II SA/OP 650/06

II SA/Op 650/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2007-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska /sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Dobrodzień z dnia 6 marca 200 r., nr XXXV/269/2006 w przedmiocie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej treść § 2, § 3 pkt 8, 10, 12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 22, § 6, § 7 ust. 1 lit. a, b , c, e, f, g, h, i, k, § 8 pkt 5, 6, 7, 9, § 9 ust. 3, § 10 ust. 3, § 11 ust. 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, § 12 pkt 1 i 3, § 13 pkt 2, 3, 4, § 14 ust. 1 oraz ust. 4 lit. d, § 15 pkt 1, 2, § 16 ust. 2, § 22 pkt 2 lit.d, § 23 pkt 7, 8, § 26, § 27 ust. 1 lit. a, d, § 29 ust. 4 pkt 5 oraz § 33, 2) określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Wojewoda Opolski, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrodzieniu Nr XXXV/269/2006 z dnia 6 marca 2006r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Dobrodzień. W skardze żądano stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały obejmującej przepisy: § 2, § 3 pkt 8, 10, 12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 22, § 6, § 7 ust. 1 lit. b, e, f, g, h, i, k, § 8 pkt5, 6, 7,9, § 9 ust. 3, § 10 ust. 3, § 11 ust. 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, § 12 pkt1, 3, § 13 pkt2, 3, 4, § 15 zd. drugie, § 16 ust. 2, § 22 pkt2 lit. d, § 23 pkt 7, i 8, § 27 ust. 1 lit, § 29 ust. 4 pkt 5 oraz § 33. Jednocześnie Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie nieważności paragrafu 7 ust. 1 lit. a w zakresie wyrazów; "a także niedopuszczenie do zachwaszczenia nieruchomości, aby niedopuścić do samoistnego rozsiewania się nasion, jak i na terenach bezpośrednio przylegających do nieruchomości", w § 7 ust. 1 lit. c w zakresie wyrazów: "tj. utrzymywanie drożności przepustów i zjazdów do posesji wraz z pielęgnacją zieleni przyległej do nieruchomości", w § 8 pkt 5, 6, 7, 9 wyrazów: "przez korzystanie z usług podmiotów uprawnionych", w § 14 ust. 1, § 14 ust. 4 lit. d wyrazu "estetycznie", § 15 w zakresie, w jakim podaje w lit. a-i wskaźniki wytwarzania ścieków, które należy przyjąć określając wielkość i przepustowość urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych, a także paragrafu 26 w zakresie wyrazów: "ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt", w § 27 ust. 1 lit. a wyrazów: "wpis w rejestrze obejmuje następujące dane: imię i nazwisko właściciela, adres, właściciela, numer identyfikacyjny nadany psu, imię psa".
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wyjaśnił, że zaskarżony akt stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Z 2005r., Nr 236, poz.2008), zobowiązującego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczących kwestii wyliczonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 ustawy.
Rada Miejska w § 2 Regulaminu zawarła katalog podmiotów, które przedmiotowy Regulamin obowiązuje. Taka regulacja, zdaniem skarżącego, wykracza poza ustawową delegację wynikającą z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Rada Miejska nie była władna ustalić powyższego katalogu, tym bardziej, że zawęziła krąg osób, co, do których mają zastosowanie postanowienie przyjętego przez nią Regulaminu. W zamkniętym katalogu ograniczyła się do wskazania pięciu grup adresatów, choć ustawodawca wyraźnie wskazał, że regulamin dotyczyć będzie także innych osób, np. użytkowników pojazdów samochodowych (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy), osób utrzymujących zwierzęta domowe (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy), osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (art. 4 ust. 2 pkt 7). Skarżący zwrócił także uwagę na sprzeczność w samej uchwale, bowiem osoby utrzymujące zwierzęta domowe nie zostały zaliczone w § 2 Regulaminu do podmiotów, co, do których stosuje się postanowienia, a z drugiej strony w rozdziale VIII Regulaminu określono obowiązki tych osób będących opiekunami lub właścicielami zwierząt domowych. Skarżący podkreślił, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego musi posiadać charakter generalny i abstrakcyjny, tym samym obowiązuje na terenie gminy powszechnie, co oznacza, że muszą się do niej stosować wszyscy. Z normatywnego charakteru przedmiotowego Regulaminu wynika konieczność formułowania zawartych w nim postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Skarżący zaakcentował, że ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego między innymi specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Zatem, z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Taka uchwała, jak ocenił skarżący, jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna.
