II SA/Op 720/06

II SA/Op 720/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2007-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska /sprawozdawca/
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 1716/07 - Wyrok NSA z 2008-05-15
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 29 sierpnia 20006 r. nr XXXVIII/269/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 29 sierpnia 2006 r., Rada Gminy Chrząstowice podjęła uchwałę w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice. Uchwałę podjęto na podstawie art. 12 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w związku z uchwałą Nr XVII/130/2004 Rady Gminy Chrząstowice w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice.
Integralną część uchwały z dnia 29 sierpnia 2006 r. stanowiły:
1) część tekstowa zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice zawierająca ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjęte uchwałą nr XXVII/150/2000, Rady Gminy Chrząstowice z dnia 30 października 2000 r. w sprawie uchwalenia Studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice, ze zmianami w formie tekstu jednolitego – stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały,
2) rysunek zmiany Studium (cześć graficzna) określający kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy – stanowiący załącznik nr 2 do uchwały,
3) rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium – stanowiący załącznik nr 3 do uchwały.
Uchwała wchodziła w życie z dniem podjęcia a wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Chrząstowice. Podjęcie uchwały poprzedziły następujące działania z zakresu procedury planistycznej.
Wójt Gminy Chrząstowice, działając na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiadomił o podjęciu przez Radę Gminy Chrząstowice w dniu 13 maja 2004 r., uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice. Wyjaśnił, że zmiana Studium obejmuje obszar w granicach gminy, a osoby zainteresowane mogą składać wnioski dotyczące Studium, wskazując termin ich wnoszenia (do dnia 11 sierpnia 2004 r.) oraz pouczając o sposobie składania wniosków. Ogłoszenie zostało zamieszczone w siedzibie urzędu, na stronie internetowej urzędu oraz w prasie: dzienniku – Gazeta Wyborcza, dodatek "Opole". Rozstrzygnięciem w sprawie rozpatrzenia wniosków do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice, zawierającym uzasadnienie, Wójt Gminy, działając na podstawie art. 11 pkt 3 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, rozpatrzył złożone wnioski. W rozstrzygnięciu tym Wójt Gminy wyjaśnił, że rozpatrzeniu poddanych zostało 44 wnioski, w tym 6 wniosków złożonych przez organy zawiadomione o przystąpieniu do zmiany Studium na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy oraz 26 wniosków złożonych przez osoby fizyczne i prawne, zgodnie z procedurą z art. 11 pkt 1 ustawy, a także dodatkowo 12 wniosków złożonych o zmianę przeznaczenia terenów, złożonych poza ustawowym terminem składania wniosków do podjętej zmiany Studium. Wskazał, że największa ilość wniosków dotyczyła zmiany przeznaczenia gruntów rolnych oraz leśnych pod zabudowę mieszkaniową. Kierując się przyjętymi w Studium zasadami harmonijnego i racjonalnego rozwoju jednostek osadniczych nakazującymi:
- przygotowanie nowych terenów mieszkaniowych odpowiednio do potrzeb mieszkaniowych wynikających i uwarunkowań,
- kierowanie się przy wyborze terenów pod rozwój zabudowy racjonalizacją wykorzystania terenów zabudowanych oraz istniejących sieci drogowych i infrastruktury technicznej, uwarunkowaniami przyrodniczymi, kulturowymi, przestrzenno-funkcjonalnymi, i krajobrazowymi,
pozytywnie rozpatrzono wnioski dotyczące zabudowy w uzupełnieniu zabudowy istniejącej bez konieczności planowania nowej infrastruktury drogowej i technicznej, nie zwiększając znacząco wielkości wyznaczonych już terenów mieszkaniowych.
Jednocześnie rozstrzygnięcie to nie uwzględniało wniosków złożonych do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczących:
- zabudowy oddalonej od przyjętych w Studium stref osadniczych, (żeby nie rozpraszać zabudowy), co wynika z obowiązku uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego,
- zabudowy poza zasięgiem przyjętych w Studium sieci infrastruktury drogowej, aby nie generować nieuzasadnionych społecznie obciążeń finansowych dla Gminy,
- zabudowy wnioskowanej na terenach niewskazanych do zabudowy w opracowań ekofizjograficznych, co wynika z obowiązku uwzględniania w planowaniu przestrzennym zasad zrównoważonego rozwoju.
