II SA/Op 74/18

II SA/Op 74/18 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2018-11-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Ewa Janowska /sprawozdawca/
Jerzy Krupiński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 711/19 - Wyrok NSA z 2022-02-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 51 ust. 1  pkt 1,  ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez L. S. (zwany również skarżącym) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 15 grudnia 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim (dalej w skrócie :PINB) z dnia 31 października 2017 r., nr [...], nakazującą L. S. rozbiórkę wiaty stalowej - oznaczonej numerem [...], usytuowanej przy ul. [...] w [...] na działkach o nr ewid. a i b.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 505/13, WSA w Opolu orzekł o uchyleniu decyzji OWINB z dnia 12 września 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w powiecie prudnickim nakazującą skarżącemu rozbiórkę trzech nielegalnie istniejących obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie A przy ul. [...] w [...] wybudowanych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd podał, że decyzją z dnia 6 grudnia 2005 r., nr [...] znak [...] Starosta Prudnicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. S. - A pozwolenia na budowę obejmującego: w etapie I dobudowę hali produkcyjnej do istniejącej hali [...]; w etapie II budowę części administracyjno-socjalnej.
Decyzją z dnia 5 sierpnia 2008 r., nr [...], na wniosek inwestora PINB w powiecie prudnickim udzielił pozwolenia na użytkowanie etapu I ww. inwestycji.
Pismem z dnia 15 stycznia 2013 r., inwestor zawiadomił PINB w powiecie prudnickim o zakończeniu budowy obejmującej etap II tej inwestycji i wniósł o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji. W dniu 5 lutego 2013 r. organ przeprowadził kontrolę inwestycji, w kontekście powyższego wniosku.
PINB w powiecie prudnickim decyzją z dnia 29 lipca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą Prawo budowlane, nakazał inwestorowi – L. S., rozbiórkę trzech nielegalnie istniejących obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie A przy ul. [...] w [...], wybudowanych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, tj. wiaty o powierzchni zabudowy ok. 110 m2 zlokalizowanej na działkach nr a i b, wiaty o powierzchni zabudowy ponad 80 m2 zlokalizowanej na działkach nr a i b, wiaty o powierzchni zabudowy ponad 80 m2 zlokalizowanej na działkach c i b k.m. [...], obręb [...],[...].
Po rozpoznaniu odwołania, OWINB decyzją z dnia 12 września 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
W uzasadnieniu prawnym wyroku Sąd zauważył, że w sprawie organy zgodnie uznały, iż stwierdzone - po wniesieniu wniosku przez inwestora o pozwolenie na użytkowanie obiektu - nieusunięcie z terenu budowy trzech wiat, wzniesionych na podstawie art. 29 ust 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, stanowi nieuporządkowanie terenu, określone w art. 59a ust. 2 pkt 5 tej ustawy, co uzasadnia przyjęcie, iż wiaty te istnieją nielegalnie i dlatego należało nakazać ich rozbiórkę w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tego Sąd dostrzegł, że inwestycję, której dotyczyła obowiązkowa kontrola, realizowano jako II etap budowy na podstawie decyzji Starosty Prudnickiego z dnia 6 grudnia 2005 r. o pozwoleniu na budowę, którą nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W decyzji tej nie został jednak określony okres użytkowania obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Ponadto, sporne wiaty inwestor wzniósł po wydaniu tej decyzji, bez pozwolenia i zgłoszenia, korzystając z uprawnień wynikających z art. 30 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też, dokonując kontroli legalności decyzji nakazującej rozbiórkę trzech obiektów wybudowanych do czasowego użytkowania (wiat), dostrzec trzeba rolę i cel tych obiektów. Sąd podkreślił, iż co do zasady, obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania powinny zostać usunięte z dniem, kiedy został zrealizowany cel, w związku z którym zostały wzniesione. Określając ten termin należy mieć na względzie, że jeśli okres ich użytkowania nie został określony w decyzji o pozwoleniu (w trybie art. 36 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), to w przypadkach wymienionych w art. 55 ustawy Prawo budowlane, kiedy wymagane jest pozwolenie na użytkowanie, o zakończeniu budowy można mówić dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a o zakończeniu budowy nie może świadczyć ostateczna decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika natomiast z przedłożonych akt administracyjnych, w dacie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki przez organ pierwszej instancji postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o pozwolenie na użytkowanie nie było zakończone wymaganą ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Wbrew stanowisku organów obu instancji, nie nastąpiło zatem zakończenie budowy II etapu (objętego wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie). Tym samym brak było podstaw do uznania spornych wiat za nielegalnie istniejące na terenie budowy i w związku z tym wydania nakazu ich rozbiórki. Sąd wskazał, że w tej sprawie tylko stwierdzenie faktu zakończenia budowy po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pozwoli organowi - w przypadku funkcjonowania spornych wiat - na wszczęcie postępowania i rozstrzyganie w przedmiocie nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skoro natomiast nie nastąpiło zakończenie budowy części administracyjno-socjalnej, jako II etapu budowy, to organ bezpodstawnie uznał, że trzy wiaty, jako obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania, istnieją nielegalnie. W takich okolicznościach nie ma podstaw do zobowiązywania skarżącego do dokonania rozbiórki wiat, czyli zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie również nie mógł mieć żadnego znaczenia i zastosowania przepis art. 59 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Z tych względów Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, co uzasadniało ich uchylenie.
