II SA/Op 78/23

II SA/Op 78/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1-6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 października 2022 r., nr SKO.40.2443.2022.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 lipca 2022 r., nr UAB.6730.407.2021.AZ, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej T. K. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez T. K. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej też: SKO) z dnia 28 października 2022 r., nr SKO.40.2443.2022.li utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola (dalej też: Prezydent, organ I instancji) z dnia 27 lipca 2022 r., nr UAB.6730.407.2021.AZ o ustaleniu na rzecz D. C. (inwestora) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie z rozbudową budynku gospodarczego (legalizacji samowoli budowlanej), na działce nr a, k.m. [...], obręb [...] , ul.[...].
Z przedłożonych Sądowi ze skargą akt administracyjnych sprawy wynikało, że zaskarżona decyzja była wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, którego wcześniejsza decyzja z dnia 14 lutego 2022 r. została uchylona do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, z dnia 15 kwietnia 2022 r., nr SKO.40.954.2022.li, z powodów podanych w jej uzasadnieniu.
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczął wniosek D. C., który wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla "budowy budynku gospodarczego zgodnie z postanowieniem PINB w Opolu [...], na działce nr a, w O. – C. przy ul. [...]" i zaznaczył, że przedmiotem samowoli nie jest cały budynek gospodarczy (bo ten istniał od lat), a jedynie jego przebudowa i rozbudowa o niewielkie zadaszenia w elewacji bocznej i frontowej. Dodał, że linia zabudowy dla budynków gospodarczych na ulicy została ukształtowana w latach powojennych, czego dowodem są również istniejące budynki gospodarcze po przeciwnej stronie drogi (obecnie ul.[...] ), na działce nr b, a kształtowanie przestrzeni urbanistycznej miało miejsce, gdy ul. [...] była nieutwardzoną, terenową drogą dojazdową do pól oraz nowopowstającej dopiero zabudowy jednorodzinnej. Wskazał, że wymiary budynku wynoszą: długość części głównej + zadaszenia - 4,10 m + 1,40 m; szerokość - 2,32 m + 1,60 m i wysokość - ok. 3,60 m oraz powierzchnia zabudowy - 18,36 m2. Na załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, naniesiono granice terenu nim objętego oraz obszaru oddziaływania, pokrywające się z granicami działki. Dostęp do drogi publicznej przewidziano istniejącym zjazdem z ul. [...]. Nie przewidziano zaopatrzenia w energię elektryczną, wodę i gaz oraz odbioru ścieków. Do wniosku dołączona została kopia postanowienia nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej też: PINB) z dnia 5 marca 2021 r., nakładającego na D. C. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku gospodarczego, usytuowanego przy ul. [...] w O., na działce nr a, obręb [...], dotyczącej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych oraz zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 27 lipca 2022 r., stwierdzając spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie z rozbudową budynku gospodarczego (legalizacja samowoli budowlanej), obejmującą wymianę dachu (płaskiego na dwuspadowy) oraz wykonanie zadaszenia od strony północnej i zachodniej tego budynku.
W decyzji, powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Prezydent wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy, w odległości ok. 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] oraz geometrię dachu, jako dach dwuspadowy, z maksymalną wysokością najwyższego punktu dachu do 4 m. Organ dodał, że nieprzekraczalna linia zabudowy oznacza linię ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie zewnętrznych ścian budynków, z dopuszczeniem przekroczenia linii zabudowy maksymalnie o 1,5 m dla takich elementów budynku, jak: okap, wykusz, balkon, daszek nad wejściem, ganek, schody zewnętrzne. Nie wyznaczył organ natomiast wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokości jej górnej krawędzi stwierdzając, że charakter inwestycji pozostawia te parametry bez zmian. Na załączniku graficznym nr 1 do zaskarżonej decyzji, organ I instancji naniósł linie rozgraniczające teren inwestycji, pokrywające się z granicami działki nr a.
W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia T. K. podniosła przede wszystkim, że w trakcie postępowania zmieniona została kwalifikacja samowoli. W szczególności w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania poinformowano, że dotyczy ona budowy budynku gospodarczego, a w zaskarżonej decyzji, że przebudowy i rozbudowy o zadaszenia. To zaś nie polega na prawdzie, o czym informowała wcześniej organ w piśmie z dnia 16 maja 2022 r. Zarzuciła ponadto, że w decyzji organu I instancji wyznaczono jedynie linię zabudowy w stosunku do ul. [...]., pomijając ul. [...]. (dawną ul. [...].), gdzie zabudowa jest uregulowana jednolitą linią zabudowy.
