II SA/Op 733/06

II SA/Op 733/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2007-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Naumowicz
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: Referent-stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2007r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Bierawa z dnia 27 marca 2006 r., nr XLII/307/2006 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
W dniu 27 marca 2006 r. Rada Gminy Bierawa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 6 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008) w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zamianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., nr 175, poz. 1458), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kędzierzynie – Koźlu, podjęła uchwałę nr XLII/307/2006 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bierawa.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył Wojewoda Opolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości z powodu istotnego naruszenia prawa.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, iż zaskarżony akt stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008) zwanej dalej ustawą, zobowiązującego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących kwestii wyliczonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy. W ocenie Wojewody Opolskiego przedmiotowa uchwała nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, zgodnie z którym regulamin powinien zawierać postanowienia dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Rada Gminy Bierawa w § 4 pkt 17 określiła zasady mycia pojazdów poza myjniami, natomiast nie umieściła w regulaminie unormowań dotyczących naprawy samochodów poza warsztatami naprawczymi. Organ nadzoru wywiódł, iż norma prawna wyrażona w art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, stąd też niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością uchwały.
Wojewoda Opolski podniósł również, iż z normatywnego charakteru przedmiotowego regulaminu wynika konieczność formułowania zawartych w nim postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika bowiem niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. W związku z powyższym za niedopuszczalne należy uznać przepisy regulaminu, które powtarzają definicje ustawowe, a to: § 3 pkt 17 zawierający definicję odpadów ulegających biodegradacji, których ustawowa definicja została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach; § 3 pkt 19 zawierający definicję odpadów opakowaniowych, których ustawową definicję zawiera art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych; § 3 pkt 22 definiujący pojęcie nieczystości ciekłych powtarza art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy; § 3 pkt 27 zawierający definicję zwierząt domowych powtarza art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; § 3 pkt 28 formułujący definicję zwierząt gospodarskich, pojęcie takich zwierząt zostało uregulowane w art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt; § 3 pkt 29 definiujący pojęcie zwierząt bezdomnych powtarza art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto organ nadzoru podniósł, iż w powyższym zakresie Rada Gminy naruszyła jednocześnie § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.
Ponadto zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy Bierawa ustanowiła w kwestionowanej uchwale normy prawne dotyczące zagadnień uregulowanych już w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powyższy zarzut dotyczy następujących regulacji zaskarżonej uchwały: § 3 pkt 3 w części, w jakiej określa podmioty zobowiązane do utrzymania czystości na terenie budowy, na przystankach komunikacyjnych, na drogach publicznych oraz na innych terenach - regulacje w tym zakresie zawiera art. 5 ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy; § 4 pkt 1 obowiązki w nim określone wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy; § 4 pkt 2 kwestie w nim określone reguluje art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy; § 4 pkt 4 w części w jakiej nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych - powyższy obowiązek wynika z art. 5 ust. 1 pkt 3 a ustawy; § 5 pkt 8 - kwestie w nim określone reguluje art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy; § 10 pkt 1 - ustanowiony w regulaminie obowiązek wynika z art. 6 ust. 1 ustawy; § 11 pkt 1 zd. drugie stanowi powtórzenie art. 5 ust. 7 i 9 ustawy; § 11 pkt 2 - regulacja w nim zawarta wynika z art. 3 ust. 3 ustawy; § 11 pkt 3 stanowi powtórzenie art. 6 ust. 7, 8, 9, 10, 12 ustawy; § 17 ust. 7 wprowadzone w nim zapisy zostały zawarte w art. 7 ust. 3a ustawy, co więcej do wyłącznej kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta należy określenie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca, poprzez podanie ich do publicznej wiadomości; § 26 ust. 2 i 3 zapisy te stanowią powtórzenie regulacji zawartej w art. 10 ust. 2 i 3 ustawy.