W tym kontekście za niedopuszczalne uznał Wojewoda Opolski następujące przepisy § 3 uchwały, które powtarzają definicje ustawowe:
- pkt 8 formułujący definicje odpadów komunalnych – powtarza art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628),
- pkt 10 zawierający definicję odpadów ulegających biodegradacji – art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach,
- pkt 12 zawierający definicję odpadów opakowaniowych – powtarza uregulowaną w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. Nr 63, poz. 638 ze zm.),
- pkt 14 definiujących pojęcie odpadów niebezpiecznych – powtarza określenie zawarte w art. 3 ust.2 ustawy o odpadach,
- pkt 15 definiujący pojęcie nieczystości ciekłych – powtarza art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy,
- pkt 16 określający pojęcie zbiorników bezodpływowych – stanowi powtórzenie art.2 ust. 1 pkt 5 ustawy,
- pkt 17 formułujący definicję stacji zlewnych – powtarza art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy,
- pkt 20 zawierający definicje zwierząt domowych – powtarza art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003r. Nr 106, poz. 1002),
- pkt 21 formułujący definicję zwierząt gospodarskich – pojęcie takich zwierząt zostało uregulowane w art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1762 ze zm.),
- pkt 22 definiujący pojęcie zwierząt bezdomnych – powtarza art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt.
Wojewoda Opolski zarzucił, że Rada Miejska działała w powyższym zakresie bez upoważnienia ustawowego naruszając jednocześnie § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100,poz. 908). Zgodnie z jego brzmieniem w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Skarżący wskazał, że kwestie uregulowane w następujących postanowieniach Regulaminu wynikają z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach:
- § 6 stanowiący, że Rada Miejska uchwala stawki opłat za usługi w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych powtarza art. 6 ust. 2 ustawy, nadto była upoważniona tylko do ustalenia górnej stawki za wymienione w art. 6 ustawy usługi,
- § 8 pkt 6 zwalniający z obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w przypadku, gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomowa oczyszczalnię ścieków – powtarza art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy,
- § 8 pkt 7 zobowiązujący właścicieli nieruchomości do gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych powtarza art. 5 ust.1 pkt 3a ustawy,
- § 8 pkt 9 w części nakładającej obowiązek korzystania z usług podmiotów uprawnionych, § 11ust. 3 zakazujący indywidualnego wywożenie i wysypywania odpadów stałych przez właścicieli nieruchomości oraz § 12 pkt 1 zobowiązujący właścicieli do zawarcia umów z podmiotem uprawnionym wynika z art. 6 ust. 1 w zw., z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy,
- § 9 ust. 3 zobowiązujący zarządców dróg do wywożenia pryzm śniegowych utrudniających komunikację powtarza art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy,
- § 13 pkt 2 regulujący, iż w przypadku stwierdzenia niewykonywania obowiązków przez właścicieli burmistrz wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku – powtarza art. 5 ust. 6,7 i 9 ustawy.
Ponadto skarżący zarzucił, że Regulamin zawiera inne powtórzenia ustawowe, które jego zdaniem są niedopuszczalne:
- § 10 ust. 3 regulujący obowiązek usuwania wraków pojazdów mechanicznych – wynika z art. 18 ustawy z dnia 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202), który obowiązek usuwania wraków pojazdów nakłada na właścicieli pojazdów,
- § 11 ust.1 i § 16 ust. 2 dotyczące zakazu spalania odpadów na powierzchni ziemi, w instalacjach grzewczych budynków w pojemnikach i koszach na odpady – wynikają z art. 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. Ponadto ustawodawca w przepisach ustawy o odpadach uregulował sposób postępowania w przypadkach, gdy spalanie odpadów ze względów bezpieczeństwa jest niemożliwe w instalacjach lub urządzeniach do tego przeznaczonych. Wprowadzenie tych regulacji aktem prawa powszechnie obowiązującego pozbawiło organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prawa stanowienia w tym zakresie norm prawnych w drodze aktu wykonawczego.
- § 11 ust.4 i 7 zakazujący wypalania roślinności i stosowania do usuwania śniegu i lodu środków chemicznych – powtarza art. 124 i 82 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.),
- § 11 ust. 8, 9 oraz § 26 zakazujące m.in. niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury oraz zieleńców, umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam nekrologów, ogłoszeń, określający, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowania tych zwierząt – powtarzają przepisy kodeksu wykroczeń (art. 63a, 143, 144),
- § 27 ust. 1 lit. d nakładający obowiązek opłacania podatku od posiadania psów, co wynika z art. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002r. Nr 9, poz. 84 ze zm.).
Wprowadzenie przedmiotowych regulacji aktami prawa powszechnie obowiązującego powoduje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości stanowienia w tym zakresie norm prawnych w drodze uchwały.
Przedmiotowy Regulamin stanowi wykonanie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymanie czystości i porządku w gminach, zawarte we wskazanym przepisie wyliczenie, zgodnie z orzecznictwem, ma charakter zamknięty. Rada Miejska w Dobrodzieniu, uchwalając Regulamin utrzymania czystości i porządku, przekroczyła delegację ustawową stanowiąc postanowienia zawarte w § 7 ust. 1 lit. a, b, c, e, f, g, h, i, k. Rada Miejska nie była uprawniona do nakładania na właścicieli nieruchomości tak daleko idących obowiązków wskazanych w tym paragrafie uchwały. Zgodnie z przepisami ustawy przedmiotowej właściciele nieruchomości mają jedynie dbać o czystość i porządek na własnych, czy zarządzanych nieruchomościach, przy czym ustawa precyzuje, że regulowanie tego obowiązku przez gminy może odnosić się do wprowadzania selektywnego zbierania odpadów, uprzątania zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz mycia i naprawy pojazdów samochodowych. Ponadto odnoście uprzątnięcia zanieczyszczeń, skarżący zauważył, że ustawodawca ograniczył swoje upoważnienie do części nieruchomości służących do użytku publicznego.