Decyzją z dnia 28 października 2022 r. SKO w Opolu utrzymało w mocy decyzję I instancji, a w uzasadnieniu zważyło, że z załączonego do akt sprawy postanowienia nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 5 marca 2021 r., znak sprawy [...], wynika jednoznacznie, że organ ten postępowaniem legalizacyjnym objął wykonaną w 1992 r., nadbudowę z rozbudową budynku gospodarczego, zrealizowaną w warunkach stwierdzonej samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z postanowienia wynika, że przeprowadzone roboty budowlane polegały na zmianie konstrukcji dachu budynku gospodarczego (usytuowanego w odległości 3,48 m od linii ogrodzenia z działką nr c oraz w odległości 1,08 m od ogrodzenia wzdłuż ul. [...]), z płaskiego na dwuspadowy (nadbudowa) oraz rozbudowie tego obiektu o zadaszenia od jego strony północnej i zachodniej. W postanowieniu tym nie stwierdzono samowolnej realizacji samego budynku gospodarczego. Ustalenia dotyczące legalności budowy obiektów budowlanych, dokonywane przez właściwy w sprawie organ nadzoru budowlanego, w żadnym wypadku nie podlegają, jak zdaje się oczekiwać skarżąca, ocenie w postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy, prowadzonym przez inny organ. Organ II instancji zwrócił uwagę na oczywistą omyłkę zawartą w ww. postanowieniu PINB, gdzie wskazano, że nadbudowa z rozbudową, dokonana przez D. C., dotyczy działki nr d przy ul. [...] w O., zamiast działki nr a. Z załączonej kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 wynika jednoznacznie, że niesąsiadująca z działką nr a i znacznie od niej oddalona (w kierunku południowym) działka nr d, położona jest przy ul. [...]. Na powyższe wskazuje również podana w tym postanowieniu odległość budynku gospodarczego od ogrodzenia bezpośrednio sąsiadującej działki nr c.
Ponadto organ odwoławczy wskazał na utrwaloną linię orzeczniczą w sprawie możliwości ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie. Możliwość ta pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego, podejmowanych w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczył organ sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji, bądź inwestycji częściowo zrealizowanej, w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. Ujawnione okoliczności faktyczne, związane z prowadzeniem przez organ nadzoru budowlanego, postępowania naprawczego wobec budowy objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, uzasadniają wszczęcie postępowania w celu dokonania ustaleń i oceny, co do spełnienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Ponadto SKO podniosło, że wniosek D. C. o ustalenie warunków zabudowy jest uprawniony, a istotą decyzji ustalającej warunki zabudowy jest określenie dopuszczalnego prawem sposobu zagospodarowania terenu, również po wybudowaniu obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej.
SKO zważyło, że materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie, zainicjowanej wnioskiem z dnia 28 września 2021 r., stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej ustawą, oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2022 r.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Zapis ten nie obciąża więc wnioskodawcy konsekwencjami braku planu miejscowego, zastępując ten brak możliwością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jednak wydanie tej decyzji, w myśl art. 61 ust. 1 ustawy, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 000), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę "dobrego sąsiedztwa", z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech architektonicznych zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Zasada ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).
Realizacji tej zasady służą przepisy rozporządzenia, które określają sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W celu dokonania tych ustaleń właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.
W części tekstowej analizy wskazano, że jej granicami objęto obszar w minimalnej odległości 93 m od granic wnioskowanego terenu, przy szerokości frontu działki (od strony ul.[...]) wynoszącej 31 m (3 x 31 m), co pozostaje w zgodzie z ww. § 3 ust. 2 rozporządzenia. W takiej też odległości naniesiono granice obszaru analizowanego (część graficzna analizy).
W analizie sformułowane zostały parametry nowej zabudowy, wskazane następnie w zaskarżonej decyzji, a dotyczące: nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do ul. [...] oraz geometrii dachu. Zasadnie organ I instancji odstąpił od ustalenia wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości jej górnej krawędzi, jako że charakter inwestycji pozostawia te parametry bez zmian.