Rozpoznając skargi na akty wydane w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wybudowanej w II etapie części biurowo-socjalnej budynku produkcyjnego WSA w Opolu wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 328/13, uchylił postanowienie OWINB z dnia 24 czerwca 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 8 maja 2013 r., jak również kolejnym wyrokiem, także z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 327/13, uchylił decyzję OWINB z dnia 24 czerwca 2013 r.
Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych, wniesionych od powyższych wyroków przez OWINB, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II OSK 84/14, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 328/13, a kolejnym wyrokiem, także z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II OSK 83/14, uchylił wyrok WSA w Opolu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 327/13 i jednocześnie uchylił też zaskarżoną decyzję OWINB z dnia 24 czerwca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 10 maja 2013 r., wydane w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie części administracyjno-socjalnej obiektu budowlanego.
Na skutek wskazanych orzeczeń sądowych, rozpoznając ponownie sprawę PINB w powiecie prudnickim decyzją z dnia 5 stycznia 2016 r., nr [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie wybudowanej części administracyjno-socjalnej, której budowa stanowiła II etap rozbudowy budynku produkcyjnego.
W dniu 21 stycznia 2016 r. organ pierwszej instancji wydał natomiast decyzję umarzającą w całości postępowanie administracyjne wszczęte dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie nieprawidłowości, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, polegającej na nieuporządkowaniu terenu byłej budowy oraz terenu przyległego, poprzez pozostawienie trzech obiektów budowlanych tymczasowych w postaci wiat, w której to sprawie swoje stanowisko WSA w Opolu wyraził w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 505/13.
Następnie, w dniu 1 lutego 2016 r. PINB w powiecie prudnickim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wybudowania, bez wymaganego pozwolenia wiaty stalowej nr [...] o powierzchni zabudowy około 110 m2, która wybudowana została w trakcie legalnie realizowanej budowy, wyłącznie dla celów tej budowy, pomimo zakończenia budowy ostateczną decyzją o pozwolenie na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego została pozostawiona na byłym placu budowy i terenie przyległym, na działkach o nr ewid. a i b.
W postępowaniu tym, postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, PINB w powiecie prudnickim, orzekł o wstrzymaniu prowadzenia ewentualnych dalszych robót budowlanych związanych z wybudowaną wiatą oraz nałożył na inwestora – L. S., obowiązek przedstawienia, w terminie do 30 czerwca 2016 r., następujących dokumentów: zaświadczenia Burmistrza Prudnika o zgodności budowy przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wybudowanej wiaty, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz, aktualnymi na dzień opracowania projektu, zaświadczeniami o wpisie projektanta i osoby sprawdzającej na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane, nieruchomością obejmującą działki nr c i b.
Następnie, wobec niewykonania przez inwestora nałożonych obowiązków, decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ nakazał L. S. rozbiórkę wiaty nr [...]. W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i przebieg postępowań dotyczących spornej wiaty wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się ust. 1.
