II SA/Op 672/06

II SA/Op 672/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2007-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Naumowicz
Ewa Janowska
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 29 maja 2006 r., nr XXXVI/252/2006 w przedmiocie opłaty za miejsca grzebalne na cmentarzach 1) stwierdza, iż § 1 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem, 2) określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
W dniu 29 maja 2006 r. Rada Gminy Chrząstowice podjęła uchwałę nr XXXVI/252/2006 w sprawie opłat za miejsca grzebalne na cmentarzach komunalnych. Działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r., Nr 23, poz. 295), Rada Gminy ustaliła w § 1 uchwały opłaty za 20-letni najem miejsc grzebalnych na cmentarzach komunalnych gminy Chrząstowice w wysokości:
1) grób zwykły ziemny pojedynczy i urny ziemne - 200 zł;
2) grób zwykły ziemny głębinowy lub podwójny - 400 zł;
3) za postawienie pomnika -100 zł;
4) grób murowany-grobowiec - 650 zł.
W § 2 uchwały przyjęto, iż przedłużenie opłaty na kolejne 20 lat wynosi 100 % opłaty obowiązującej, jak w § 1 uchwały, natomiast dalszymi postanowieniami określono, że stawki te obowiązują od 1 października 2006 r. (§ 3), i że opłaty za 20-letni najem grobów istniejących, wymienionych w § 1, wniesione od dnia wejścia w życie aktu do dnia 30 września 2006 r. wynoszą 100 zł (§ 4). Przedmiotowa uchwała weszła w życie 1 lipca 2006 r.
Na powyższą uchwałę skargę do tut. Sądu złożył J. G., zarzucając, iż podjęty przez organ gminy akt jest niezgodny z prawem, albowiem - w jego ocenie - Gmina nie może żądać opłaty za groby już istniejące. Działając wstecz uchwała narusza prawo, albowiem do czasu jej podjęcia nie było obowiązku ponoszenia żadnych opłat za miejsca grzebalne.
Przed złożeniem skargi J. G. wezwał Gminę - pismem z dnia 27 sierpnia 2006 r. - do usunięcia naruszenia prawa, jednakże Gmina uchwałą z dnia 27 września 2006 r., nr XXXIX/284/2006, nie uwzględniła wezwania, wskazując w uzasadnieniu, iż skarżona uchwała została podjęta 29 maja 2006 r., natomiast weszła w życie 1 lipca 2006 r., a więc nie działa wstecz.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Chrząstowice wskazała, iż zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, utrzymywanie cmentarzy należy do zadań własnych gminy. Gmina jest właścicielem a zarazem zarządcą trzech cmentarzy: w Chrząstowicach, w Lędzinach, w Suchym Borze. Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych nakłada na gminy, jak i inne podmioty zadania i obowiązki oraz określa szczegółowe zasady związane z tworzeniem i prowadzeniem cmentarzy oraz chowaniem zmarłych. Bezpodstawny jest zarzut skarżącego, iż podjęta uchwała w sprawie opłat za miejsca grzebalne posiada moc obowiązującą wstecz, oraz że określone opłaty stanowią nowe obciążenie dla mieszkańców. Z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych można wywieść podstawę prawną do podejmowania przez radę gminy uchwał w tym zakresie, to jest dotyczących gospodarowania cmentarzami i świadczonymi usługami związanymi z pochowaniem zwłok.