Nie budziły zastrzeżeń SKO ustalenia dotyczące geometrii dachu oraz jego wysokości (dach dwuspadowy, o maksymalnej wysokości najwyższego punktu dachu do 4 m), wpisując się w zastane ukształtowanie zabudowy (zróżnicowane geometrie dachów i ich wysokości od 3,5 m do 7,5 m w obszarze analizowanym) i tym samym nienaruszające ładu architektonicznego. Ustalenia te pozostają w zgodzie z § 8 rozporządzenia, z którego wynika, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Odnośnie do zakwestionowanego w odwołaniu braku wyznaczenia linii zabudowy w stosunku do ul. [...] SKO podniosło, że zapisy § 4 rozporządzenia, regulujące tę materię, jednoznacznie odsyłają do przepisów odrębnych (§ 4 ust. 2), czyli ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), w której ustalono wymagania dotyczące minimalnych odległości obiektów budowlanych od zewnętrznych krawędzi jezdni dróg publicznych, do których nie zalicza się ul. [...], będącej drogą wewnętrzną. W tej sytuacji wyznaczenie linii zabudowy w stosunku do tej drogi byłoby nieuprawnione. Dlatego spełnione zostały pozostałe wymogi art. 61 ust. 1 ustawy w zakresie: dostępu do drogi publicznej (z ul. [...] - droga publiczna powiatowa nr [...] O); wystarczającego uzbrojenia dla zamierzenia budowlanego oraz braku potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto zaskarżona decyzja, której projekt sporządziła osoba posiadającą stosowne uprawnienia, nie narusza przepisów odrębnych. W trakcie postępowania uzyskano wszystkie niezbędne uzgodnienia, wypełniając dyspozycję art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy.
Odnosząc się do zarzutu odwołania odnośnie do sprzecznych informacji w sprawie przedmiotu postępowania (budynek gospodarczy, czy jego przebudowa i rozbudowa o zadaszenia), SKO wyjaśniło, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jako przedmiot wskazano, zgodnie z pierwotnym wnioskiem, budynek gospodarczy. Informacje inwestora, zawarte w piśmie z dnia 25 listopada 2021 r., gdzie doprecyzował, że samowoli nie stanowi cały budynek gospodarczy (bo ten istniał od lat), a jedynie jego przebudowa i rozbudowa o niewielkie zadaszenia w elewacji bocznej i frontowej, oraz dołączone postanowienie PINB z dnia 5 marca 2021 r., pozwoliły na prawidłowe określenie przedmiotu postępowania w dalszym postępowaniu i w zaskarżonej decyzji. Powyższa rozbieżność w żadnym wypadku nie miała wpływu na wynik sprawy.
Ponadto na podstawie przedłożonych akt administracyjnych sprawy Sąd administracyjny orzekający w sprawie ustalił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy inwestor złożył w dniu 28 września 2021 r., w wyniku prowadzonego postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru budowlanego. W szczególności postanowieniem z dnia 5 marca 2021 r., nr [...] PINB nałożył na D. C., jako właściciela nieruchomości ul. [...] w O., obowiązek przedłożenia organowi oceny technicznej wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku gospodarczego dotyczącej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Po wszczęciu postępowania zawiadomieniem z dnia 25 października 2021 r. organ I instancji wydał w dniu 14 lutego 2022 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy opierając się na projekcie decyzji sporządzonej przez mgr inż. arch. X. Y., nie opatrzonej datą a uzgodnionej w dniu 23 grudnia 2021 r. (k. 52). Odwołanie złożyła T. K. zarzucając, że zmieniono kwalifikację samowoli a budynek wzniesiono bez zachowania obowiązującej linii zabudowy.
Decyzja Prezydenta Miasta Opola została uchylona w całości przez SKO w Opolu decyzją z dnia 15 kwietnia 2022 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. SKO zarzuciło decyzji I instancji bezzasadne odstąpienie od sporządzenia analizy o jakiej stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO podniosło, że odstąpienie od analizy z uwagi na charakter inwestycji i przyjęcie braku zmian w funkcji i zagospodarowaniu terenu było błędne i niekonsekwentne. Według organu odwoławczego nadbudowa z rozbudową budynku gospodarczego przez inwestora doprowadziła do zmiany zagospodarowania terenu przez zmianę dotychczasowych parametrów obiektu.