W ocenie Wojewody Opolskiego przedmiotowa uchwała zawiera także inne powtórzenia, które należy uznać za niedopuszczalne, a mianowicie: w § 4 pkt 14 wprowadzono zapis o obowiązku właścicieli nieruchomości do utrzymywania czystości na przystankach, torowiskach, w przepustach, przejściach, pod mostami i wiaduktami, przez co istotnie naruszono prawo. Obowiązek utrzymania czystości na przystankach, torowiskach, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy do przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej. Natomiast dbanie o czystość w przepustach, przejściach, pod mostami i wiaduktami należy do zarządców dróg na podstawie art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.); w § 5 pkt 1 wprowadzono zakaz spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków z wyjątkiem odpadów z drewna nie zawierających odpadów niebezpiecznych - regulacje w tym zakresie zawiera art. 13 ustawy o odpadach; w § 5 pkt 2 zakazano stosowania do usuwania śniegu i lodu środków chemicznych szkodliwych dla środowiska - zapis ten powtarza regulacje art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, co więcej dozwolone środki chemiczne określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. (Dz. U. Nr 230, poz. 1960); w § 5 pkt 3 wprowadzono zakaz niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej oraz roślinności, trawników i zieleńców, podczas gdy powyższe zachowania są wykroczeniami z art. 143 i 144 Kodeksu wykroczeń; w § 5 pkt 4 i 5 Rada wprowadziła zakaz umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń oraz zakaz malowania np. graffiti poza wyznaczonymi do tego celu ścianami - tymczasem zakazy powyższe wynikają z art. 63a Kodeksu wykroczeń; w § 9 pkt 2 wprowadzono zakaz spalania w pojemnikach i koszach na odpady jakichkolwiek odpadów - zakaz ten wynika z art. 44 ustawy o odpadach; w § 18 w części, w jakiej postanowiono, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt - postanowienia w tym zakresie zawiera art. 431 k.c.; w § 19 pkt 1 lit. e nałożono obowiązek opłacania podatku od posiadania psów, co wynika z art. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.
Kolejne zarzuty skargi dotyczyły przekroczenia delegacji ustawowej przez Radę Gminy Bierawa w następujących paragrafach kwestionowanej uchwały: § 3 pkt 6 w części w jakiej stanowi, że jeżeli na terenie nieruchomości właściciel zamieszkuje i prowadzi działalność gospodarczą, jest zobowiązany podpisać z podmiotem uprawnionym dwie odrębne umowy; § 3 pkt 9 w części dotyczącej określenia sposobu obliczenia stawki opłaty za odbiór odpadów komunalnych oraz zapis § 3 pkt 10 regulaminu; § 4 pkt 3 dotyczący obowiązku przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie do 3 miesięcy od dnia przekazania jej do eksploatacji; § 4 pkt 9 wprowadzający obowiązek pielęgnacji i utrzymania estetycznego wyglądu ogrodów jordanowskich, terenów zielonych, ogrodów, kwietników, klombów, zarówno komunalnych jak będących własnością osób fizycznych i prawnych; § 4 pkt 11 - zobowiązujący właścicieli nieruchomości do usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa; § 4 pkt 12 - w którym zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymywania nieruchomości niezabudowanych w stanie wolnym od zachwaszczenia; § 4 pkt 13 - wprowadzający obowiązek utrzymywania rowów odwadniających przy drogach i torach w stanie drożności i wykoszenia oraz utrzymywania nasypów i wykopów wzdłuż ciągów komunikacyjnych w stanie wykoszonym oraz zapis § 4 pkt 15 regulaminu, w którym na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek utrzymywania w stanie wolnym od zaśmiecenia wód powierzchniowych i ich najbliższego otoczenia; § 4 pkt 23 wprowadzający obowiązek zgłaszania do Urzędu Gminy faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę; § 6 ust. 1 zdanie drugie i trzecie, w których postanowiono, że pojemniki na odpady niesegregowane oraz na odpady kuchenne ulegające biodegradacji oraz worki na odpady opakowaniowe dostarczane są właścicielowi nieruchomości odpłatnie przez podmiot uprawniony oraz zapis § 6 ust. 5 lit. k w części, § 6 ust. 6 pkt 2 lit. a w części, § 6 ust. 6 pkt 2 lit. c w części, § 6 ust. 6 pkt 5 w części, § 8 ust. 7 w części, § 13 pkt 4 w części - w zakresie w jakim postanowiono, że urządzenia do zbierania poszczególnych rodzajów odpadów są dostarczane przez podmiot uprawniony; § 7 ust. 4 - w którym nałożono na organizatorów imprez masowych obowiązki związane z wyposażeniem miejsca, w którym odbywa się impreza w pojemniki na odpady oraz przenośne szalety; § 12 pkt 6 regulaminu, w którym zobowiązano organizatorów imprez