Na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. skarżący podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte, podając, iż na cmentarzu w Lędzinach posiada trzy groby: rodziców, żony i syna. Wskazał, iż nie zgadza się z ustaleniem opłat za groby już istniejące, ponadto ustalona w tym zakresie opłata jest za wysoka. Z uwagi na zgłoszony zarzut, Sąd zobowiązał Gminę Chrząstowice do ustosunkowania się w formie pisemnej do wysokości ustalonych opłat oraz nadesłania dokumentów, w tym uzasadnienia do uchwały i kosztów kalkulacji.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 2 kwietnia 2007 r., Gmina podała, że stawki opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale wynikają z kalkulacji kosztów poniesionych przez Gminę na eksploatację cmentarzy komunalnych w roku 2005 r. Dokonano wówczas 10 pochówków, natomiast koszt wody dostarczonej na cmentarze wyniósł 888,72 zł, a koszt wywozu śmieci i odpadów komunalnych - 2.648,29 zł, łącznie 3.537,01 zł. W oparciu o powyższe zestawienie Gmina wywiodła, że stawka za jedno miejsce grzebalne powinna wynosić średnio 353,70 zł (nie licząc kosztów utrzymania zieleni, remontów, bądź budowy ogrodzeń, kaplic itp.), a zatem ustalono stawki na kwotę 200 zł i 400 zł (średnia 300 zł). Dodatkowa opłata w wysokości 100 zł za postawienie pomnika, bądź budowę grobowca uzależnione są od woli rodziny zmarłego. Podkreślono, iż do chwili obecnej na cmentarzach komunalnych zarządzanych przez Gminę nie zostały wzniesione żadne grobowce. Ponadto Gmina zauważyła, że wszystkie ustalone stawki są porównywalne, bądź niższe od stawek stosowanych na cmentarzach komunalnych w kraju.
Skarżący na kolejnej rozprawie oświadczył, iż w dalszym ciągu podtrzymuje skargę, a ponadto zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza prawo w zakresie, w jakim za postawienie pomnika ustala dodatkową opłatę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z wszystkimi jej zarzutami należało się zgodzić.
Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. .U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z wezwaniem, o którym mowa w cytowanym przepisie można wystąpić w każdym czasie. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. wynika trzydziestodniowy termin na złożenie omawianej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku takiej odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.
W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było więc zbadanie, czy wniesiona przez J. G. skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia). Po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania możliwe dopiero będzie dalsze badanie skargi, w aspekcie legitymacji do jej wniesienia, a końcu jej legalności.
Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Gminy Chrząstowice nr XXXVI/252/2006 w sprawie opłat za miejsca grzebalne na cmentarzach komunalnych, którą zaliczyć należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym i doktrynie prawa powszechnie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "sprawy administracyjnej", podkreślając, iż działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. W. 10/93 - OTK 1994, cz. II, poz. 46). Podjęta uchwała służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej dotyczących gospodarowania cmentarzami komunalnymi, obejmujących m.in. zarząd i utrzymanie cmentarzy. Znajduje oparcie w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, zwłaszcza w jej art. 30 ust. 2 pkt 3, a także w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 23, poz. 295 ze zm.), zwanej dalej ustawą o cmentarzach. W tym stanie rzeczy, nie może być żadnych wątpliwości, iż skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze komentowanej uchwały - nie dotyczy sprawy o cywilnoprawnym charakterze, a zatem jej rozpatrzenie pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego. Ponadto, skarga jest dopuszczalna także z uwagi na dochowanie przez J. G. wymogów formalnych. Analiza przesłanego materiału dokumentacyjnego sprawy dowodzi, że Rada Powiatu została wezwana przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 27 sierpnia 2006 r.), a skarga wpłynęła do Sądu w wymaganym terminie trzydziestu dni, liczonym od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi nieuwzględniającej wezwania.