- § 8 pkt 5 dotyczący obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od momentu zawiadomienia o oddaniu jej do użytkowania – Rada Miejska na podstawie przedmiotowej ustawy nie posiadała uprawnienia do określania tego terminu.
- § 11 ust. 6 zakazujący używania sprzętu nagłaśniającego bez stosownej zgody – regulacje dotyczące hałasu nie mogą być przedmiotem unormowań regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie na mocy art. 4 ust. 2 ustawy.
Jednocześnie Wojewoda Opolski zarzucił przekroczenie przez Radę Miejską w Dobrodzieniu delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w odniesieniu do postanowień zawartych w §§: 12 pkt 3, 13 pkt 3 i 4, 15 pkt 2, 23 pkt 7 i 8, 29 ust. 4 pkt 5 zaskarżonej uchwały.
W szczególności Rada nie była uprawniona do określania:, jakiego rodzaju dokumenty są podstawą do podpisania umowy z właścicielem nowo wybudowanej nieruchomości, nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązków okazywania dowodów płacenia za takie usługi, zobowiązania właścicieli nieruchomości do usunięcia w terminie dwóch tygodni nieszczelności zbiornika bezodpływowego, określenia terminu jego uszczelnienia, ustalenie wskaźników wytwarzania ścieków, służących określaniu wielkości urządzeń przeznaczonych do gromadzenia nieczystości ciekłych, określania obowiązków jednostek wywozowych, sposobu składania obornika.
W odniesieniu do § 33 Regulaminu stanowiącego, że koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości, skarżący podniósł, że Rada w regulaminie może jedynie określić obszar podlegający deratyzacji i termin jej przeprowadzenie, nie jest natomiast uprawniona do rozstrzygania, kto ponosi koszty deratyzacji.
Jednocześnie organ nadzoru zwrócił uwagę, że ustawodawca kształtując upoważnienie rady do wydania przedmiotowego regulaminu precyzyjnie wskazał, które kwestie pozostawił regulacji jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, a w tych działaniach nie może tego upoważnienia zawężać i przekraczać, wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. Konstytucji RP) musi respektować zakres zawartej w aktach wyższego rzędu, powstrzymując się od wypełniania ich treści postanowieniami uchwały.
W tym kontekście organ nadzoru zakwestionował postanowienia zawarte w paragrafach 15 pkt 1 zd. drugie, § 22 pkt 2 lit. d, § 27 ust. 1 lit. a.
Organ nadzoru zwrócił także uwagę, że Regulamin formułuje przepisy o niejasnej treści, w § 7 ust. 1 lit, lit, f, § 14 ust. 1 ust.4 lit. d zastosowano pojęcie "estetyczne", w § 11 ust. 6 nałożono wymóg uzyskania "stosownej zgody". Pojęcia "estetyczna" i "stosowna" są subiektywne i niemożliwa jest obiektywna ocena stopnia realizacji nałożonego obowiązku. Ponadto tego rodzaju zwroty są niezrozumiałe dla potencjalnych adresatów uchwały, ponieważ Rada Miejska nie doprecyzowała tych pojęć. Posługiwanie się w treści uchwały niedookreślonymi zwrotami jest niezrozumiałe, w tym miejscu Wojewoda Opolski zwrócił uwagę na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 6 czerwca 1995r. NSA w Gdańsku, SA/Gd 2949/94. OSS 1996/3/91), w świetle, którego uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem "luzu interpretacyjnego".
W odpowiedzi na skargę Gmina Dobrodzień wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że skarga wniesiona przez Wojewodę Opolskiego jest całkowicie bezzasadna. Zarzuciła, że Rada Miejska na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sformułowała zaskarżoną uchwałę na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego realizując delegację ustawową i nie zastosowała powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Dobrodzieniu uzupełniała jedynie przepisy ustawowe i w żaden sposób nie wykraczała poza delegację ustawową, jak również nie modyfikowała przepisów aktów wyższej rangi, natomiast zaskarżone przepisy uzupełniały jedynie przepisy rangi ustawowej, nie zmieniając jednak ich znaczenia. Podniosła również, że rygorystyczne stosowanie zasad techniki prawodawczej godzi w samodzielność Gmin w zakresie uchwalania prawa miejscowego, dodała także, powołując się na orzeczenie ETS z 28 marca 1985r., że Gmina chcąc, aby przepisy prawa miejscowego były czytelne i zrozumiałe dla adresata normy prawnej (mieszkańca gminy) może powtarzać w ich treści zapisy odpowiednich aktów prawnych. Takie podejście do tworzenia prawa, zdaniem strony przeciwnej, urzeczywistniałoby konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, poprzez pogłębianie zaufania adresatów prawnych do organów administracji publicznej, jak również podnosiłoby świadomość i kulturę prawną, co skutkowałoby znacznie większą jego skutecznością bez konieczności stosowania sankcji prawnych za nieprzestrzeganie norm prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie zauważyć należy, ze zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest uchwała nr XXXV/269/2006 Rady Miejskiej w Dobrodzieniu z dnia 6 marca 2006r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Dobrodzień na tle zapisu art. 6 ust.2 i 4 ustawy i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, stanowi, że "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Po myśli art. 85 ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego.