masowych do usuwania odpadów i opróżniania przenośnych toalet oraz usuwania ich niezwłocznie po zakończeniu imprezy; § 10 pkt 4, 5, 6 w których Rada zawarła regulacje dotyczące obowiązku podpisania umowy na opróżnianie zbiornika bezodpływowego lub opróżnianie osadnika oczyszczalni przydomowej z podmiotem uprawnionym w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie regulaminu, określiła sposób rozliczania opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz nałożyła na rolników zużywających wodę na potrzeby gospodarstwa rolnego obowiązek zainstalowania odrębnych liczników do pomiaru zużycia wody na potrzeby bytowe; § 10 pkt 7 - zobowiązujący organizatora imprezy masowej do wystąpienia w określonym terminie z wnioskiem o opinię do Powiatowego Inspektora Sanitarnego; § 11 pkt 4 - stanowiący, że dowody uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiorników bezodpływowych, właściciel nieruchomości jest obowiązany przechowywać przez okres dwóch lat; § 11 pkt 5 i 6 - zobowiązujący właścicieli nieruchomości do usunięcia nieszczelności zbiornika bezodpływowego w terminie dwóch tygodni od momentu stwierdzenia tego faktu i powiadomienia o tym gminy oraz określające konsekwencje niewykonania powyższego obowiązku w przewidzianym terminie; § 13 pkt 5 w części w jakiej zawiera regulację dotyczącą terminu realizacji zamówienia na opróżnienie zbiorników bezodpływowych i oczyszczalni przydomowych; § 13 pkt 11 i 12 określający sposób zorganizowania przez podmiot uprawniony odbioru i transportu odpadów oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych, a także zobowiązujący podmiot uprawniony do umieszczenia na pojazdach znaków identyfikacyjnych; § 21 ust. 6 pkt 3 ustalający sposób składowania obornika; § 24 i § 25 dotyczących odpowiednio obowiązku wójta do określenia obszarów i terminu deratyzacji w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne oraz kosztów przeprowadzenia deratyzacji.
Organ nadzoru zwrócił także uwagę, iż uchwała formułuje przepisy o niejasnej treści, w § 7 ust. 1 i w § 19 pkt 2 lit. f, zastosowano zwrot "itp." W regulaminie zawarto również przepisy sformułowane w sposób uniemożliwiający ich wykonanie poprzez zawarcie odesłań do nieistniejących jednostek redakcyjnych poszczególnych paragrafów, i tak: § 3 pkt 14 zawiera odesłanie do ust. 12, podczas gdy cały paragraf 3 podzielony jest wyłącznie na punkty oraz w § 12 pkt 2 lit. b zawarto odesłanie do nieistniejącego ust. 2.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Bierawa odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, iż słusznie organ nadzoru kwestionuje w przedmiotowym regulaminie brak unormowań dotyczących naprawy samochodów poza warsztatami naprawczymi. Ponadto na uwzględnienie w przeważającej większości zasługują pozostałe kwestie podniesione przez skarżącego. Pełnomocnik organu wskazał także, iż zaskarżona uchwała będzie przedmiotem obrad najbliższej sesji Rady Gminy Bierawa, a o poczynionych ustaleniach Sąd zostanie powiadomiony.
Na rozprawie w dniu 06 marca 2007 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Dodatkowo oświadczył, iż zaskarżona uchwała nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Bierawa z dnia 27 marca 2006 r., nr XLII/307/2006 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bierawa.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30-dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie w/w terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego.
Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Opolski i on też zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego.
Zaskarżona uchwała Rady Gminy Bierawa, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych, ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135), i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium. Przepisy obowiązującego prawa zawierają dużą liczbę upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego. Należą do nich również uregulowania zawarte w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwanej dalej ustawą, która określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku, a także warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie objętym regulacją ustawy (art. 1 ust. 1).
Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008), zwanej w dalszej części ustawą, gminy mają obowiązek zapewnić czystość i porządek na swoim terenie oraz tworzyć warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności tworząc warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku lub zapewniając wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych.