W wyniku rozpoznania odwołania, OWINB decyzją z dnia 18 listopada 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, rozpoznając skargę wywiedzioną od powyższej decyzji przez L. S., wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 650/16, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr [...] oraz postanowienie PINB w powiecie prudnickim z dnia 21 marca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że w sprawie organy nieprawidłowo prowadziły postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane i wydane w tym postępowaniu akty naruszają przepisy powyższej regulacji, przez ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Sądu, postępowanie w sprawie legalizacji istnienia spornej wiaty powinno być prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że prowadząc postępowanie w sprawie organy nie uwzględniły jednak związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w Opolu z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 505/13, jako wydanym już uprzednio w granicach sprawy dotyczącej oceny legalności istnienia spornej wiaty. W ww. wyroku, Sąd ten wyraził pogląd, że wobec braku ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego w II etapie budowy nie nastąpiło zakończenie tego etapu budowy. Tym samym, brak było podstaw do uznania spornych wiat za nielegalnie istniejące i wydania nakazu ich rozbiórki. Dokonując takiej oceny Sąd jednoznacznie uznał, że w tej sprawie tylko stwierdzenie faktu zakończenia budowy po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pozwoli organowi - w przypadku funkcjonowania spornych wiat - na wszczęcie postępowania i rozstrzygania w przedmiocie nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Dalej Sąd wskazał również, że obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położony na terenie budowy (art. 29 ust.1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane) powinien być rozebrany lub usunięty z terenu budowy po zakończeniu budowy obiektu budowlanego, w związku z realizacją którego został wzniesiony do czasowego użytkowania jako zaplecze techniczno-magazynowe, gdyż po tej dacie obiekt ten będzie stanowił samowolę budowlaną. Z dniem uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie należy wiązać realizację celu, jakiemu służył obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania, a to z kolei wyznacza czas, na jaki może on legalnie istnieć na terenie budowy.
Ponownie rozpoznając sprawę, PINB w powiecie prudnickim decyzją z dnia 31 października 2017 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.), nałożył na L. S. nakaz rozbiórki wiaty stalowej oznaczonej numerem [...] o powierzchni ok. 110 m2, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym wskazał, iż z mocy art. 153 P.p.s.a. jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku WSA w Opolu z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 505/13 oraz z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 650/16, jako wydane już uprzednio w granicach sprawy dotyczącej oceny legalności istnienia spornej wiaty. Związanie natomiast powoduje, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Dlatego, ponownie rozstrzygając sprawę obowiązany był bezwzględnie zastosować się do wskazań, zawartych prawomocnym orzeczeniu Sądu. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, organ stwierdził, że przedmiotowa wiata nie została rozebrana, mimo zakończenia budowy na potrzeby której ją postanowiono. Podkreślił, że obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, powinny zostać usunięte z terenu budowy po zakończeniu tych robót. Wskazał, że dzieje się tak dlatego, że obiekt tymczasowy przestaje pełnić funkcję, dla której został zrealizowany, w związku z czym pozostawienie go na terenie budowy, należy ocenić jako niedopuszczalne. Powołując się w tym zakresie na wyroki, jakie zapadły w sprawie, wskazał, że mają one moc wiążącą w sprawie, co oznacza, że organ był obowiązany orzec zgodnie z nimi.
W odwołaniu od powyższej decyzji L. S. podniósł zarzut niezastosowania się PINB w powiecie prudnickim do oceny prawnej i wskazań Sądu co do trybu postępowania. Odwołując się do wyroku WSA w Opolu z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 650/16, wskazał, że organ był zobowiązany do zastosowania trybu legalizacji określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w związku z czym orzeczony nakaz rozbiórki był niedopuszczalny. Zdaniem odwołującego, organ był zobowiązany przynajmniej do próby legalizacji wiaty, a dopiero w sytuacji niemożliwości jej dokonania, wydać nakaz rozbiórki. Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie orzeczenia zgodnie z zaleceniami Sądu.