W toku ponownego rozpoznawania sprawy ten sam architekt X. Y. sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy (bez daty), a w jej wyniku kolejny projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (ten projekt decyzji także nie opatrzono datą sporządzenia). Prezydent Miasta Opola w dniu 27 lipca 2022 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy uwzględniającą wniosek inwestora w części tekstowej i graficznej. Odwołanie złożyła T. K. zarzucając rozbieżności w zakresie linii zabudowy między treścią decyzji a załącznikami graficznymi.
Z akt administracyjnych sprawy wynikało też, że mgr inż. arch. X. Y. jest [...]. Jako urzędnik [...] podejmował czynności procesowe organu w imieniu Prezydenta Miasta Opola np. wezwanie do usunięcia braków wniosku z dnia 5 października 2021 r. k. 5, zawiadomienie z dnia 18 listopada 2021 r. k. 34, przekazanie odwołania z ustosunkowaniem się do jego treści z dnia 14 marca 2022 r. k. 81, zawiadomienie o zgłoszonych uwagach i zastrzeżeniach z dnia 30 czerwca 2022 r. k. 111, zawiadomienie o sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy z dnia 30 czerwca 2022 r. k. 124, przekazanie odwołania z zajęciem stanowiska organu z dnia 25 sierpnia 2022 r. k. 162 akt administracyjnych.
W skardze T. K. wniosła o uchylenie decyzji SKO w Opolu zarzucając, że organy obu instancji nie podjęły się sprawdzenia roku powstania budynku gospodarczego, wszczynając postępowanie jako "legalizacja budowy budynku" a potem tocząc je jako "rozbudowa czegoś czego nie było". Zarzuciła, że do roku 2010 budynek gospodarczy nie istniał, więc nie mógł być przebudowany.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona, lecz z zupełnie innych przyczyn niż w niej wskazane.
I. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku braku wskazanych uchybień, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
II. Przeprowadzona przez Sąd w tych granicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy czyli uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) P.p.s.a. W zakreślonych wyżej granicach kognicji sądu administracyjnego rozpocząć należy od stwierdzenia, że z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i uwzględnia z urzędu wszelkie uchybienia.
Przepisy prawa materialnego, a to ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej nadal też: "ustawy" oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), dalej nadal też: "rozporządzenie", zostały przez organ odwoławczy prawidłowo powołane w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i nie ma potrzeby ich ponownego przytaczania.
Kolejne zastrzeżenie wynika stąd, że bez prawidłowo przeprowadzonej procedury administracyjnej, nie ma prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Tymczasem organ I instancji naruszył przepisy dające podstawę do wznowienia postępowania i przepisy o postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a organ odwoławczy ten stan rzeczy w sposób nieuzasadniony zaakceptował.
III. W szczególności zdaniem Sądu zachodziła podstawa do zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 24 § 3 K.p.a. i wyłączenia urzędnika organu I instancji a zarazem autora analizy funkcji i cech zabudowy i projektu decyzji o warunkach zabudowy arch. X. Y., [...] Urzędu Miasta Opola.
Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: (...) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (pkt 5). W myśl art. 24 § 3 K.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.
IV. Pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 i § 3 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy. Obejmuje on także osoby upoważnione do działania w imieniu piastuna funkcji organu (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 30/15, WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 621/21, wszystkie poniżej powołane orzeczenia dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl,CBOSA). Piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W tej sprawie pracownik organu jakim jest [...] , upoważniony przez Prezydenta Miasta Opola do działania w jego imieniu, nie może być jednak uznany za osobę piastującą funkcję organu I instancji.
Osoba opracowująca analizę oraz projekt decyzji na podstawie art. 61 ust. 5a i art. 60 ust. 4 ustawy ma szczególną rolę procesową. Z jednej strony nie jest wprost biegłym, do którego miałyby zastosowanie zasady wyłączenia wymienione w art. 24 § 1 pkt 4 w zw. z art. 84 § 1 i 2 K.p.a., a z drugiej strony przedstawia w postępowaniu administracyjnym analizę i oparty na niej projekt decyzji, które w swej treści są zbliżone do opinii biegłego. O ile analizę może sporządzić sam wójt (burmistrz, prezydent) jako piastun funkcji organu i nie będzie podlegał wyłączeniu w razie uchylenia poprzedniej decyzji I instancji w trybie zwykłym lub trybie nadzwyczajnym, o tyle ta zasada nie dotyczy pracownika organu (por. też wyroki: NSA z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1218/13, WSA we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 544/19, WSA w Kielcach z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 287/10).