Organem nadzoru wymienionym przez ustawowe przepisy jest Wojewoda z mocy art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionował on uchwałę rady gminy nie w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Trzeba też powołać przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy, zgodnie, z którym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Nadto uchwała rady gminy, jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa w RP, będąc objęta hierarchicznością aktów prawnych. Winna, zatem respektować normy zawarte w aktach wyższego rzędu, w szczególności wynikające z ustawy ( por. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
W rozpatrywanej sprawie uchwała będąca przedmiotem skargi musi być zgodna z ustawą z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008). Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 września 1996r., zwanej w dalszej części ustawą, gminy mają obowiązek zapewnić czystość i porządek na swoim terenie oraz tworzyć warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności tworząc warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku lub zapewniając wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych.
Uchwała Rady Miejskiej w Dobrodzieniu z dnia 6 marca 2006r. nr XXXV/269/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dobrodzień stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008). Ustawodawca określając granice upoważnienia ustawowego uchwalenia regulaminu dokonał określenia jego zakresu przedmiotowego. Wskazując zakres regulacji objętej regulaminem ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności", ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że z jednej strony wyliczenie zamieszczone w art. 4 ma charakter wyczerpujący i kompleksowy, co oznacza, że w uchwale rady gminy (regulaminie) nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 oraz z drugiej strony, że w treści uchwały rady gminy (regulaminie) muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4.
Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi: Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.
2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,
b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;
5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Zatem, zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art.4 pkt 1 ustawy o czystości i porządku jest określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, ale nie wszystkich, lecz tylko takich, które dotyczą:
a) prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, co jest związane z regulacjami art. 6 nakazującymi stosowanie niższych stawek opłat, jeżeli odpady są zbierane w sposób selektywny,
b) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, co praktycznie sprowadza się do chodników,
c) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, co powinno oznaczać wskazanie, gdzie i pod jakimi warunkami można np. umyć samochód poza myjnią oraz naprawić samochód poza warsztatem naprawczym.
Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Wojewody Opolskiego, iż uchwalony regulamin podjęty został z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwości regulaminu dotyczą przekroczenia ustawowego upoważnienia, powtórzeń definicji ustawowych lub ich modyfikacji, powtórzeń regulacji ustawowych, sprzeczności z ustawowymi unormowaniami.
Przekroczenie ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września, 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nastąpiło w zakresie regulacji zawartej w § 2 regulaminu, a to poprzez ustalenie kręgu podmiotów, które przedmiotowy regulamin obowiązuje. Postanowienia regulaminu w tym zakresie wykraczają poza delegację ustawową. Rada Miejska w Dobrodzieniu w zaskarżonej uchwale dokonała zawężenia kręgu podmiotów, co, do których mają zastosowanie postanowienia regulaminu, poprzez wskazanie pięciu grup adresatów, a to: właścicieli, współwłaścicieli, dzierżawców nieruchomości, użytkowników lokali użytkowych, nieruchomości oraz obiektów przeznaczonych na cele użyteczności publicznej, a także inne podmioty władające nieruchomościami, kierowników budów, jednostki użytkujące tereny służące komunikacji publicznej, wszystkich korzystających z terenów, do których tytuł prawny ma gmina, gminie na terenach pozostałych.
Ustawodawca natomiast wyraźnie wskazał w ustawie, iż regulamin dotyczyć będzie także użytkowników pojazdów samochodowych, (art. 4 ust. 2 pkt 1 c ustawy stanowi, bowiem, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi), osób utrzymujących zwierzęta domowe (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy zawiera zapis, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku), a także osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach). Nie sposób nie dostrzec także, iż regulamin jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której rada go uchwaliła, w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Oznacza to, że wiąże on wszystkich, którzy znajdą się na terenie gminy, nie tylko mieszkańców tej gminy, ale także wszystkie osoby, które choćby czasowo znajdą się na terenie tej gminy i które podejmują czynności mogące mieć wpływ na utrzymanie czystości i porządku. W świetle powyższego za niedopuszczalne uznać należało ograniczenie przez organ gminy kręgu adresatów regulaminu, jak też ustalenie zakresu podmiotowego jego stosowania w sposób odmienny( węższy) niż czyni to ustawa.
Do przekroczenia delegacji ustawowej doszło także w następujących postanowieniach Regulaminu:
§ 6 stanowiącym, że Rada Miejska uchwala stawki opłat za usługi w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, natomiast z mocy art. 6 ust. 2 ustawy rada gminy uprawniona jest jedynie do ustalenia górnej (maksymalnej) stawki za wymienione w art. 6 ustawy usługi.