Wójt Gminy Chrząstowice w dniu 11 lipca 2005 r., działając na podstawie art. 11 pkt 5, 6, 7, 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedłożył w celu uzgodnienia projekt zmiany Studium w terminie 21 dni od dnia udostępnienia projektu.
W dniu 6 września 2005 r. zostało zamieszczone w prasie (dodatku "Opole" do "Gazety Wyborczej") ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice, w ogłoszeniu tym wskazano termin przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi w tym projekcie rozwiązaniami oraz pouczono o możliwości wnoszenia uwag do projektu zmiany Studium. W dniu 12 października 2005 r. sporządzono protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chrząstowice. Wójt Gminy Chrząstowice rozstrzygnął o uwzględnieniu w całości bądź w części uwag wniesionych do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak również o nieuwzględnieniu części zgłoszonych uwag wymienionych pod pozycjami od 1 – 16. Uwzględnienie uwag nie wpłynęło na zmianę ustaleń projektu zmiany Studium w zakresie polegającym opiniowaniu i uzgodnieniom, w związku z czym nie ponawiano czynności proceduralnych w tym zakresie, natomiast ponowiono wyłożenie projektu zmiany Studium do publicznego wglądu, ogłoszenia dokonano w dzienniku "Gazeta Wyborcza", dodatek "Opole", dnia 9 marca 2006 r., po czym ponownie przeprowadzono dyskusję publiczną nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chrząstowice.
Rada Gminy Chrząstowice, na sesji w dniu 29 sierpnia 2006 r., w obecności 14 radnych, większością głosów, tj. przy 7 głosach "za", 5 głosach "przeciw" i 2 "wstrzymujących", podjęła przedmiotową uchwałę. Uchwała ta, zawierająca rozstrzygnięcie Rady Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium, została podpisana przez Przewodniczącego Rady i stanowiła załącznik nr 3 do protokołu z sesji Rady Gminy Chrząstowice z dnia 29 sierpnia 2006 r.
Wojewoda Opolski, pismem z dnia 10 października 2006 r., stwierdził, że opracowanie Studium pod względem proceduralnym sporządzone zostało zgodnie z przepisami art. 9 – 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zawiera komplet dokumentów wymaganych przepisami tej ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. W., powołując się na przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Chrząstowice nr XXXVIII/269/2006, z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice zarzucając uchwale naruszenie jego interesu prawnego oraz uprawnienia przez nieuwzględnienie wniosków zgłoszonych do Studium zagospodarowania przestrzennego oraz podnosząc, że zaskarżona uchwała narusza jego prawa wynikające z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (art. 22) i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 1 ust. 2 pkt 7.
W uzasadnieniu skargi, skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem gruntów, na których w ramach rządowych planów budowy mieszkań oraz jego konstytucyjnych praw do wolności działalności gospodarczej zamierzał podjąć działalność polegająca na budowie domów jednorodzinnych w systemie dewoloperskim. Skarżący w ramach przysługującego mu prawa własności złożył wnioski do tworzonego projektu zmiany Studium zagospodarowania przestrzennego Gminy Chrząstowice, aby grunty będące jego własnością zostały przeznaczone pod zabudowę. Jednocześnie wskazał, że po wyłożeniu projektu zmiany Studium do publicznego wglądu zgłosił do niego pisemne uwagi, albowiem projekt nie uwzględniał w całości zgłoszonych przez niego wniosków, dodając, iż Wójt Gminy Chrząstowice wbrew swoim wcześniejszym ustnym deklaracjom rozpatrzył uwagi skarżącego negatywnie, przedstawiając Radzie Gminy do uchwalenia, projekt Studium wraz listą nieuwzględnionych uwag, a Rada Gminy w dniu 29 sierpnia 2006 r. uchwaliła Studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag.