W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r., nr [...], OWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, a następnie odwołał się do treści art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 24, art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 24 tej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m.in. obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy. Budowa tego typu obiektów nie została również umieszczona w katalogu z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, który określa obiekty roboty budowlane podlegające zgłoszeniu. W sprawie zaszła więc przesłanka wyłączenia spornej budowy spod regulacji art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane na czas prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową przedsiębiorstwa L. S. Realizacja spornej inwestycji nie była więc uzależniona ani od uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani od dokonania zgłoszenia budowlanego. Organ zauważył, że obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych powinny zostać po ich zakończeniu rozebrane. Zatem, po faktycznym i formalno-prawnym zakończeniu budowy i zaniechaniu przez inwestora rozbiórki spornej wiaty, zaistniała przesłanka do wszczęcia postępowania w sprawie jej samowolnego posadowienia, ponieważ nie korzysta ona już dłużej ze zwolnienia wymienionego w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, a inwestor nie legitymuje się w stosunku do niej ani pozwoleniem na budowę, ani zgłoszeniem budowlanym. W tego typu przypadkach zastosowanie znajdują art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ww. ustawy, które stanowią podstawę zaskarżonej decyzji. Zaakcentował również organ, że na konieczność zastosowania w stosunku do przedmiotowej wiaty art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wskazywał WSA w Opolu w obu zapadłych w sprawie wyrokach. Z mocy art. 153 P.p.s.a. organy nadzoru budowlanego zostały zobligowane zatem do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b. zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że skoro budowa wiaty została już zrealizowana, to art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego ma do niej odpowiednie zastosowanie. Odwołując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniu skarżącego, Sąd wskazał, że załatwienie sprawy powinno nastąpić na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, jednocześnie nie przesądzając, które z wymienionych w tym przepisie rozstrzygnięć powinno znaleźć zastosowanie. Powyższy przepis zawiera bowiem trzy rodzaje nakazów: zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę i doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych wydawany jest w sytuacji, gdy roboty budowlane są prowadzone samowolnie, ale dotychczas zrealizowany zakres robót wykonany jest technicznie prawidłowo i - poza samowolną realizacją - nie narusza przepisów. Wówczas decyzja tego typu sankcjonuje wykonane roboty budowlane, a dokończenie zamierzenia budowlanego uzależnione jest od uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania skutecznego zgłoszenia budowlanego w zakresie robót budowlanych jeszcze niezrealizowanych. Przedmiotowa wiata została już wybudowana, wobec czego nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych nie może mieć do niej zastosowania. Z kolei nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie może zostać wydany, ponieważ dotyczy on wyłącznie sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane na istniejącym obiekcie budowlanym są niezgodne z przepisami w stopniu uniemożliwiającym ich pozostawienie, albo wymierzenie nakazu przeprowadzenia robót naprawczych. Wówczas konieczne jest doprowadzenie obiektu budowlanego do poprzedniego - zgodnego z przepisami - stanu. Mając powyższe na uwadze, należało zastosować trzeci z nakazów wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - rozbiórkę obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, skoro, przedmiotowa wiata nie została rozebrana po zakończeniu budowy, na potrzeby której została wybudowana, w związku z tym nie korzysta dłużej z ulgi przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. W takim wypadku, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zapadłymi w sprawie wyrokami WSA w Opolu, wiata podlega usunięciu z terenu byłej budowy.
We wniesionej skardze L. S. podniósł zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych wyroku NSA. Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na wstępie przypomniał, że obie decyzje zostały wydane po wyroku WSA w Opolu z dnia 5 czerwca 2017 r., w którym Sąd jednoznacznie wskazał na sposób załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego, w ww. wyroku Sąd nakazał podjęcie legalizacji obiektu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1. Zatem, należało w pierwszej kolejności sprawdzić, czy występują przesłanki do zalegalizowania obiektu w oparciu o nakaz zaniechania dalszych robót, gdyż pozostałe dwa przypadki w istocie nie stanowią legalizacji. Zdaniem skarżącego, wydane rozstrzygnięcia organów nadzoru budowalnego obu instancji, w prostym zestawieniu z wyrokiem WSA w Opolu, stoją w oczywistej sprzeczności. O prawidłowości wykonania robót budowlanych może świadczyć wydana w tym zakresie opinia techniczna, jak również zaświadczenie o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie sądowej skarżący podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w skardze. Wskazał ponadto, że chodziło mu w skardze o postawienie zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych wyroku NSA. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że nie jest w stanie podać, o jaki wyrok NSA chodzi. Dodatkowo podniósł, iż nie rozumie, dlaczego ma rozebrać wiatę, którą zrealizował zgodnie z prawem, po to tylko, by w dalszej kolejności ubiegać się o pozwolenie na budowę i postawić w tym samym miejscu taką samą wiatę.