§ 7 ust. 1 lit a w części zobowiązującej właścicieli nieruchomości do niedopuszczania do zachwaszczenia nieruchomości,
§ 7 ust. 1 lit. b nakładający obowiązek dbania o estetyczny wygląd budynków i systematycznego sprzątania nieruchomości,
§ 7 ust. 1 lit. c części zobowiązującej do utrzymania drożności przepustów i zjazdów do nieruchomości wraz z pielęgnacją zieleni przyległej do nieruchomości,
§ 7 ust. 1 lit. e nakładający obowiązek utrzymania w należytym stanie technicznym i estetycznym ogrodzenia,
§ 7 ust. 1 lit. f zobowiązujący do utrzymania w odpowiednim stanie techniczno-estetycznym tabliczek z numerami budynków, § 7 ust. 1 lit. g stanowiący obowiązek utrzymywania rowów odwadniających w stanie drożności oraz wykoszenia skarp,
§ 7 ust. 1 lit. i zobowiązujący do utrzymywania nasypów i wykopów w stanie wykoszonym,
§ 7 ust. 1 lit. k stanowiący o obowiązku właściciela nieruchomości umieszczania plakatów, reklam, ogłoszeń, nekrologów na urządzeniach do tego przeznaczonych.
Zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...) jest określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, ale nie wszystkich, lecz tylko takich, które mieszczą się w granicach ustawowego upoważnienia. Nałożone w § 7 zaskarżonej uchwały obowiązki nie mieszczą się w katalogu wymagań związanych z utrzymaniem czystości na terenie nieruchomości. Art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, jak również w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Takie określenie przez ustawodawcę zakresu przedmiotowego regulaminu oznacza, że organ gminy nie może w sposób dowolny, niczym nieograniczony określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na terenie gminy. Zaakceptowanie zbyt daleko posuniętej dowolności w tym zakresie budziłoby wątpliwości, co do zgodności działań organu z zasadą państwa prawa oraz pozostawałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą działania organów władzy państwowej oraz samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie.
§ 8 pkt 5 dotyczący obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od momentu zawiadomienia o oddaniu jej do użytkowania. Zgodzić się należało z organem nadzoru, że Rada Miejska na podstawie ustawy nie posiadała uprawnienia di określenia terminu, w jakim właściciel zobowiązany jest podłączyć się do sieci kanalizacyjnej.
§ 11 ust. 6 zakazujący używania sprzętu nagłaśniającego bez stosownej zgody, zapis taki stanowi przekroczenie ustawowej delegacji z cytowanego wyżej art. 4 ust. 2 ustawy, regulacje dotyczące hałasu nie są przedmiotem unormowań regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach.
§ 12 pkt 3 określający, jakiego rodzaju dokumenty są podstawą do podpisania umowy z właścicielem nowowybudowanych nieruchomości przez podmiot upoważniony. Regulacja taka przekracza delegację z art. 4 ust. 2 ustawy, gdyż z przepisu tego nie wynika kompetencja rady gminy do określenia elementów umowy zawieranej pomiędzy użytkownikiem a przedsiębiorstwem wywozowym.
§ 13 pkt 3 stanowiący, że właściciele nieruchomości są zobowiązani przechowywać dowody uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiornika bezodpływowego przez okres dwóch lat. Art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości (...) nakłada na właścicieli nieruchomości jedynie obowiązek okazywania dowodów płacenia za takie usługi. Ustawodawca nie udzielił, zatem radzie gminy delegacji do dookreślenia ustawowego obowiązku, w szczególności określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty za usługi tego rodzaju. W § 1a art. 6 ustawy upoważnił radę do ustalenia innych sposobów dokumentowania wywozów odpadów. Z tej delegacji nie sposób jednak wyprowadzić uprawnienia rady gminy do ustalenia okresu przechowywania dokumentów.
§ 13 pkt 4 zobowiązujący właścicieli nieruchomości do usunięcia w terminie dwóch tygodni nieszczelności bezodpływowego i powiadomienia o tym gminy – nakładanie obowiązku uszczelnienia zbiornika wykracza poza zakres delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...).
§ 15 pkt 2 w zakresie, w jakim określa wskaźniki wytwarzania ścieków (lit. a-i), które należy uwzględnić przy określaniu wielkości i przepustowości urządzeń przeznaczonych do gromadzenia nieczystości ciekłych. Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy rada gminy została upoważniona do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz drogach publicznych, co oznacza, że poza kompetencją rady pozostają działania polegające na ustalaniu wskaźników wytwarzania ścieków, służących określaniu wielkości urządzeń przeznaczonych do gromadzenia nieczystości ciekłych.
§ 23 pkt 7 i 8 zawierający postanowienia dotyczące obowiązków jednostek wywozowych. Rada Gminy nie jest upoważniona do regulowania tego rodzaju obowiązków w regulaminie, bowiem powinność taka nie wynika z delegacji art. 4 ust. 2 ustawy.