Dalsze - zapowiedziane na wstępie - rozważania w niniejszej sprawie dotyczą legitymacji procesowej J. G. do wniesienia skargi na kwestionowaną uchwałę. Cytowany wcześniej przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie oba pojęcia: "interes prawny" i "uprawnienie", nie zostały normatywnie określone, niemniej jednak powszechnie przyjmuje się, iż o interesie prawnym lub uprawnieniu mówić można, gdy osoba może lub powinna uzyskać - na podstawie obowiązującego prawa (Konstytucja RP, prawo ustrojowe, materialne, procesowe) - konkretne korzyści, jednakże po skonkretyzowaniu decyzją administracyjną przez organ administracji publicznej. Najogólniej ujmując, o posiadaniu przez stronę interesu prawnego (uprawnienia) przesądza istnienie normy prawa administracyjnego, zamieszczonej w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych, na podstawie której organ administracji publicznej może kształtować jej prawa i obowiązki, przy czym interes prawny (uprawnienie), o którym mowa musi mieć charakter indywidualny, własny, osobisty, a także musi być konkretny, a nie ewentualny czy obiektywny. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada więc jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, J. G. posiada tak rozumiany interes prawny. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że adresatami uchwały dotyczącej opłat cmentarnych są obecni oraz przyszli posiadacze grobów, do których uchwała odnosi się wprost, stwarzając ofertę warunków do świadczenia usług w zakresie korzystania z cmentarza komunalnego (por. wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 3029/98, niepubl.; uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95, publ. OSNP 1996/6/80). Skarżący, jako osoba posiadająca groby najbliższych na cmentarzu komunalnym w Lędzinach, zobowiązany został do poniesienia opłat z tytułu 20-letniego najmu miejsc grzebalnych, a więc kwestionowana uchwała wywiera bezpośredni skutek na jego prawa i obowiązki. Konsekwencją takiego uznania jest z kolei stanowisko, iż posiada on interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Pozostaje zatem do rozważenia kwestia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny (uprawnienie) J. G., bowiem przywoływany już wcześniej ust. 1 art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uzależnia prawo skutecznego złożenia skargi na uchwałę organu powiatu nie tylko od posiadania przez stronę interesu prawnego (uprawnienia), lecz jednocześnie wymaga, by interes ten (uprawnienie) został naruszony.
Rozważania w tej mierze należy rozpocząć od dokonania oceny prawidłowości podstawy prawnej podjętego przez Radę Gminy aktu, w którym powołano się na art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Przepis ten, wedle którego utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwości wójtów (...), na których terenie cmentarz jest położony, nie może w ocenie Sądu stanowić podstawy prawnej komentowanej uchwały. Wynikają z niego jedynie pewne obowiązki jakie prawodawca nałożył na organy gmin, i - co więcej - gdyby teoretycznie założyć brak w omawianej ustawie innych regulacji przyznających kompetencję do ustalania tzw. opłat cmentarnych, należałoby uznać, iż z mocy tego właśnie przepisu, w powiązaniu z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, w którym do zadań własnych gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty zaliczono sprawy cmentarzy komunalnych, koszty związane z pochówkiem, jak i utrzymaniem cmentarza komunalnego powinny być pokrywane z budżetu gminy. W tym miejscu od razu powiedzieć trzeba, że kwestia upoważnienia organów gmin do stanowienia opłat za miejsca grzebalne, jak i usługi związane z pochowaniem zwłok, była przedmiotem szerszej dyskusji w związku z uchyleniem przez art. 74 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) treści ust. 3 art. 2 ustawy o cmentarzach, który wyraźnie przewidywał możliwość ustalania i pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych. W tej sprawie należy przywołać i przyjąć jako słuszny pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w cyt. już wyżej uchwale z dnia 26 września 1995 r., w której przyjęto, że gmina zarządzająca bezpośrednio cmentarzem komunalnym może określać w drodze uchwały opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok, a podstawę tę można wywieść, po pierwsze - z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach, który stanowi, że po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok (...); po drugie zaś - z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, mocą którego do zadań wójta gminy należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem trzeba, iż Rada Gminy Chrząstowice, jako zarządzająca cmentarzami komunalnymi w Chrząstowicach, Lędzinach i Suchym Borze, posiadała uprawnienie do podjęcia kwestionowanej uchwały, tyle że błędnie wskazała podstawę prawną aktu. W wyniku popełnionego błędu nie został jednak naruszony interes prawny skarżącego, a ponadto omawiane naruszenie nie ma charakteru istotnego, obligującego Sąd do stwierdzenia nieważności (ewentualnie niezgodności z prawem) uchwały w całości. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż do istotnego naruszenia prawa dochodzi w przypadkach: podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, publ. ONSA 1999/4/109, wskazał, iż samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez Sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, mimo że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do wydania takiej uchwały przez organ, który ją wydał. Zależy to od tego, czy i jaki miało ono wpływ na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu.