Osoba sporządzająca analizę (projekt decyzji) musi być niezależna nie tylko od stron postępowania administracyjnego, ale też organu w tym sensie, że nie powinna jednocześnie podejmować czynności procesowych w postępowaniu, w tym takich jakie podjął arch. X. Y., a które zostały opisane wyżej.
V. Prawo strony postępowania do wyłączenia pracownika na wniosek lub z urzędu jest instytucją procesową nie wynikającą wprost z Konstytucji, ale służącą realizacji uprawnienia stron do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok TK z dnia 7 marca 2005 r., sygn. P 8/03). Przesłanką wyłączenia pracownika jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.). Ograniczenie pojęcia "brania udziału" tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym jest nieuzasadnione, ze względu na właściwość postępowania administracyjnego, w którym poszczególne czynności o różnym znaczeniu i wadze procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby. Można przyjąć, że celem wyłączenia pracownika jest zapewnienie obiektywizmu i bezstronności. Trudno mówić o zapewnieniu bezstronności (niezależnie i nawet abstrahując od cech i osobowości danej konkretnej osoby) w sytuacji, gdy pracownik już raz uczestniczył w czynnościach postępowania a przez to ma już określony pogląd na stan faktyczny sprawy przez np. czynności postępowania dowodowego, przygotowanie materiałów i danych do analizy lub też pogląd na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy przygotowywał poprzedni projekt decyzji I instancji) a teraz przy kolejnym rozpoznaniu sprawy jest siłą rzeczy i faktu determinowany przez wcześniejsze czynności i doświadczenia związane z uprzednim udziałem w postępowaniu. Taka osoba może być po prostu "przywiązana" do swojego stanowiska, a przez to – nawet bez złych zamiarów – nieobiektywna (por. też wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1567/19).
Rozstrzyganie przez kolejnego pracownika organu i podejmowanie ważkich dla sprawy czynności procesowych prowadzących do wydania decyzji służy w założeniu poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego i jest wartością samą w sobie. Po uchyleniu poprzedniej decyzji I instancji opartej na projekcie decyzji o warunkach zabudowy sporządzonych przez pracownika organu, kolejną decyzję organu winno poprzedzać opracowanie projektu decyzji (wcześniej analizy funkcji i cech zabudowy) przez innego pracownika, w myśl zasady, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie (por. też wyroki: NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1737/21, WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 84/21, WSA w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 901/22, WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 398/22).
Reasumując określenie, że "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" powinno być rozumiane tak szeroko jak tego wymaga zachowanie zasady bezstronności.
VI. W podobny sposób wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do zachowania bezstronności w kontekście prawa do sądu (w tym uczciwego postępowania sądowego) w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. SK 6/07 oraz NSA w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 i wyroku z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1491/04 na tle art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (wyłączenie sędziego, który brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia).
Poza wyżej podniesionymi uwagami trzeba też wskazać na podstawę wyłączenia z art. 24 § 3 K.p.a. (istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika). Podstawą do przyjęcia także tej przesłanki jest sama w sobie okoliczność, że przygotowanie kolejnego projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą funkcji i cech, po uchyleniu decyzji opartej na poprzednich opracowaniach tego samego urzędnika, stanowi w realiach sprawy o naruszeniu gwarancji zapewnienia pełnego obiektywizmu w orzekaniu.
VII. Przez zwrot "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy i sposób jego rozstrzygnięcia.
Brać udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w sprawie jaką jest postępowanie o warunki zabudowy, to znaczy podejmować czynności procesowe takie jakie podjął arch. X. Y., w tym opracować projekt decyzji a wcześniej analizę. Ograniczenie rozumienia tego pojęcia do fazy wydania i podpisania decyzji w sprawie o warunkach zabudowy jest nieuzasadnione.
Wymaga to starannej analizy, a już zawsze, gdy projekt decyzji o warunkach zabudowy opartej na analizie, opracowuje ten sam uprawiony architekt - urzędnik I instancji - i w sytuacji, gdy wcześniejszą decyzję tego organu uchylono do ponownego rozpatrzenia oraz gdy kolejna decyzja organu I instancji jest de facto przepisanym in extenso projektem decyzji architekta.