Natomiast przepis art. 4 ustawy zawiera upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora nadzoru sanitarnego, regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego, określającego szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Analiza treści przytoczonego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie daje ono radzie gminy prawa, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też do podejmowania regulacji w sposób odmienny niż wskazane przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że uregulowanie to ma charakter wyczerpujący w tym sensie, iż uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie zagadnień, a jednocześnie w uchwale rada gminy nie może zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Brak uregulowania w uchwale odnośnie którejkolwiek z wymienionych kwestii skutkuje ułomnością regulaminu i ma istotny wpływ na ocenę jego zgodności z prawem. Takiego uregulowania, w którym nie posłużono się zwrotem "rada gminy może określić", ani zwrotem "w szczególności", czy też innym podobnym sformułowaniem, nie można ocenić inaczej niż jako kategoryczny zapis dotyczący zakresu tego regulaminu i jego całościowego charakteru.
Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Opolskiego, iż uchwalony Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bierawa podjęty został z istotnym naruszeniem prawa.
W świetle poczynionych wyżej rozważań prawnych, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała nie zawiera koniecznych uregulowań, określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 c ustawy, czyli wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W § 4 pkt 17 uchwały określono jedynie zasady mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, natomiast Rada Gminy winna była ustalić także zasady naprawy pojazdów poza warsztatami naprawczymi. Powyższe świadczy o braku realizacji delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ustawy, a w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przy czym wskazać należy, iż Sąd stwierdził także inne wady regulaminu, polegające na naruszeniu prawa.
Poza wskazanym powyżej rodzajem uchybienia, należy podnieść, iż Rada Gminy Bierawa dopuściła się istotnego naruszenia prawa wskutek powtórzenia w zaskarżonej uchwale definicji ustawowych oraz ich modyfikacje. Powyższy zarzut należy postawić następującym zapisom uchwały:
- w § 3 pkt 17 Rada Gminy uchwaliła własną definicję odpadów ulegających biodegradacji, sprzeczną z definicją ustawową, stanowiąc, iż są to "odpady kuchenne, odpady zielone, opakowania jednowarstwowe z papieru i tektury, tekstylia, oraz część drewniana odpadów wielkogabarytowych i budowlanych, wymienione w KPGO pośród 18 strumieni składających się na odpady komunalne, a podlegające procesowi rozkładu tlenowego lub beztlenowego przy udziale mikroorganizmów", podczas gdy w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) zdefiniowano to pojęcie jako odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów;
- § 3 pkt 19 stanowiącemu, iż przez odpady opakowaniowych należy rozmieć opakowania z papieru i tektury, opakowania wielomateriałowe, opakowania z tworzyw sztucznych, opakowania ze szkła, opakowania z blachy stalowej i z aluminium, wymienione w KPGO pośród 18 strumieni składających się na odpady komunalne, Rada Gminy zmodyfikowała ustawową definicję odpadów opakowaniowych zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (t.j. Dz. U. Nr 63 poz. 638 ze zm.);
- § 3 pkt 22 uchwały modyfikuje definicję ustawową pojęcia nieczystości ciekłych określoną w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez dodanie określenia "głównie w szambach";
- § 3 pkt 27 uchwały zmodyfikował definicję zwierząt domowych zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106 poz. 1002 ze zm.), poprzez dodanie określenia "a w szczególności: psy, koty, ptaki egzotyczne, chomiki, świnki morskie, ryby";
- w § 3 pkt 28 Rada Gminy uchwaliła własną definicję zwierząt gospodarskich, pozostającą w sprzeczności z definicją ustawową zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1762 ze zm.),
- § 3 pkt 29 uchwały powtarza definicję ustawową pojęcia zwierząt bezdomnych określoną w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt.