Podsumowując ten fragment wywodów stwierdzić przyjdzie, iż brak wskazania przez organ gminy prawidłowej podstawy prawnej wydanego aktu, podczas gdy - jak wykazano wyżej - taka podstawa prawna obiektywnie istnieje i gdy Sąd nie dopatrzył się wpływu tego naruszenia na sytuację prawną J. G., nie może skutkować stwierdzeniem niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Sąd nie stwierdził także, by interes prawny czy uprawnienie skarżącego naruszały te postanowienia uchwały, które dotyczą wysokości opłat za najem miejsca grzebalnego pod grób zwykły pojedynczy i urny ziemne oraz grób zwykły ziemny głębinowy lub podwójny, i które ustalają odpłatność za miejsca grzebalne w przypadku grobów istniejących. Przypomnijmy, że J. G. upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, iż mocą skarżonej uchwały nałożono na niego obowiązek poniesienia opłaty za istniejące już na cmentarzu komunalnym groby osób zmarłych z jego rodziny, oraz w tym, że wysokość tej opłaty jest zbyt wygórowana. W trakcie ostatniej rozprawy skarżący podniósł również argument o braku podstaw do ustalania opłat za wzniesienie przez rodzinę zmarłego pomnika.
Jak sygnalizowano wcześniej, Gminie zostało przyznane prawo do ustalania w drodze uchwały opłat za 20-letni najem miejsc grzebalnych i adresatem tej uchwały mogą być zarówno obecni, jak i przyszli posiadacze grobów. Rada Gminy legitymowała się więc uprawnieniem do nałożenia obowiązku poniesienia opłat przez obecnych posiadaczy grobów, a więc m.in. skarżącego, i bez znaczenia w tym względzie pozostaje fakt, że do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały najem miejsc grzebalnych odbywał się bezpłatnie. Odmienne stanowisko prowadziłoby do niczym nieusprawiedliwionego zróżnicowania sytuacji osób, które w różnym czasie dokonały najmu miejsc grzebalnych na tym samym cmentarzu komunalnym. Wbrew twierdzeniom skarżącego, podjęta uchwała nie działa wstecz, lecz ma zastosowanie - "na przyszłość". Została bowiem uchwalona w dniu 29 maja 2006 r., natomiast zgodnie z postanowieniami § 6, wywiera skutki prawne od 1 lipca 2006 r., czyli dopiero po upływie ponad miesiąca od dnia jej podjęcia. Ponadto, żadne z postanowień uchwały nie nakłada obowiązku opłaty za najem miejsc grzebalnych za okres przed dniem jej wejścia w życie.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego w zakresie zbyt wygórowanej wysokości opłaty, jaką musi ponieść, zauważyć należy przede wszystkim, że Rada Gminy w § 4 zaskarżonej uchwały ustaliła, iż opłaty wniesione od dnia wejścia spornego aktu w życie (1 lipca 2006 r. - § 6 uchwały) do dnia 30 września 2006 r. wynoszą 100 zł, a więc zastosowała preferencyjne warunki dla posiadaczy grobów już istniejących. Ustalając zatem opłatę dla tej grupy podmiotów w wysokości znacząco niższej od opłaty podstawowej, którą przewidziano dla przyszłych posiadaczy grobów, Rada Gminy łagodniej potraktowała osoby, które wcześniej nie ponosiły żadnych opłat, a więc mogły czuć się niejako "zaskoczone" nowymi warunkami na jakich przyszło im korzystać z cmentarza w Lędzinach. Ponadto Rada, przyjmując takie rozwiązanie, uwzględniła również ewentualną trudną sytuację materialną osób zobowiązanych do poniesienia opłat, w tym także sytuację skarżącego. W ocenie Sądu, nie może być też mowy o nieuprawnionym zawyżeniu stawek opłat, które określono w