§ 29 ust. 4 pkt 5, w którym Rada Miejska ustaliła sposób składowania obornika Sposób składowania obornika nie mieści się w zakresie przedmiotowym regulaminu wyznaczonym przez ustawę, gdyż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 ust. 2 pkt 7 nakłada na radę gminy obowiązek uregulowania jedynie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, a nie kwestii związanych ze składowaniem nawozów naturalnych. Kwestia przechowywania nawozów naturalnych uregulowana została w ustawie z dnia 26 lipca 2000r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 89, poz.991 ze zm.) oraz przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2001r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów... (Dz.U. Nr 60, poz.616)
§ 33 stanowiący, że koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości, takie unormowanie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 ustawy, gdyż rada gminy w regulaminie może jedynie określić obszar podlegający deratyzacji i termin jej przeprowadzenia. Zadaniem legislacji gminnej wymaganej przez art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości (...) jest wyłącznie wyznaczanie terenów podlegających obowiązkowej deratyzacji (tj. odszczurzaniu) oraz terminów jej przeprowadzania. Dodać wypada, że deratyzacja miejsc przebywania zwierząt lub miejsc przechowywania i przetwarzania zwłok zwierzęcych, produktów, środków żywienia zwierząt, może być nakazana rozporządzeniem powiatowego lekarza weterynarii, wojewody, bądź ministra właściwego do spraw rolnictwa na podstawie art. 45-47 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.).
§ 15 pkt 1, § 22 pkt 2 lit. d, Regulaminu dotyczący dostarczania odpłatnie przez podmiot uprawniony pojemników na odpady właścicielom nieruchomości, i zobowiązania organizatorów imprez masowych do usuwania odpadów i opróżniania toalet niezwłocznie po zakończeniu imprezy, należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Wojewodę Opolskiego, iż zapisy te naruszają wyrażoną w art. 353.1 K.c. zasadę swobody kontraktowej i wykraczają poza omawianą delegację ustawową.
W § 27 uregulowano, jakie psy uznawane są za bezdomne, a także rozstrzygnięto o sposobie postępowania z takimi psami. Zaakceptować należy stanowisko Wojewody, że regulacja w tym zakresie wykracza poza zakres unormowań regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Pojęcie, bowiem zwierząt bezdomnych zdefiniowano w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (zwierzę bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości, ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd przebywały), natomiast kwestie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt). Zadaniem legislacji gminnej wynikającej z upoważnienia z art.4 pkt 4 ustawy jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale nie wszystkich obowiązków, lecz tylko tych, które dotyczą ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Upoważnienie to nie dotyczy możliwości ustalenia zasad postępowania ze zwierzętami bezdomnymi.
Naruszenie granic upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego uzasadnia stwierdzenie nieważności tej części zaskarżonej uchwały.
Zaakcentować należy, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (cytowany wyżej art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi, zatem, respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych (por wyrok NSA z dnia 28.02.2003r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.03.2001r., sygn. akt IV SA 385/99; LEX nr 53377).
Zakwestionowany przez Wojewodę Opolskiego Regulamin zawiera nadto wadliwości związane z zamieszczeniem w nim powtórzeń definicji ustawowych, ich modyfikacją, a także powtórzeniami uregulowań ustawowych.
Zgodzić należy się z Wojewodą Opolskim, iż Rada Gminy w Dobrodzieniu w zaskarżonej uchwale w § 3 dopuściła się powtórzeń przepisów i definicji ustawowych. Paragraf 3 pkt 8 stanowi ilekroć w ustawie jest mowa o: o odpadach komunalnych – należy przez to rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Definicja ta powtarza definicję ustawową z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.).
Pkt 10 § 3 stanowi, iż ilekroć w regulaminie jest mowa o odpadach ulegających biodegradacji należy przez to rozumieć odpady kuchenne, odpady zielone, papier i makulaturę nieopakowaniowe, opakowania z papieru i tektury, tekstylia oraz cześć z drewna odpadów wielkogabarytowych, budowlanych. Pojęcie odpadów ulegających biodegradacji zdefiniował ustawodawca w ustawie z 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Sytuacja taka wystapiła również w odniesieniu do punktu 14, gdzie zdefiniowano pojęcie odpadów niebezpiecznych.
W tym zakresie w regulaminie doszło do powtórzenia definicji ustawowych zawartych odpowiednio w art. 3 przywołanej ustawy o odpadach. Art. 3 ust. 2 w/w ustawy zdefiniował pojęcie odpadów niebezpiecznych. Ustawodawca uznał w tym przepisie, że odpady niebezpieczne są to odpady należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście A załącznika nr 2 do ustawy oraz posiadające, co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy ( pkt 1) lub należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście B załącznika nr 2 do ustawy i zawierające którykolwiek ze składników wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy oraz posiadające, co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy (pkt 2).
Zgodzić się należy również z Wojewodą Opolskim, że pkt 12 Regulaminu zawierający definicje odpadów opakowaniowych powtarza uregulowaną w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. Nr 63, poz. 638 ze zm.).