Do przekroczenia delegacji ustawowej, poprzez objęcie postanowieniami regulaminu materii spoza jej zakresu, powtórzenia norm ustawowych, bądź wprowadzenia regulacji sprzecznych z tymi normami doszło w następujących przepisach uchwały. I tak:
- § 3 pkt 6 w części, w jakiej stanowi, że jeżeli na terenie nieruchomości właściciel zamieszkuje i prowadzi działalność gospodarczą, jest zobowiązany podpisać z podmiotem uprawnionym dwie odrębne umowy. Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową bowiem z art. 4 ust. 2 ustawy nie wynika uprawnienie do określenia takiego obowiązku w przedmiotowym Regulaminie;
- § 3 pkt 9 w części dotyczącej określenia sposobu obliczenia stawki opłaty za odbiór odpadów komunalnych. Rada Gminy w sposób ewidentny przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy. Przepisy ustawy upoważniły Radę do
określenia szczegółowych zasad dotyczących rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych urządzeń (pkt 2), jak i częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (pkt 3). Z powyższego względu nieważny jest również zapis § 3 pkt 10 regulaminu,
- w § 4 pkt 3 dotyczącym obowiązku przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie do 3 miesięcy od dnia przekazania jej do eksploatacji. Rada Gminy wprowadzając taki zapis przekroczyła upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 ustawy, bowiem przepis ten nie daje podstawy do reguluj tej kwestii w drodze Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
- § 4 pkt 9 wprowadzający obowiązek pielęgnacji i utrzymania estetycznego wyglądu ogrodów jordanowskich, terenów zielonych, ogrodów, kwietników, klombów, zarówno komunalnych jak będących własnością osób fizycznych i prawnych. Powyższy obowiązek nie mieści się w katalogu regulacji określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 a, b, c dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. W przepisie tym, jak trafnie zauważył organ nadzoru nie ma mowy o kwestiach dotyczących estetycznego wyglądu terenów zielonych. Ponadto słusznie podnosi organ, iż samo pojęcie "estetyczny" jest pojęciem subiektywnym i niemożliwa jest obiektywna ocena stopnia realizacji nałożonego obowiązku.
- § 4 pkt 11 nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa, zapis ten również nie mieści się w normie kompetencyjnej, zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy, która ma charakter zamknięty. Trafnie, zatem zarzucił organ nadzoru, iż Rada Gminy nie jest uprawniona do nakładania na właścicieli nieruchomości tego typu obowiązków;
- w § 4 pkt 12 w sposób nieuprawniony zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymywania nieruchomości niezabudowanych w stanie wolnym od zachwaszczenia. Ustanowienie takiego obowiązku przez Radę Gminy uznać należy za działanie wykraczające poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy;
- § 4 pkt 13 - wprowadzający obowiązek utrzymywania rowów odwadniających przy drogach i torach w stanie drożności i wykoszenia oraz utrzymywania nasypów i wykopów wzdłuż ciągów komunikacyjnych w stanie wykoszonym. Wprowadzenie takiego zapisu również należy ocenić jako działanie Rady Gminy bez podstawy prawnej. Analogicznie za nieważny uznać należy zapis § 4 pkt 15 regulaminu, w którym na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek utrzymywania w stanie wolnym od zaśmiecenia wód powierzchniowych i ich najbliższego otoczenia;
- § 4 pkt 23 wprowadzający obowiązek zgłaszania do Urzędu Gminy faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę. Taka regulacja także nie mieści się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy, bowiem na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy rada gminy zobligowana jest do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jak słusznie wywodzi w tym zakresie Wojewoda Opolski, Rada Gminy nie może natomiast tego rodzaju obowiązków nakładać na osoby postronne, nie będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych;
- § 6 ust. 1 zdanie drugie i trzecie zawiera postanowienia dotyczące dostarczania właścicielom nieruchomości odpłatnie worków oraz pojemników na odpady kuchenne ulegające biodegradacji. Postanowienia regulaminu w tym zakresie naruszają wyrażoną w art. 353 (1) K.c. zasadę swobody kontraktowej. Jedynie bowiem strony umowy uprawnione są do uregulowania tej kwestii w ramach zawieranej umowy. Z powyższych względów za działanie poza upoważnieniem ustawowym należy uznać zapisy § 6 ust 5 lit. "k", § 6 ust. 6 pkt 2 lit. "a", § 6 ust. 6 pkt 2 lit. "c", § 6 ust. 6 pkt 5, § 8 ust. 7, § 13 pkt 4,
- w § 7 ust. 4 zobowiązującym organizatorów imprez masowych do wyposażenia miejsca, na którym odbywa się impreza w pojemniki na odpady oraz przenośne szalety nie mieści się w katalogu obowiązków mogących stanowić przedmiot regulaminu. Zapis ten narusza dyspozycję art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym obowiązki te spoczywają na właścicielach nieruchomości. Rada Gminy nie jest natomiast władna przenieść tych obowiązków na inne podmioty. Ponadto wprowadzony zapis narusza zasadę swobody zwierania umów pomiędzy zainteresowanymi strony, tj. właścicielem nieruchomości i organizatorem imprezy masowej. Z powyższych względów za wprowadzoną bez upoważnienia ustawowego uznać należy także regulację § 12 pkt 6 regulaminu, w którym zobowiązano organizatorów imprez masowych do usuwania odpadów i opróżniania przenośnych toalet oraz usuwania ich niezwłocznie po zakończeniu imprezy;
- § 10 pkt 4,5,6 w których rada zawarła regulacje dotyczące obowiązku podpisania umowy na opróżnianie zbiorników, określiła sposób rozliczania opróżniania zbiorników bezodpływowych, a także nałożyła na rolników zużywających wodę na potrzeby gospodarstwa obowiązek zainstalowania odrębnych liczników zużycia wody na potrzeby bytowe. Rada Gminy została upoważniona, w art. 4 ust. 2 i 3 ustawy, do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.