Skarżący wywodził, że Rada Gminy w swoim rozstrzygnięciu ograniczyła przysługujące mu prawo własności w zakresie uprawnienia do korzystania z nieruchomości, zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W związku z powyższym, skarżący wezwał pisemnie Radę Gminy do usunięcia dokonanego zaskarżoną uchwałą naruszenia jego interesu prawnego oraz przysługujących uprawnień. W dniu 23 października 2006 r. Rada Gminy Chrząstowice podjęła uchwałę nr XL/285/2006, w której nie uwzględniła dokonanego przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnień. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy w żaden sposób nie odniosła się do wniosków skarżącego, ani też nie wykazała, że uwzględnienie wniosków skarżącego naruszy ważny interes społeczny lub publiczny, nie starała się też wypracować kompromisu ze skarżącym. Skarżący zarzucił, nadto, że zaskarżona uchwała nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia – ani faktycznego, ani prawnego.
W piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2007 r. skarżący ponowił swoje zarzuty zgłoszone wobec zaskarżonej uchwały, dodając, że uchwała ta została wydana z naruszeniem art. 6 i art. 2, 7, 20, 22, 31, 64 i 87 Konstytucji RP i jest wyrazem nadużycia, przysługującego Gminie władztwa planistycznego, nieproporcjonalnie do konieczności ogranicza prawo własności w zakresie możliwości korzystania przez skarżącego z jego działek, narusza zasady ładu przestrzennego, walory ekonomiczne przestrzeni, zrównoważonego rozwoju, poprzez przeznaczenie gruntów po jednej stronie drogi pod zabudowę mieszkaniową i odmowę dokonania takiego przeznaczenia gruntów po drugiej stronie drogi. Równocześnie skarżący zarzucił, że przekroczone zostały zasady swobodnego kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy, bowiem w sposób dowolny przyjęto wskazane w uchwale przeznaczenie działek, podczas gdy skarżący wskazywał, że po uwzględnieniu wymogów przewidzianych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie występują przeciwwskazania w zakresie uwarunkowań określonych w art. 10 ust. 1 ustawy, do uznania działek stanowiących jego własność jako właściwych do przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, usługową i przemysłową, jak również w Studium nie określono odpowiednich wymagań dla planowanych przez skarżącego inwestycji. Reasumując, skarżący podkreślił, że dotychczasowe przeznaczenie działek skarżącego jest niezgodne z ekonomiką Gminy, a stan ładu przestrzennego cechuje przypadkowość, zaś dotychczasowy stan środowiska oraz rolniczej i leśnej zabudowy sprawia, że działki skarżącego są bezużyteczne, przy czym zamierzony sposób ich wykorzystania nie narusza przepisów ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego, zabytków, dóbr kultury współczesnej, ochrony zdrowia. Jednocześnie dotychczasowy stan uwarunkowań geologicznych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych oraz cieków rzecznych nie ogranicza, w świetle prawa ochrony środowiska, przeznaczenia działek skarżącego określonych we wnioskach, nadto dotychczasowy stan systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopień uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami nie tyle ogranicza, ile w ramach racjonalnego kształtowania polityki przestrzennej Gminy, powoduje konieczność natychmiastowej zmiany przeznaczenia gruntów skarżącego, zgodnie z jego wnioskiem, aby w pełni zamortyzować koszt istniejącej infrastruktury. W rezultacie skarżący stwierdził, że działania Gminy Chrząstowice, w zakresie tworzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powodują, że Gmina ta nie wykorzystuje możliwości rozwoju związanych ze swoim położeniem w sąsiedztwie miasta wojewódzkiego, polegających m.in. na ściąganiu inwestorów, organizowaniu miejsc budowy domów i mieszkań, nie sprzyja osiedlaniu się ludzi poza miastem, jako przykład wskazując działania Gmin: Kobierzyce, Św. Katarzyna, Kąty Wrocławskie, Bielany, Żerniki koło Wrocławia, lub Janki i Marki koło Warszawy. Swoje zarzuty skarżący ponowił w pismach procesowych z dnia 20 marca 2007 r. oraz 6 lipca 2007 r. wnosząc również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, dodając, że wnioskowana przez niego zabudowa nie koliduje z planowaną budową obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr 46, a działki jego, z glebami pochodzenia mineralnego, nie zasługują na prawną ochronę, zaś planowana zabudowa mieszkaniowa z pewnością spowoduje mniejszą degradację środowiska, niż dopuszczona w Studium zabudowa przemysłowa, usługowa czy budowa obwodnicy. W piśmie tym skarżący uznał za bezzasadne argumenty Gminy w zakresie ochrony środowiska, braku systemu komunikacyjnego lub infrastruktury, oddalenia działek od stref osadniczych, sąsiedztwa sanatorium, ponownie zwracając uwagę, że skarżone Studium narusza przepisy Konstytucji oraz Kodeksu cywilnego, na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Sądy administracyjne nie załatwiają sprawy merytorycznie i nie mogą zastępować organów właściwych do ich załatwienia, powołane są tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego aktu lub czynności.
