odwoławczy wskazał, że oceny stanu słuchu u skarżącego dokonywały dwa instytuty oraz poradnia chorób zawodowych, a zatem upoważnione do orzekania o chorobach zawodowych jednostki. Wskazane jednostki zgodnie podały, iż wykonane badania specjalistyczne (kompleksowe), dogłębne potwierdziły u skarżącego obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu pozaślimakowego. Potwierdziły brak patologii ucha środkowego obustronnie. Jednostki te stwierdziły, że uszkodzenie pozaślimakowe słuchu wywołane zostało nie przez niekwestionowany hałas występujący w środowisku pracy skarżącego. Stwierdziły, że rozpoznanie uszkodzenia słuchu, poza ślimakiem nie może być uznane za skutek narażenia na hałas, zatem wyeliminowały hałas jako źródło powstałego uszkodzenia słuchu. Skoro rozpoznawanie chorób zawodowych zostało powierzone specjalistycznym jednostkom służby zdrowia, natomiast w rozpatrywanej sprawie trzy z nich - Poradnia Zawodowa Ośrodka Medycyny Pracy, która przeprowadzała badania dwukrotnie (w 1999r. i 2003r.) oraz Instytut Medycyny Pracy w S. a następnie w Ł. orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, stąd nie było możliwe jej stwierdzenie, bowiem rozpoznawanie chorób zawodowych stanowi zagadnienie medyczne. Zasygnalizować warto, że nie każde stwierdzone uszkodzenie słuchu zaliczane jest do chorób zawodowych. Tylko uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu umieszczone w wykazie jest chorobą zawodową. Przyjąć zatem należy, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia przy zastosowaniu rozumowania a contrario w sposób wyraźny eliminuje z pojęcia chorób zawodowych te choroby umieszczone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, które nie zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych w środowisku wykonywanej pracy. Możliwe jest w świetle tego przepisu ustalenie innych przyczyn schorzenia, a wiec także braku związku przyczynowego, przy czym niewątpliwie wymaga to wiadomości specjalnych, które z mocy wspomnianego rozporządzenia posiadają wyspecjalizowane w tym kierunku jednostki służby zdrowia. Organ administracyjny ma prawo oceniać opinię biegłego w ramach swobody oceny dowodów i w związku z tym nie jest tą opinią związany, ale gdy na podstawie zasad wiedzy uzna ją za trafną i nie dopatrzy się wadliwości w sferze postępowania biegłego, które doprowadziło do wydania opinii, nie istnieje możliwość jej dyskwalifikacji w postępowaniu sądowo- administracyjnym tylko w związku z subiektywnym przekonaniem skarżącego o wadliwości tej opinii. Z powyższych uregulowań wynika, iż decydujące znaczenie mają zatem orzeczenia medyczne właściwych jednostek służby zdrowia (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 czerwca1998r., sygn. akt I SA 297/98, LEX nr 45837). Dlatego też nie można przyjmować, w sposób automatyczny (na zasadzie domniemania), jak sugeruje skarżący, że stwierdzenie uszkodzenia zdrowia, w tym przypadku uszkodzenia narządu słuchu (pozaślimakowego), stanowi dostateczną przesłankę stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w wykazie - poz. 15 "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Wyspecjalizowane jednostki medyczne bowiem stwierdziły, iż uszkodzenie słuchu wywołane zostało na skutek nie hałasu, pomimo faktu wykonywania pracy w warunkach narażenia na występowanie tego czynnika szkodliwego. Zarzuty jakie pojawiły się w skardze opierają się na powyższym domniemaniu. Ponadto skarżący w toku całego postępowania administracyjnego nie złożył do akt jakiegokolwiek dowodu przeciwnego (np. odmiennej opinii medycznej), poza wykazywaniem, iż w przeszłości zapadły niekorzystne dla niego decyzje, które zostały uchylone przez sąd. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy inspekcji dostosowały się do wyrażonej oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu przywołanego wyroku w tej sprawie z dnia 11 czerwca 2002r., sygn. akt II SA/Wr 79/00. Organy w zaskarżonych decyzjach nie kierowały się stwierdzonymi wielkościami stopnia ubytku słuchu, ani też nie kwestionowały czynników szkodliwych dla zdrowia (hałasu) występującego w środowisku pracy skarżącego, jak sugerują zarzuty skargi. Bezsporną okolicznością w sprawie dla orzekających jednostek i organów jest fakt, iż skarżący był narażony w zakładzie pracy na hałas. W związku z powyższymi wywodami, trzeba konsekwentnie przyjąć, że nawet w sytuacji wykonywania pracy w warunkach szkodliwych dla zdrowia, obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu pozaślimakowego, który wywołany został nie warunkami hałasu, co orzekły zgodnie trzy uprawnione jednostki, nie daje podstaw do wydania przez właściwego inspektora sanitarnego pozytywnego rozstrzygnięcia, bowiem tylko choroba słuchu wywołana hałasem została ujęta w obowiązującym wykazie. Stwierdzone uszkodzenie słuchu, ale nie wywołane działaniem hałasu, jak zgodnie podają uprawnione jednostki, nie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Organy administracyjne, opierając się na przywołanych orzeczeniach jednostek organizacyjnych właściwych do rozpoznania chorób zawodowych, wskazywały, na istotę stwierdzonego uszkodzenia słuchu typu pozaślimakowego, co oznacza, iż za uszkodzenie narządu słuchu wywołane działaniem hałasu uznaje się niedosłuch typu odbiorczego - ślimakowego, co w przypadku skarżącego nie zostało stwierdzone. Zaznaczyć należy fakt uwzględnienia przez organy wniosku skarżącego, o przeprowadzenie dodatkowych badań przez kolejny instytut, w tym przypadku Instytut Medycyny Pracy w Ł. Rozpatrując całokształt zebranego materiału dowodowego, organy inspekcji sanitarnej nie naruszyli również sformułowanej w art. 80 kpa zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Orzeczenia lekarskie, uznawane w postępowaniu o rozpoznanie choroby zawodowej za opinie biegłych, są zgodne w ocenie stanu zdrowia skarżącego oraz stwierdzeniu, iż uszkodzenie to (pozaślimakowe) zostało wywołane nie działaniem hałasu w środowisku wykonywanej przez skarżącego pracy. Organ administracyjny ma prawo oceniać opinię biegłego w ramach swobody oceny dowodów i gdy na podstawie zasad wiedzy uzna ją za trafną i nie dopatrzy się wadliwości w sferze postępowania biegłego, które doprowadziło do wydania opinii, nie istnieje możliwość jej dyskwalifikacji w postępowaniu sądowo - administracyjnym tylko w związku z subiektywnym przekonaniem strony o wadliwości tej opinii.
Orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Ł. i S. stanowiły w myśl przepisów rozporządzenia wystarczającą podstawę do wydania decyzji o nie stwierdzeniu choroby zawodowej, tym bardziej, że korelowały one z wcześniejszym orzeczeniem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. Organ stwierdził, opierając się na orzeczeniach uprawnionych jednostek, że za uszkodzenie narządu słuchu wywołane działaniem hałasu uznaje się niedosłuch typu odbiorczego - ślimakowego, co w przypadku J. B. nie zostało stwierdzone. U skarżącego dokonano jednoznacznego rozpoznanie uszkodzenia słuchu - poza ślimakiem, które nie może być uznane za "uszkodzenia słuchu wywołane działaniem hałasu". Tym samym decyzja ostateczna utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, nie narusza przepisów prawa ani w zakresie podstawy prawnej wynikającej z przepisów prawa materialnego jak i wymaganych w tym zakresie zasad postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.