II SA/Op 65/23

II SA/Op 65/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Daria Sachanbińska
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 15 ust. 1 , art. 18a ust. 1,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 37 ust. 1, ust. 2 i ust. 3,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Turawa z dnia 27 września 2022 r., Nr XLIV/320/2022 w przedmiocie zasad wydzierżawiania nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne na okres do 10 lat stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
W dniu 27 września 2022 r. Rada Gminy Turawa (zwana dalej Radą) podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej w skrócie u.s.g., art. 13 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 34), zwanej dalej u.g.n. oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 645) - uchwałę Nr XLIV/320/2022 w sprawie zasad wydzierżawiania nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne, których właścicielem jest Gmina Turawa na okres do 10 lat.
W § 2 ww. uchwały Rada ustaliła cele zajęcia pasa drogowego drogi wewnętrznej, od spełnienia których konieczne będzie zawarcie w trybie bezprzetargowym, odpłatnej umowy dzierżawy pomiędzy Gminą a podmiotem zajmującym pas tej drogi. Z kolei w § 3 uchwały określiła, że zajęcie pasa drogi wewnętrznej może nastąpić wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej, podpisanej przez Gminę z podmiotem zajmującym pas drogowy na warunkach określonych w tej umowie. W § 4 uchwały wyrażono zgodę na wydzierżawienie na rzecz dotychczasowego dzierżawcy nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną - w trybie bezprzetargowym - gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejną umowę, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość. W § 5 uregulowano, że Wójt Gminy Turawa w drodze zarządzenia ustali stawki opłat za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej oraz zasady ich aktualizacji. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Turawa (§ 6 uchwały), z kolei w § 7 uchwały określono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.
W dniu 3 października 2022 r. (data wpływu) uchwała została przekazana do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru.
Pismem z dnia 5 stycznia 2023 r. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada nie mogła rozszerzyć przekazanego jej zakresu upoważnienia do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zwykły zarząd mieniem, określonego enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a zdanie pierwsze u.s.g. Podkreślił, że kryterium legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego stanowi o jego zgodności z prawem, natomiast istotne naruszenie prawa, do którego zalicza się podjęcie aktu przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia aktu czy naruszenie procedury podjęcia aktu stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu. Dodał, że jedną z fundamentalnych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), czyli działania organów na podstawie i w granicach prawa, a tym samym zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej. Dlatego Rada Gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że drogi wewnętrzne nie stanowią dróg publicznych, a co za tym idzie - brak było podstaw do przyjęcia regulacji w zakresie dróg wewnętrznych na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie Wojewody, ustawa o drogach publicznych normuje wyłącznie kwestie dotyczące zarządzania drogami publicznymi, czyli zdefiniowanymi w art. 1 tej ustawy, natomiast drogi wewnętrzne zostały przez ustawodawcę wyłączone z reżimu prawnego dotyczącego dróg publicznych. W konsekwencji nie mają do nich zastosowania określone w tej ustawie zasady oddawania w najem, dzierżawę lub użyczenie oraz zasady zajęcia pasa drogowego. Stąd przyjąć należy, że drogi wewnętrzne pozostają w ogólnym systemie gospodarowania mieniem gminy, przy uwzględnieniu zasad szczególnych wskazanych w art. 8 ust. 2-3 ustawy o drogach publicznych. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zarządzanie drogami należy do Wójta Gminy. Powyższe koresponduje również z art. 25 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wojewoda pokreślił, że formy gospodarowania nieruchomościami zostały określone w art. 23 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym pod pojęciem gospodarowania należy rozumieć takie działania, jak np.: zbywanie, nabywanie, wydzierżawianie, wynajmowanie, użyczanie nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu, a także wykonywanie czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu gminnego. Powyższy przepis upoważnia zatem organ wykonawczy gminy do samodzielnego działania i podejmowania decyzji gospodarczych w odniesieniu do mienia gminy bez zgody czy też opinii rady, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych do kompetencji rady gminy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. reguluje zatem kompetencje rady gminy w zakresie spraw majątkowych gminy, określając zarazem jednoznacznie granice tych kompetencji. Z treści przywołanego przepisu wynika, że rada gminy jest uprawniona do wyrażenia zgody na gospodarowanie mieniem komunalnym wyłącznie w określonym zakresie spraw, nieobejmującym spraw dotyczących zasad wydzierżawiania pasa drogowego dróg wewnętrznych. Określony w tym przepisie katalog spraw związanych ze sprawami majątkowymi, w przedmiocie których rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał, ma charakter zamknięty i nie przewiduje uprawnienia do podejmowania uchwał w sprawie zasad zarządzania czy gospodarowania nieruchomościami położonymi w pasach drogowych dróg wewnętrznych. Stąd kompetencja w zakresie określania takich zasad zastrzeżona jest dla wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Wojewoda zauważył też, że drogi wewnętrzne to nieruchomości gruntowe, co do których ustawodawca jednoznacznie postanowił na mocy przepisu szczególnego, jakim jest art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, że zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Zatem w odniesieniu do zasad wykonywania tego zarządu organem właściwym jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, czyli Wójt Gminy Turawa.