Przedmiotem oceny Sądu, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest uchwała Rady Gminy Chrząstowice z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, podjęta w oparciu o art. 12 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do przepisu art. 28 ustawy naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy zaznaczyć, że tryb stwierdzania nieważności uchwały rady gminy i podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, określone zostały w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym modyfikuje jedynie przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej zasady wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym i stanowi przepis szczególny do tej ustawy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 tej ustawy, stwierdza się nieważność uchwały rady gminy sprzecznej z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne. W pozostałych przypadkach organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W przypadku uchwały w sprawie przyjęcia studium lub planu miejscowego, nieważnością uchwały w całości lub części skutkować będzie, nie tylko istotne naruszenie trybu sporządzania, ale każde naruszenie zasad sporządzania studium oraz każde naruszenie właściwości organów, co stanowi odmienne rozwiązanie od generalnie przyjętego w ustawie o samorządzie gminnym. Natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza żadnych modyfikacji w zakresie podmiotów uprawnionych do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Jednakże zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy wymienia w sposób wyczerpujący prawne możliwości stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia studium lub planu miejscowego. Z przepisu tego wynika, bowiem, możliwość stwierdzenia nieważności poprzez prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody bądź w wyniku odrzucenia lub oddalenia przez sąd administracyjny wniesionej przez gminę skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Skoro tryb stwierdzania nieważności uchwały rady gminy oraz podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco omówione w ustawie o samorządzie gminnym, należy wskazać również możliwość stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny w wyniku wniesienia przez wojewodę skargi, w związku z upływem 30 dni od dnia doręczenia uchwały (art. 93 ust. 1). Przy czym, w odniesieniu do planu miejscowego, ze względu na fakt, że jest aktem prawa miejscowego, istnieje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny w każdym terminie (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Odmienna sytuacja wygląda w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Należy podnieść, że w tym przypadku nie będzie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy po upływie jednego roku od jej podjęcia. W sytuacji, w której istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności, lecz został przekroczony termin roczny sąd administracyjny orzeknie o niezgodności uchwały z prawem. Wreszcie należy zauważyć, że istnieje możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, na podstawie art. 101 ustawą o samorządzie gminny. W ocenie Sądu, ta dodatkowa możliwość prawna stwierdzenia nieważności istnieje również, w odniesieniu do studium, mimo, że nie jest on aktem prawa miejscowego i właśnie z tej prawnej możliwości żądania stwierdzenia nieważności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego skorzystał w niniejszej sprawie skarżący. Studium nie mając formalnego charakteru aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego – wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, a jeżeli tak, to wpływa na sposób wykonywania własności, w konsekwencji może naruszyć interes prawny skarżącego.