Natomiast § 3 zaskarżonej uchwały w punktach: 15, 16, 17 formułując definicję nieczystości ciekłych, zbiorników bezodpływowych, stacji zlewnych powtarza odpowiednio art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości (...) Artykuł ten określa, że pod pojęciem stacje zlewne - rozumie się instalacje i urządzenia zlokalizowane przy kolektorach sieci kanalizacyjnej lub przy oczyszczalniach ścieków służące do przyjmowania nieczystości ciekłych dowożonych pojazdami asenizacyjnymi z miejsc gromadzenia. Identycznej treści definicja stacji zlewnych zawarta jest w pkt 17 § 3 regulaminu.
§ 3 pkt 20 regulaminu formułuje definicję zwierząt domowych. Definicja zwierząt domowych zamieszczona została w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2003, nr 106, poz.1002) w art. 4 pkt 17, który określa, że przez "zwierzęta domowe" - rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza.
§ 3 pkt 21 regulaminu definiuje pojęcie zwierząt gospodarskich w sytuacji, gdy jego zdefiniowania dokonał już ustawodawca w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1762 z późn. zm.) w art. 2 ust. 1 pkt 15. Przepis ten brzmi: "Użyte w ustawie określenia oznaczają: zwierzęta gospodarskie:
a) koniowate - zwierzęta gatunków: koń lub osioł,
b) bydło - zwierzęta gatunków: bydło domowe oraz bawoły (Bubalus bubalis),
c) jeleniowate - zwierzęta gatunków: jeleń lub daniel utrzymywane w warunkach fermowych, w celu pozyskania mięsa i skór,
d) drób,
e) świnie,
f) owce,
g) kozy,
h) pszczoły,
i) zwierzęta futerkowe".
Rada Miejska w punkcie 21 paragrafu 3 regulaminu nie tylko dokonała zdefiniowania pojęcia zwierząt gospodarskich, lecz także zmodyfikowała to pojęcie zawężając jego ustawowe rozumienie. Dodać, bowiem należy, że polskie ustawodawstwo do zwierząt gospodarskich zalicza wprost pszczoły, a takiego zaliczenia brak jest w zakwestionowanym regulaminie.
Regulamin zawiera także powtórzenia zapisów ustawowych, które należy uznać za niedopuszczalne na mocy § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej", zgodnie z brzmieniem tego przepisu w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych zawartych w ustawie upoważniającej. Powyższe wystąpiło w odniesieniu do zapisów § 8 pkt 6 zwalniający z obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w przypadku, gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię – powtarza art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy.
§ 8 pkt 7 zobowiązujący właścicieli nieruchomości do gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych – powtarza art. 5 ust. 1 pkt 3a ustawy.
§ 8 pkt 9 w części nakładającej obowiązek korzystania z usług podmiotów uprawnionych, § 11 ust. 3 zakazujący indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych przez właścicieli nieruchomości oraz § 12 pkt 1 zobowiązujący właścicieli nieruchomości do zawarcia umów z podmiotem uprawnionym – wynika z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości (...).
§ 9 ust. 3 zobowiązujący zarządców dróg do wywożenia pryzm śniegowych utrudniających komunikację – powtarza art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy.
§ 13 pkt 2 regulujący, iż w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków przez właścicieli – burmistrz wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku powtarza art. 5 ust. 6, 7 i 9 ustawy.
§ 10 ust. 3 regulujący obowiązek usuwania wraków pojazdów mechanicznych wynika z art. 18 ustawy z dnia 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm.), który obowiązek usuwania wraków pojazdów nakłada na właścicieli pojazdów.
W części § 11 i 16 regulaminu zakazano użytkownikom nieruchomości spalania na powierzchni odpadów komunalnych. Zakaz ten w części dotyczącej spalania odpadów na powierzchni ziemi wynika z art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. z 2001r., Nr 62, poz.628), który statuuje generalną zasadę zakazującą odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania, a spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami dopuszcza jeżeli na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów.
Powtórzenie przepisów ustawowych wystąpiło także w odniesieniu do § 11 ust. 4 zakazującego wypalania roślinności – powtarza art. 124 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), § 11 ust. 8 zakazujący stosowania do usuwania śniegu i lodu środków chemicznych dla środowiska powtarza regulację ustawową z art. 82 ustawy przywołanej wyżej. Przepis ten ustanawia generalna zasadę ochrony terenów zielonych i drzew podczas wykonywania wszelkiego rodzaju prac przy użyciu sprzętu lub środków chemicznych. Przewiduje, bowiem, że prace ziemne oraz inne prace związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenach zieleni lub zadrzewieniach powinny być wykonywane w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom (ust. 1) oraz, że na drogach publicznych oraz ulicach i placach środki chemiczne powinny być stosowane w sposób najmniej szkodzący terenom zieleni oraz zadrzewieniom.
§ 11 ust. 8 zakazujący niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej i zieleńców wyczerpuje znamiona wykroczenia z art. 144 ustawy z dnia 20 maja 1971r.- Kodeks wykroczeń (Dz.U. Nr 12, poz.114 z późn. zm.) Art. 144 § 1 stanowi, że kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność albo depcze trawnik lub zieleniec lub też dopuszcza do niszczenia ich przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem podlega karze grzywny do 1.000 złotych albo karze nagany. Zakaz dotyczący niszczenia zieleni w miejscach publicznych nie tylko ustanowiony został przepisem powszechnie obowiązującym, lecz nadto ustawodawca przewidział za jego naruszenie sankcję w postaci kary grzywny lub nagany, zaś § 11 ust. 9, w którym wyrażono zakaz umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń wyczerpuje znamiona art. 63 a Kodeksu wykroczeń.