Przekroczenie ustawowego upoważnienia nastąpiło nadto w zakresie regulacji zawartych w § 10 pkt 7, § 11 pkt 4, pkt 5 i 6, § 13 pkt 5, pkt 11 i 12, § 21 ust. 6 pkt 3 oraz § 24 i § 25. Rada nie otrzymała ustawowego upoważnienia do zobowiązania organizatora masowej imprezy do wystąpienia w określonym terminie z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Sanitarnego o opinię, nie uzyskała również uprawnienia do ustalenia okresu czasu przez który właściciel ma obowiązek przechowywać dowody zapłaty, a także nie posiada uprawnienia do ustalenia właścicielowi zbiornika bezodpływowego terminu usunięcia nieszczelności tegoż zbiornika. W zakresie wyznaczonym przepisem art. 4 ustawy nie mieści się także sposób składowania obornika. Delegacja ustawowa dotyczy jedynie uchwalenia przepisów dotyczących wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Powyższe oznacza, iż Rada Gminy nie posiadała uprawnienia do nakładania na burmistrza obowiązku podejmowania działań w przypadku wystąpienia populacji gryzoni wymagającej przeprowadzenia deratyzacji, ani też określenia podmiotów zobowiązanych do poniesienia kosztów z tym związanych. Uchwała winna wskazywać obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz wskazywać terminy jej przeprowadzenia.
Zaskarżona uchwała powtarza regulacje zawarte w przepisach ustawowych. Dotyczy to:
- § 3 pkt 3 w części, w jakiej określa podmioty zobowiązane do utrzymania czystości i porządku na terenie budowy, na terenie przystanków komunikacyjnych, na drogach publicznych oraz na terenach pozostałych. Obowiązki wyżej wymienionych podmiotów zawarte zostały w normach ustawowych, a to w art. 5 ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy;
- w § 4 pkt 1 zobowiązano właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Jak słusznie
zauważył organ nadzoru obowiązki te wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy;
- § 4 pkt 2 nakładający obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w określonych przypadkach zobowiązujący do wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Ustawodawca kwestie te uregulował w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy;
- § 4 pkt 4 w części, w jakiej nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych. Powyższy obowiązek nałożony na właścicieli nieruchomości został określony w art. 5 ust. 1 pkt 3 a ustawy;
- § 10 pkt 1 wprowadzający obowiązek zawarcia przez właścicieli nieruchomości umów z podmiotem uprawnionym na odbiór odpadów komunalnych. Tymczasem w ustawie w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b szczegółowo określono obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów wskazując, iż są oni obowiązani do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi.