Stosownie do regulacji art. 101 powołanej wyżej ustawy, skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone podjętym aktem. W niniejszej sprawie interes prawny skarżącego został naruszony (zmiana przeznaczenia jego nieruchomości położonych na obszarze objętych kwestionowanym Studium – w ten sposób, iż nie określono w całości tych nieruchomości jako obszary przeznaczonych pod zabudowę usługową z towarzyszącymi mieszkaniami), a stosowne wezwanie Rady Gminy w Chrząstowicach do usunięcia zarzucanego naruszenia okazało się bezskuteczne. Wprawdzie, jak powiedziano wyżej, studium nie jest źródłem prawa, nie jest aktem prawa miejscowego, (art. 9 ust. 5 przedmiotowej ustawy), jednak jego ustalenia, jako aktu polityki przestrzennej, są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego będących już aktem prawa miejscowego – art. 14 ust. 8 omawianej ustawy (wyrok NSA z 23.05.2006 r. sygn. akt II S.A. 591/05). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać merytoryczne postanowienia zawarte w studium, co wynika z art. 9 ust. 4 ustawy, ponadto wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 przedmiotowej ustawy), zaś rada gminy uchwala plan po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium – art. 20 ust. 1 ustawy. To zaś oznacza w świetle przywołanej normy art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego Studium przez Sąd, w takim zakresie, w jakim pozostaje on w obrocie prawnym. Nie oznacza natomiast, jak tego zdaje się oczekiwać skarżący, uznania skargi już z tego tytułu. Zatem, w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis stanowi podstawę zaskarżenia, dla uwzględnienia skargi nie wystarcza stwierdzenie naruszenie interesu prawnego skarżącego, konieczne jest także wykazanie, że uchwała została wydana bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa.
Zaskarżona uchwała Rady Gminy Chrząstowice z dnia 29 sierpnia 2006 r., mogłaby być zatem, wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszłoby do naruszenia norm prawa materialnego czy procesowego. W ocenie Sądu, Rada Gminy podejmując uchwałę o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice nie naruszyła trybu postępowania planistycznego, zasad sporządzania aktu planistycznego ani właściwości organów określonych w art. 3, 9, 10, 11 i 12 ustawy mającej zastosowanie w sprawie, a to czyniłoby dopiero skutecznym żądanie skarżącego, w myśl regulacji art. 28 tej ustawy.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w postępowaniu dotyczącym uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak i uchwały w sprawie planu miejscowego nie stosuje się, co do zasady przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planu miejscowego jest dokonywane według procedury przewidzianej dla tworzenia aktu prawnego, a nie procedury administracyjnej (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2004 r. sygn. OSK 215/04).
Z materiału sprawy wynika, że Wójt Gminy oraz Rada Gminy zrealizowała listę czynności wchodzących w zakres ich kompetencji, a składających się na szczegółową procedurę sporządzania projektu Studium i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W sposób prawem przewidzianym ogłoszono o przystąpieniu do prac nad Studium, określając obszar objęty Studium oraz możliwość składania wniosków do Studium, dokonano uzgodnienia projektu zmiany Studium z wymienionym w ustawie organami oraz wystąpiono o opinie do stosownych organów. Wyłożono projekt zmiany Studium do publicznego wglądu, umożliwiając zainteresowanym (w tym i skarżącemu) obronę interesów poprzez składanie wniosków i uwag, a także dochowano innych etapów procedury planistycznej określonych w art. 11 i 12 przedmiotowej ustawy, w tym zorganizowano dwukrotnie publiczną dyskusję nad rozwiązaniami przyjętymi w Studium, jak również wydano rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany Studium. Należy zaznaczyć, że zachowano także kolejność czynności opisanych w art. 11 ustawy. Oznacza to, w ocenie Sądu, że nie miało miejsca istotne naruszenie trybu postępowania mogące doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy.
Z materiałów sprawy nie wynika też, aby Rada Gminy naruszyła zasady sporządzania aktu planistycznego. Co do pojęcia zasad należy zauważyć, że pojawiają się one w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). W przypadku studium jego zawartość określa art. 9 ust. 2 ustawy zaś przedmiot określa art. 10 ust. 1 i 2. W ocenie Sądu, przyjęte uchwałą Rady Gminy z dnia 29.08.2006 r. Studium spełnia wymogi określone powołanymi wyżej przepisami art. 9 i 10. Podkreślić w tym miejscu należy, że stosownie do przepisu art. 3 ustawy omawianej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, kontrola Sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może, więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w studium oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał (porównaj: wyrok NSA z 3.11.2005 r. sygn. akt II OSK 152/05).