wysokości 200 zł i 400 zł, bowiem Rada przedstawiła sposób ich kalkulacji, z którego wynika, że opierała się w swych wyliczeniach na rzeczywistych kosztach, poniesionych przez Gminę za dostarczenie na cmentarz wody oraz wywóz śmieci i odpadów komunalnych z tego terenu. Z wyliczeń organu wynika, że koszty utrzymania cmentarza w 2005 r. wyniosły ok. 3.537,01 zł, a w roku tym dokonano 10 pochówków. Z uwagi na powyższe Gmina oszacowała, iż koszt jednego pochówku powinien wynieść średnio ok. 300 zł, i stąd ustaliła opłatę za 20-letni najem miejsca grzebalnego w wysokości 200 zł - za grób zwykły ziemny pojedynczy i urny ziemne oraz 400 zł - za grób zwykły ziemny głębinowy lub podwójny. Uchwalone w § 1 pkt 1 i 2 kwestionowanego aktu opłaty stanowią zatem rewindykację wydatków związanych z eksploatacją cmentarza. Dla oceny zasadności zarzutu skarżącego dotyczącego ustalenia opłat w sposób wygórowany istotne znaczenie ma i to, że przy ich określaniu nie ujęto wydatków na utrzymanie zieleni, remonty, bądź budowę ogrodzeń, kaplic itp., których uwzględnienie niewątpliwe miałoby wpływ na podwyższenie opłat. Ponadto, jak wykazywała Gmina za pomocą kopii dokumentów wskazujących wysokość opłat obowiązujących na innych cmentarzach komunalnych, wszystkie ustalone zaskarżoną uchwałą stawki są porównywalne, bądź niższe od stawek stosowanych w kraju. W tej sytuacji zarzuty J. G. w omawianym zakresie należało uznać za bezzasadne.
Rację ma natomiast skarżący, gdy wskazuje na brak uprawnienia Gminy do ustalenia opłaty za postawienie pomnika (§ 1 pkt 3 uchwały). W następstwie umowy, mocą której zarząd cmentarza - w niniejszej sprawie Rada Gminy Chrząstowice - oddaje zainteresowanej osobie miejsce na grób, powstaje swoisty stosunek cywilnoprawny. W ramach tego stosunku osoba uzyskuje nie tylko prawo do pochowania zmarłego, ale także - zgodnie z powszechnym zwyczajem - szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymywania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. (patrz uchwała SN z 12.07.1970 r., III CZP 75/70, OSNC 1971/7-8/127). Oceniając zatem prawo posiadania grobu i zakres związanej z tym prawem ochrony posesoryjnej, skonstatować należy, że źródłem tego swoistego posiadania jest umowa cywilnoprawna z zarządem cmentarza, i że prawo to obejmuje między innymi postawienie pomnika, natomiast wszelkie postanowienia organów stanowiących gmin, ustalające opłaty za wzniesienie pomnika istotnie naruszają prawo. Z tych też powodów § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały należało uznać za sprzeczny z prawem.
Przechodząc do dalszych rozważań wskazać trzeba, że przepis § 6 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 47, poz. 299 ze zm.) dokonuje podziału grobów na:
- grób zwykły (ziemny) - jest to grób nie murowany stanowiący dół, do którego chowa się trumnę ze zwłokami i zasypuje ziemią wydobytą z tego dołu;
- grób murowany - jest to dół, w którym boki są murowane, a pod trumną zakłada się sklepienie;
- grób rodzinny - jest to przestrzeń zapewniająca pochowanie dwu lub więcej trumien ze zwłokami (przestrzeń ta nie może przekraczać powierzchni przeznaczonej na dwa groby pojedyncze w poziomie, niezależnie od ilości pięter stosowanych w głąb);
- katakumby - są to nisze w pionowej ścianie, położone obok siebie w szeregu i nad sobą, przeznaczone do chowania zwłok.