- § 11 pkt 1 zdanie drugie, w którym Rada Gminy określiła uprawnienia wójta w przypadku niewykonywania przez właściciela obowiązków w zakresie wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych utrzymania ich we właściwym stanie, przyłączenia do sieci kanalizacyjnej lub wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków, uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników oraz sposób wykonania wydanej przez wójta decyzji w trybie egzekucji. Powyższe kwestie zostały uregulowane w art. 5 ust. 7 i art. 6 ust. 6, 7, 9, 10 ustawy, które przewidują, że gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów, o których mowa w ust. 1. Wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje z urzędu decyzję, w której ustala:
1) obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych;
2) wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek, o których mowa w ust. 2;
3) terminy uiszczania opłat, o których mowa w pkt 1;
4) sposób i terminy udostępniania urządzeń lub zbiorników w celu ich opróżnienia (ust. 7). Decyzja, o której mowa w ust. 7, jest wydana na okres 1 roku (ust. 9). Decyzja, o której mowa w ust. 7, ulega przedłużeniu w drodze decyzji wydawanej z urzędu, na kolejny okres, jeżeli właściciel nieruchomości nie przedstawi, na co najmniej 3 miesiące przed upływem daty obowiązywania decyzji, umowy, w której termin rozpoczęcia wykonywania usługi nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji (ust. 10),
- § 11 pkt 2 i 3, które to postanowienia wskazują, iż wójt dokonuje kontroli wykonywania obowiązku zawarcia przez właścicieli nieruchomości umów na usługi odbioru odpadów i nieczystości oraz ustalają tryb postępowania bezodpływowych przypadku stwierdzenia niewykonywania tego obowiązku. Regulację w tym zakresie zawiera art. 5 ust. 6 ustawy, który określa, iż nadzór nad realizacją obowiązków określonych w ust. 1-4 sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta oraz w/w art. 6,
- § 17 ust. 7 stanowiący, że gmina podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwoleń na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz określający szczegółowy zakres tych wymagań. Rada Gminy nie tylko wprowadziła regulację zawartą już w art. 7 ust. 3a ustawy, ale wręcz uczyniła to sprzecznie z brzmieniem tego przepisu, gdzie wyraźnie wskazano, iż to do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta należy określenie i podanie do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia;
- § 26 ust. 2 i 3 określający sankcje oraz sposób postępowania w przypadku nie wykonywania obowiązków wynikających z przedmiotowego regulaminu. Kwestie te zostały wprost uregulowane w ustawie w Rozdziale 5 "Przepisy karne" w art. 10 ust. 2 i 3;
- § 4 pkt 14 wprowadzono zapis o obowiązku właścicieli nieruchomości do utrzymywania czystości na przystankach, torowiskach, w przepustach, przejściach, pod mostami i wiaduktami. Obowiązek utrzymania czystości na przystankach komunikacyjnych oraz torowiskach pojazdów szynowych wynika z art. 5 ust. 3 ustawy i należy do przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej. Z kolei dbanie o czystość w przepustach, przejściach, pod mostami i wiaduktami należy do zarządców dróg na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.);
- w § 5 pkt 1 ustanowiono zakaz spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków z wyjątkiem odpadów z drewna nie zawierającego substancji niebezpiecznych. Rada Gminy wprowadzając powyższy zakaz uczyniła to nie tylko w sposób nieuprawniony, ale jednocześnie sprzeczny z regulacją ustawową zawartą w art. 13 ust. 3 ustawy o odpadach. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem dopuszcza się spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów;
- w § 5 pkt 2 wprowadzono zakaz stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska dla usuwania śniegu i lodu. Powyższe kwestie zostały uregulowane w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 ze zm.), głównie w jej art. 82 ust. 2 oraz przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960), gdzie określono rodzaje dozwolonych środków chemicznych;
- § 5 pkt 3, w którym zabroniono niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, np. hydrantów, transformatorów, rozdzielni, linii energetycznych, telekomunikacyjnych, wiat przystanków, roślinności, deptania trawników i zieleńców, powtarza zakaz takiego zachowania wynikający z art. 143 i 144 Kodeksu wykroczeń;
- § 5 pkt 4 i 5, w których Rada Gminy wprowadziła zakaz umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń oraz zakaz malowania np. graffiti poza wyznaczonymi do tego celu ścianami. Tymczasem zachowania określone w powyższy sposób stanowią wykroczenie stypizowane w art. 63a Kodeksu wykroczeń;
- § 9 pkt 2, w którym wprowadzono zakaz spalania w pojemnikach i koszach na odpady jakichkolwiek odpadów. Zakaz ten wynika z art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach, który statuuje generalną zasadę zakazująca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania;
- § 18 w części, w jakiej postanowiono, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Zapis powyższy narusza prawo poprzez powtórzenie norm ustawowych zawartych w art. 431 Kodeksu cywilnego;
- § 19 pkt 1 lit. e nałożono na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe obowiązek opłacania podatku od posiadania psów. Rada Gminy przekroczyła w tym zakresie swoje uprawnienia stanowiąc o regulacji zawartej w art. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.
Uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Wobec powyższego nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać ich, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji (por wyrok NSA z 20.08.1996r., S.A./Wr 2761/95).
Mając zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Orzeczenie w pkt 2 uzasadnia brzmienie art. 152 P.p.s.a.