VIII. Analiza akt sprawy administracyjnej i czynności podjętych z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola przez architekta X. Y., pełniącego funkcję [...], w tym przygotowanie projektów decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 60 ust. 4 ustawy i analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 61 ust. 5a ustawy, uzasadnia w pełni stwierdzenie, że zastosowanie winno mieć wyłączenie pracownika, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 24 § 3 K.p.a.
Trzeba teraz zwrócić uwagę na aspekty i przesłanki tego wyłączenia. Architekt X. Y. uczestniczył w postępowaniu I instancji we wszystkich fazach i podwójnej roli. Po pierwsze jako urzędnik działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola w różnych czynnościach sprawy administracyjnej, po drugie jako osoba o wiadomościach specjalnych sporządzająca analizę funkcji i cech zabudowy z art. 61 ust. 5a ustawy oraz projekt decyzji według art. 60 ust. 4 ustawy.
O ile piastun funkcji organu (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie podlega wyłączeniu w wypadku nawet wielokrotnego uchylania decyzji I instancji przez organ odwoławczy, o tyle urzędnik organu takiemu wyłączeniu podlega co do zasady. Przepisy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stosuje się do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu zaskarżonego aktu w trybie zwykłym, ale też przy zaskarżaniu decyzji w trybach nadzwyczajnych.
Należy podkreślić, że analiza funkcji i cech zabudowy ma cechy zbliżone do opinii biegłego i choć osoba opracowująca analizę może być pracownikiem organu (o ile posiada stosowne wykształcenie i przygotowanie zawodowe i była wpisana na listę urbanistów i architektów), to jednak nie powinna być jednocześnie urzędnikiem prowadzącym postępowanie administracyjne. Analiza jest jednak dokumentem bardzo zbliżonym do opinii biegłego, a jeżeli do tego dodać, że urbanista (architekt) opracowuje także projekt decyzji wydawanej następnie przez organ, to role pracownika organu podejmującego czynności za piastuna funkcji i architekta przygotowującego analizę winny się wzajemnie wykluczać.
Poza tym o ile w orzecznictwie przyjęto, że analizę i projekt decyzji o warunkach zabudowy może sporządzić w sprawie osobiście wójt jako piastun funkcji organu i nie podlega przez to wyłączeniu przy wydaniu kolejnej decyzji po uchyleniu poprzedniej, o tyle takie wyłączenie dotyczy architekta opracowującego analizę i projekt decyzji, po uchyleniu poprzedniej decyzji, opartej na tejże analizie i projekcie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1218/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 544/19,
IX. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań. Organ I instancji musi bowiem przeprowadzić prawidłowo procedurę opartą na ustawie i rozporządzeniu, w tym uzyskać analizę funkcji i cech zabudowy oraz projekt decyzji od osoby, która nie brała wcześniej udziału w postępowaniu I instancji
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku, a o kosztach na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a i art. 200 P.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji wyroku.
X. Przy tym skarżąca musi być świadoma tego, że Sąd administracyjny nie jest kolejną instancją rozpoznającą merytorycznie sprawę co wyraźnie zaznaczono na wstępie omawiając zakres kognicji Sądu w tej sprawie administracyjnej. Skarżąca musi też pamiętać, że sprawa o warunki zabudowy przed organami architektoniczno – budowlanymi nie jest tożsama ze sprawą prowadzoną przez organ nadzoru budowlanego. Końcowo należy też zważyć, że wbrew zarzutowi skargi i wcześniej złożonego odwołania przez skarżącą w sprawie o warunki zabudowy organ administracji architektoniczno – budowlanej nie mógł badać roku powstania spornego budynku gospodarczego. Czynności w tym kierunku mógł podjąć tylko organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego. Dlatego wnioski dowodowe skarżącej zgłoszone w sprawie, w tym z fotografii jako dokumentów nie mogły być przez Prezydenta Miasta Opola uwzględnione. Nic jednak nie stało na przeszkodzie w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania strony na podstawie art. 86 K.p.a. Na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. strona postępowania w ramach czynnego udziału w sprawie może wypowiadać się w piśmie procesowym, składać oświadczenia, ale też może być przesłuchana na fakty istotne dla rozstrzygnięcia. Procedura postępowania o warunki zabudowy nie przewiduje w tej mierze żadnych wyłączeń ani zakazów odnośnie do środków dowodowych. Wobec wcześniej opisywanych przez Sąd uchybień organów ta kwestia ma jednak znaczenie drugorzędne.