Rada Gminy Chrząstowice, ustalając opłaty za najem miejsc grzebalnych winna zatem mieć na uwadze podział na rodzaje grobów, o jakim mowa w przepisach w/w rozporządzenia. W zaskarżonej uchwale dokonano podziału grobów na groby zwykłe ziemne pojedyncze i urny ziemne oraz groby zwykłe głębinowe lub podwójne, i stosownie do planowanych rocznych kosztów utrzymania cmentarza ustalono opłaty za miejsca na ich najem (§ 1 pkt 1 i 2). Niejasne, a tym samym niemożliwe do odkodowania jest natomiast zastosowane w § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały pojęcie: "grób murowany - grobowiec", albowiem pojęcie to nie wyjaśnia, czy należy przez nie rozumieć zarówno grób murowany, jak i grób murowany rodzinny, a ponadto Sąd powziął wątpliwość, czy poprzez wprowadzenie do treści uchwały przedmiotowego pojęcia Gmina nie miała w zamyśle obowiązku uiszczenia jednej z opłat wymienionych w § 1 pkt 1 lub 2, a także - analogicznie, jak za postawienie pomnika - obowiązku wniesienia dodatkowej opłaty za wzniesienie grobowca. Ostatnio wskazane rozumienie komentowanego obecnie zapisu uchwały nasuwa się szczególnie wyraźnie, po pierwsze, po lekturze pisma z dnia 2 kwietnia 2007 r., w którym Gmina wyjaśniła, że dodatkowa opłata za postawienie pomnika lub budowę grobowca uzależniona jest od woli rodziny; a po drugie z uwagi na fakt, iż w zaprezentowanej przez Gminę kalkulacji opłat za miejsca grzebalne, koszty eksploatacji cmentarza za 2005 r. rozłożono jedynie na opłaty za grób zwykły ziemny i grób zwykły głębinowy, z pominięciem wysokości kwoty ustalonej za wzniesienie grobu murowanego-grobowca. Ponadto znamienne w sprawie jest i to, że wbrew nałożonemu przez Sąd obowiązkowi, Gmina nie podała kalkulacji wysokości opłaty za grób murowany - grobowiec, która znacznie odbiega od innych stawek, bo wynosi aż 650 zł. Ograniczyła się jedynie do podania informacji o braku grobowców na terenie cmentarza, co w istocie pozostaje bez znaczenia dla oceny zasadności wysokości zastosowanej w danym przypadku stawki.
Z uwagi na powyższe uznać należało, iż mocą § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały wprowadzono opłatę wyłącznie z tytułu samego faktu wzniesienia grobowca, a nie z tytułu najmu miejsca grzebalnego. W takim przypadku stwierdzić trzeba - podobnie jak już Sąd wcześniej wskazywał przy omawianiu opłaty za postawienie pomnika - iż brak jest normy kompetencyjnej do ustalania tego rodzaju, dodatkowych opłat. Nie przewidują ich, ani przepisy omawianej ustawy o cmentarzach, ani przepisy innych ustaw, w tym także ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z tych przyczyn uznać należało, iż postanowienia § 1 pkt 4 ocenianej uchwały istotnie naruszają prawo, a więc również w tym zakresie zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.
W zaistniałej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 147 § 1 P.p.s.a, na mocy którego sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z dyspozycją ust. 2 art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 tegoż przepisu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.
Mając na uwadze zacytowane regulacje, z uwagi na upływ jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził - działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - iż § 1 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.