Z akt sprawy wynika ponadto, iż decyzją z dnia 16 lipca 2018 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji OWINB z dnia 18 listopada 2016 r., nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Tym samym ocena legalności nie może wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, w kwestii zasadniczej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, organ dokonał bowiem prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszył przepisów postępowania, a ocena przeprowadzona na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed przedstawienie przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Sądu, w pierwszej kolejności odnotować należy, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja OWINB z dnia 15 grudnia 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB w powiecie prudnickim z dnia 31 października 2017 r., nakazującą L. S. rozbiórkę wiaty oznaczonej numerem [...], usytuowanej przy ul. [...] w [...] na działkach o nr ewid. a i b. Zauważyć również przyjdzie, że sprawa legalności spornej wiaty była już dwukrotnie przedmiotem oceny Sądu, który odnośnie postępowania prowadzonego w tej sprawie wypowiedział się w wyrokach: z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 505/13 i z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 650/16.
W związku z powyższym należy mieć na względzie, że zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei, art. 170 P.p.s.a. przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 P.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, dokonywać w przyszłości odmiennej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy, jak również niedopuszczalna jest odmienna od zaprezentowanej we wcześniejszym postępowaniu ocena materiału dowodowego. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Takie okoliczności nie nastąpiły w rozpoznawanej sprawie.
Z tych względów legalność zaskarżonej decyzji w niniejszym postępowaniu musiała być dokonywana przez Sąd w kontekście oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych we wcześniej wydanych orzeczeniach. W związku z powyższym przypomnieć należy, iż w wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 650/16, Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie legalizacji istnienia spornej wiaty powinno być prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd podkreślił, że kwestię tę przesądził WSA w Opolu w prawomocnym wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 505/13, jako wydanym już uprzednio w granicach sprawy dotyczącej oceny legalności istnienia spornej wiaty. W ww. wyroku, Sąd ten wyraził pogląd, że wobec braku ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego w II etapie budowy nie nastąpiło zakończenie tego etapu budowy. Tym samym, brak było podstaw do uznania spornych wiat za nielegalnie istniejące i wydania nakazu ich rozbiórki. Dokonując takiej oceny Sąd jednoznacznie uznał, że w tej sprawie tylko stwierdzenie faktu zakończenia budowy po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pozwoli organowi – w przypadku funkcjonowania spornych wiat - na wszczęcie postępowania i rozstrzygania w przedmiocie nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał ponadto, że obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położony na terenie budowy (art. 29 ust.1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane) powinien być rozebrany lub usunięty z terenu budowy po zakończeniu budowy obiektu budowlanego, w związku z realizacją którego został wzniesiony do czasowego użytkowania jako zaplecze techniczno-magazynowe, gdyż po tej dacie obiekt ten będzie stanowił samowolę budowlaną.
Zdaniem Sądu, ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego nie naruszyły art. 153 i art. 170 P.p.s.a.
Zauważyć należ, iż materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej ustawą Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 cyt. ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach Na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wskazanego jako podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Z kolei w myśl art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z przepisu tego wynika, że jeśli roboty zakończono - a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia - organ nadzoru budowlanego może pominąć etap wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.
Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że wskazane powyżej przepisy mają zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Z niekwestionowanych i potwierdzonych przez skarżącego ustaleń organu wynika, że wiata stalowa nr [...] została wykonany w roku 2005, jako zaplecze budowy dla rozbudowy istniejącego budynku produkcyjnego A o nową cześć produkcyjną (I etap) oraz część administracyjno-socjalną (II etap), w [...] przy ul. [...] na działkach oznaczonych nr ewid. c i a w oparciu o decyzję z dnia 6 grudnia 2005 r., nr [...].