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy należało wskazać, że kwestionowana zmiana Studium obejmowała doprowadzenie ustaleń Studium do zgodności z obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego, dostosowanie zapisów Studium do nowych regulacji prawnych, w tym ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów innych ustaw zmienionych po jej uchwaleniu, uwzględnienie w ustaleniach Studium wniosków o zmianę przeznaczenia i zagospodarowania terenów, rozpatrzonych pozytywnie na etapie sporządzania oceny aktualności Studium. Zaskarżona uchwała wprowadziła do Studium zmiany polegające na nieznacznym zwiększeniu powierzchni terenów budowlanych: mieszkaniowych, usługowych oraz zabudowy rekreacyjnej i agroturystycznej, dopuszczeniu na terenach rolnych produkcji rybnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, skorygowaniu niektórych zapisów dotyczących zasad ochrony środowiska, ochrony zabytków oraz dróg, w celu dostosowania ich do nowych regulacji prawnych. Wprowadzone zmiany zostały szczegółowo omówione i uzasadnione w ujednoliconym tekście Studium – część opisowa.
W tym miejscu należy podnieść, że w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium, Rada Gminy szczegółowo uzasadniła, dlaczego część uwag nie została uwzględniona w tym m.in. wniesione m.in. przez skarżącego. Rada wskazała, że nie dopuszczono do zabudowy mieszkaniowej na działkach rolnych nr 376/205, 302/200, 301/200, 338/200 w Lędzinach, ponieważ wnioskowana zabudowa kolidowałaby z planowaną obwodnicą drogi krajowej nr 46, uwzględnioną w Studium, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego, poza tym nie uznała, że istnieje ważne uzasadnienie dla zmiany przeznaczenia gruntów rolnych z uwagi na rodzaj gleby. W odniesieniu do nieruchomości obejmujących działki rolne nr 874/184 w Chrząstowicach, Rada wyjaśniła, że dopuszczono zagospodarowanie turystyczno-wypoczynkowe, a nie dopuszczono do zabudowy mieszkaniowej, ponieważ działka, której dotyczyła uwaga położona jest na obszarze chronionego krajobrazu Lasy Stobrawsko-Turawskie, działka leży na obszarze zalewowym, gdzie zgodnie z opracowaniami ekofizjograficznymi nie należy lokować składów, magazynów oraz zakładów produkcyjnych oraz leży poza obszarami wskazanymi jako przydatne dla jakichkolwiek funkcji użytkowych, działka oddzielona jest od zasadniczej zabudowy wsi Chrząstowice i jej infrastruktury społecznej drogą krajową wybudowaną w celu ominięcia terenów zabudowanych, działka ta nie ma dobrego powiązania z istniejącym układem komunikacyjnym i istniejącym systemem infrastruktury technicznej – powstałaby więc, konieczność budowy drogi wraz z wykupem terenów na jej poszerzenie oraz konieczność przebudowy istniejącej sieci wodociągowej. Dalej, w odniesieniu do nieuwzględnionej uwagi dotyczącej działki rolnej nr 425/38 w Lędzinach, Gmina uznała, że działka ta położona w dnie doliny rzeki Stobrawy, stanowiącej ważny korytarz ekologiczny w lokalnym systemie przyrodniczym, powinna pełnić funkcje przyrodnicze. Za szczególnie niekorzystne należałoby, zatem, uznać zmiany naturalnego ukształtowania terenu oraz zabudowę w poprzek ciągu dolinnego, co byłoby nieuniknione w przypadku realizacji zamierzeń inwestycyjnych skarżącego. Gmina nie uwzględniła również uwag dotyczącej sposobu zagospodarowania działki nr 445/194 i 339/194 w Lędzinach – pod zabudowę mieszkaniową – ze względu na: oddalenie od stref osadniczych (brak infrastruktury społecznej i usług podstawowych), sąsiedztwo sanatorium i przyjętą w Studium strefę ochrony sanatoryjnej, brak dostatecznego dostępu do infrastruktury technicznej, a w związku z tym duże koszty uzbrojenia działki, położenie w bliskiej odległości od trasy planowanej obwodnicy wsi Lędziny, złe warunki ekofizjograficzne dla zabudowy, w tym gruntowodne i klimatyczne (dolina niewielkiego cieku wodnego) oraz możliwość podtopień w okresach powodzi, wskazując, że opisane warunki predysponują teren ten do pełnienia funkcji przyrodniczych. W efekcie Gmina skonstatowała, że przedstawione uwarunkowania, pozwolenie w Studium do dalszego rozwoju zabudowy mieszkaniowej na tym terenie, ponad dopuszczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Lędziny, byłoby sprzeczne z wymaganiami ładu przestrzennego z zasadami zrównoważonego rozwoju. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu uwag zgłaszanych do projektu zmiany Studium, a stanowiących integralną część zaskarżonej uchwały, w sposób przekonujący wyjaśniono powody przyjętych w Studium rozwiązań, prowadzących do ograniczanie własności nieruchomości skarżącego, polegające na określeniu innego, niż oczekiwał skarżący, zagospodarowania posiadanych przez niego działek. W tym kontekście za nietrafny należało uznać zarzut skarżącego, że nie odniesiono się do jego propozycji zagospodarowania terenu, skoro Gmina wskazała szczegółowo przyczyny rozwiązań przyjętych w Studium. Godzi się zauważyć, że art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawniał Radę określenia kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 152/05).