§ 27 Regulaminu zobowiązuje właścicieli psów do szczepienia ich przeciwko wściekliźnie oraz płacenia podatku do psów. Regulacja w tym zakresie powtarza regulację ustawową zawartą w art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. Nr 69, poz.625), który to przepis na obszarze całego kraju obliguje właścicieli psów, które mają powyżej 3 miesiąca życia, do obowiązkowego szczepienia psów przeciwko wściekliźnie. Obowiązek zaś płacenia podatku z tytułu posiadania psa wynika wprost z ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2002r., Nr 9, poz. 84 z późn. zm.) Art. 13 ust.1w/w ustawy brzmi:" Podatnikami podatku od posiadania psów są osoby fizyczne posiadające psy."
§ 26 Regulaminu przewiduje, że za szkody wyrządzone przez zwierzęta gospodarskie odpowiada ten, kto zwierzęta chowa lub się nimi posługuje. Regulacja ta powtarza przepis art. 431 § 1 Kodeksu cywilnego ustanawiającego zasadę odpowiedzialności wyrażoną w sformułowaniu:, kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba, że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy. We wskazanych powyższej przypadkach Rada Miejska w Dobrodzieniu naruszyła prawo. Niedopuszczalnym, bowiem jest zamieszczanie wymienionych wyżej regulacji w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 4 ustawy o czystości i porządku (regulaminu), gdyż są one przedmiotem odrębnego przepisu rangi ustawowej. Zasadą prawną jest, bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący ( § 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej). Regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. Należy, bowiem w takiej sytuacji liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka dopuszczalna jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia w tym zakresie jednak brak. Zauważyć należy także, iż żaden przepis obowiązującego prawa (rangi ustawy) nie dał organom gminy kompetencji do dowolnego, własnego ustalania w ramach przepisów prawa miejscowego treści przepisów definiujących, które to pojęcia definiuje ustawa (por teza 2 z wyroku NSA z 16.03.2001r., sygn. akt IV S.A. 385/99; LEX nr 53377).Podkreślić należy, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenia) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności (por wyrok NSA z 14.XII.2000r., sygn. akt SA/Bk 292/00; podobnie wyrok NSA z 16.03.2001r., sygn. akt IV S.A. 385/99). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2005r. sygn. akt III S.A./Kr 318/05, iż szczególnie niedopuszczalne jest odmienne regulowanie prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa.
Wojewoda zarzucił nadto zaskarżonej uchwale posługiwanie się zwrotami niedookreślonymi, w § 7 zastosowano zwrot "estetyczne" oraz w § 11 ust. 6 zwrot "stosownej zgody". Należy zgodzić się także w tym zakresie ze stanowiskiem Wojewody, że uchwały organów gminy muszą zawierać sformułowania jasne i wyczerpujące, które uniemożliwiają stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.
Uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Wobec powyższego nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać ich, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji (por wyrok NSA z 20.08.1996r., S.A./Wr 2761/95).
Z przyczyn wskazanych powyżej nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Gminy Olesno, iż zaskarżona Uchwała Nr XXXV/269/06 Rady Miejskiej w Dobrodzieniu z dnia 6 marca 2006r. jest zgodna z prawem i nie zawiera wadliwości, na które wskazał skarżący.
Dodać jedynie należy, powołując się na utrwalony pogląd orzecznictwa NSA o możliwości stwierdzania nieważności uchwały w określonej części, (wyrok NSA z 26 czerwca 1996r. sygn. I SA/Wr 627/96), iż nie zasługuje na akceptację ta część skargi, w której skarżący domagał się wyeliminowania jedynie niektórych wyrazów z treści zaskarżonej uchwały. W świetle art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest możliwe takie ingerowanie w treść poszczególnych norm prawnych, zawartych w uchwale stanowiącej przedmiot rozpoznania, które w wyniku tej ingerencji doprowadziłoby do stworzenia zupełnie nowej normy prawnej, odmiennej od tej, jaką uchwalił właściwy organ jednostki samorządowej. Zarówno, bowiem organ nadzoru jak i sąd administracyjny w ramach swych uprawnień kontrolnych nie posiadają kompetencji samodzielnego stanowienia, czy też poprawiania przepisów prawa miejscowego, a do tego sprowadzałoby się przeredagowywanie poszczególnych przepisów w drodze eliminowania poszczególnych słów określonej normy, uchwalonej przez organ jednostki samorządowej. Z tego względu Sąd stwierdził nieważność przepisów § 7 ust.1 lit. a, c, § 8 pkt 5,6,7,9,14ust.1, ust. 4 lit. d, § 15 pkt 1 i 2, § 2, § 27 ust. 1 lit. a w całości.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały uzasadnia art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.