Zauważyć w związku z tym należy, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Z treści art. 29 ust. 1 pkt 24 cyt. ustawy jednoznacznie wynika, że budowa obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia tylko wówczas, gdy jedynym przeznaczeniem tego obiektu ma być "obsługa" zamierzonej budowy (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, - dostępny na stronie internetowej CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący dokonał budowy spornej wiaty na podstawie zwolnienia określonego w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, jako obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji innego zamierzenia budowlanego, położonego na terenie budowy. Przedmiotowa wiata została bowiem wzniesiona jako tzw. zaplecze inwestycji na terenie budowy objętej decyzją Starosty Prudnickiego z dnia 6 grudnia 2005 r., nr [...], udzielającą L. S. pozwolenia na dobudowę do istniejącej hali [...] hali produkcyjnej (I etap budowy) i części administracyjno-socjalnej (II etap budowy) przy ul. [...] w [...]. Ponadto, PINB w powiecie prudnickim decyzją z dnia 5 sierpnia 2008 r., nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku hali produkcyjnej - I etap, stanowiącego rozbudowę istniejącego budynku hali produkcyjnej [...], zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], na działkach oznaczonych numerem ewidencyjnym gruntów a i c, k.m. [...]. Z kolei decyzją z dnia 5 stycznia 2016 r., nr [...] organ powiatowy udzielił pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanej, dwukondygnacyjnej części administracyjno-socjalnej o powierzchni zabudowy wynoszącej 140,80 m2 i kubaturze około 819 m2, stanowiącej II etap zakończonej rozbudowy budynku produkcyjnego A. Ww. decyzje potwierdzały zakończenie budowy, dla której wzniesiona została m.in. sporna wiata nr [...]. Zauważyć również należy, iż po zakończeniu II etapu budowy, tj. po wybudowaniu części administracyjno - socjalnej i udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę spornej wiaty o powierzchni zabudowy 110 m2 dla celów ww. budowy budynku produkcyjnego i części administracyjno - socjalnej. W trakcie oględzin dokonanych w dniu 23 lutego 2016 r. stwierdzono, że wiata nr [...] nadal istnieje w niezmienionym miejscu lokalizacji i w niezmienionym stanie. W związku z tym organy nadzoru budowlanego uwzględniając zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 650/16, a także mając na względzie zakończenie budowy zasadniczej oraz uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, prawidłowo orzekły na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane o nakazie rozbiórki wiaty stalowej nr [...], dla której inwestor nie legitymował się posiadaniem pozwolenia na budowę, lecz wybudowanej na podstawie ulgi z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane w trakcie legalnie prowadzonej budowy innego obiektu. Zauważyć przyjdzie, iż wzniesienie obiektu tymczasowego stanowiącego zaplecze prowadzonej budowy domu, nie wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia budowlanego lub dokonania zgłoszenia, gdyż inwestor korzystał z uprawnień wynikających z art. 30 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Natomiast specyficzną cechą obiektu tymczasowego jest to, że jego wzniesienie jest ściśle powiązane z celem, któremu służy. Powyższe określa z kolei czas, w jakim mogą one legalnie istnieć na terenie budowy. Co do zasady, obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania należy usunąć z dniem, kiedy zrealizowano cel, w związku z którym zostały wzniesione. Dlatego trafnie argumentował organ odwoławczy, że w okolicznościach sprawy wiata nr [...] - będąca obiektem tymczasowym powinna zostać rozebrana lub usunięta po zakończeniu budowy, a skoro tak się nie stało, to po tej dacie stanowił samowolę budowlaną.
W świetle powyższego brak rozbiórki (usunięcia) przedmiotowego obiektu został przez organ prawidłowo zakwalifikowany jako wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W związku z zakończeniem budowy istniejącej hali [...] hali produkcyjnej (I etap budowy) i części administracyjno-socjalnej (II etap budowy) odpadła bowiem podstawa prawna dla dalszego istnienia tego obiektu. W konsekwencji, organ zobowiązany był, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, orzec nakaz rozbiórki. Nie można bowiem przyjąć, że obecnie przedmiotowy obiekt służy jako zaplecze robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji z dnia 6 grudnia 2005 r. Innymi słowy obiekt ten nie jest użytkowany dla realizacji robót budowlanych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko i taka wykładnia przepisów Prawa budowlanego, która prowadziłaby do tego, iż tymczasowe obiekty budowlane, które ze swej istoty są przeznaczone do czasowego użytkowania, w praktyce funkcjonowałyby przez wiele lat z zupełnie innym przeznaczeniem niż do użytkowania w trakcie realizacji konkretnych robót budowlanych. Taka wykładnia prowadziłaby do obejścia przepisów prawa budowlanego, które nakładają obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, zaś wyjątki od tej zasady są enumeratywnie wyliczone w przepisach ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009r. sygn. akt II OSK 1278/08 - dostępny na ww. stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia wskazywanych przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. W cenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności, a zebrany materiał dowodowy upoważniał organ do stwierdzenia odnośnie braku podstaw do legalizacji samowoli budowlanej, co uzasadniało merytoryczne orzeczenie o rozbiórce. Ponadto Sąd miał na uwadze, że w zaskarżonej decyzji wskazano prawidłowe podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, OWINB odniósł się do argumentów podniesionych w odwołaniu. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.
Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.