Wreszcie należy stwierdzić, że w sprawie nie zaistniała kolejna przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy o zmianie Studium polegająca na naruszeniu właściwości organów w tym zakresie. W toku sporządzania aktu planistycznego organ sporządzający projekt studium (Wójt Gminy Chrząstowice) nie wkroczył w kompetencje organu stanowiącego – Rady Gminy. Dotyczy to również kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Rozstrzygnięcie to zgodnie z art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z tekstem i rysunkiem studium stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu studium i taką formą uzyskało w rozpatrywanej sprawie.
Wprawdzie, należało zgodzić się z wywodami skargi, że projekt Studium narusza prawo własności wnoszącego skargę, jednakże naruszenie prawa własności dopuszcza ustawa. W wielu sprawach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że aczkolwiek prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie, (art. 21 ust. 1), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym, a Konstytucja dopuszcza w art. 64 ust. 1 możliwość ograniczeń tego prawa, tyle tylko, że w drodze ustawy i w takim zakresie, jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Skład orzekający w niniejszej sprawie identyfikuje się z poglądem, że jeżeli Rada Gminy ogranicza sposób wykonywania prawa własności poprzez ustalenia Studium czyniąc to na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb, ingerując w sferę praw i wolności, to ograniczenia te mieszczą się w granicach ustawy pozostając w zgodzie z Konstytucją. Inaczej mówiąc nie każde powoływanie się właściciela nieruchomości, której dotyczy projekt Studium, czy planu na przysługująca mu ochronę z art. 21 i 64 Konstytucji będzie skuteczne. Naruszenie interesu prawnego skarżącego nie przesądza o wadliwości Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jeżeli jest to zgodne z prawem i Rada Gminy działała zgodnie z przysługującym jej władztwem planistycznym przyznanym gminie przez przepisy ustawy (art. 1 i 3 ustawy). Ustawodawca w procesie planowania przestrzennego nie zakłada prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie, na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt interesów, a plan w istocie ingeruje w wykonywanie prawa własności nieruchomości, ale pozwala to na zachowanie określonego porządku planistycznego, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym muszą uwzględniać szereg różnych czynników, z których uwzględnienie prawa własności jest jednym z wielu. W tym kontekście należy stwierdzić, że za przyjętymi w Studium rozwiązaniami tj. określonym przeznaczeniem terenów, przemawiają konkretne argumenty, których skarżący skutecznie nie podważył, a w twierdzeniu organu (rozpatrzeniu nieuwzględnionych uwag) nie można dostrzec dowolności.
Również, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż to Wójt Gminy w swoim zarządzeniu przesądza o rozwiązaniach przyjętych w Studium, ponieważ gwarancję kontroli organu wykonawczego tworzą rozwiązania ustawy, które zobowiązują organ do wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu i przede wszystkim zobowiązują radę gminy do rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, nadto trzeba zauważyć, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag, wcześniej nieuwzględnionych – art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Reasumując oraz mając na uwadze konstytucyjną zasadę samodzielności gminy, a w szczególności samodzielność planistyczną gminy, w ocenie Sądu, nie doszło do takich naruszeń, które mogłyby spowodować z mocy art. 28 ustawy nieważność uchwały Rady Gminy Chrząstowice z dnia 29 sierpnia 2006 r. w całości lub części.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę, orzekając jak w sentencji wyroku.