W odniesieniu do zapisu § 2 pkt 4 uchwały, tj. zwolnienia od obowiązku przetargowego zawarcia umów dzierżawy i w § 4 poprzez wyrażenie generalnej zgody na przedłużenie umów dzierżawy nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne, w trybie bezprzetargowym, na kolejny czas, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do lat 3 strony zawierają kolejną umowę, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość, Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów dzierżawy mienia należącego do jednostek samorządu terytorialnego, na okres przekraczający 3 lata lub na czas nieokreślony wymaga obligatoryjnie uprzedniego przeprowadzenia przetargu. Natomiast odstąpienie od tego trybu uzależnione jest od wyrażenia zgody przez odpowiednią radę. Akcentował Wojewoda, że wprowadzenie procedury przetargowej łączy się z koniecznością zapewnienia odpowiedniego nadzoru, przy zawieraniu określonego rodzaju umów dotyczących mienia komunalnego, nad tymi czynnościami. Zawieranie umów w trybie przetargowym wiąże się również z przejrzystością i powszechną możliwością uczestniczenia w czynnościach prowadzących do wyboru kontrahenta przez podmiot dysponujący mieniem samorządowym. W związku z powyższym, jako naruszające prawo w sposób istotny Wojewoda uznał wyrażenie w uchwale Rady Gminy Turawa generalnej zgody na przedłużenie umów dzierżawy nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne na czas oznaczony do lat 3, na kolejny czas w przypadku, gdy przedmiotem umów jest ta sama nieruchomość, jako prowadzące do wyłączenia stosowania przywołanych przepisów ustaw. W dalszej kolejności, Wojewoda zakwestionował stanowisko Rada Gminy Turawa w odniesieniu do ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej. Podkreślił, że na mocy art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, Rada Gminy Turawa, jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Kryterium służące ustalaniu stawek za zajęcie pasa drogowego związane jest z kategorią drogi i nie może być w przedmiotowej sprawie zastosowane przez radę gminy, gdyż jest ona uprawniona jedynie do ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego tylko dla dróg gminnych. Jest to zgodne z postawioną powyżej tezą, że regulacje ustawy o drogach publicznych (poza wskazanym powyżej art. 8 tej ustawy) nie mają zastosowania do dróg wewnętrznych. W związku z czym art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych nie może stanowić podstawy do ustalenia przez Radę Gminy w drodze uchwały stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej. Również art. 8 ustawy w swej treści nie zawiera takiej normy kompetencyjnej. Zatem skoro brak wyraźnego upoważnienia ustawowego dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w tym przedmiocie, to tym samym organ ten nie był władny by do tej czynności upoważnić inny organ.
Konkludując Wojewoda stwierdził, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają zasadę, że organ wykonawczy gminy gospodaruje mieniem gminnym, natomiast organ stanowiący gminy bierze udział w tym gospodarowaniu jedynie w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy tych ustaw. Dlatego też rada gminy nie może podejmować czynności, które nie zostały przekazane jej przez ustawę do zakresu jej kompetencji, jak i tych które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to o naruszeniu zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące oraz przekazanych im kompetencji. Rada Gminy Turawa nie była zatem uprawniona do ustalenia zasad zajmowania (w tym określania celu), wydzierżawiania pasa drogowego dróg wewnętrznych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych.
W odpowiedzi na skargę Gmina Turawa wniosła o jej oddalenie. W ocenie Burmistrza, zapisy zaskarżonej uchwały nie naruszają żadnego z obowiązujących przepisów, w tym również art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Zdaniem organu, określony w powyższym przepisie katalog spraw związanych ze sprawami majątkowymi, w przedmiocie których rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał, ma charakter zamknięty i nie przewiduje uprawnienia do podejmowania uchwał w sprawie zasad zarządzania czy gospodarowania nieruchomościami położonymi w pasie drogowym dróg wewnętrznych. Dlatego podjęcie zaskarżonej uchwały mieściło się w graniach przewidzianych przez art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., albowiem rada określiła w uchwale zasady wydzierżawiania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, stąd nie przekroczyła w tym zakresie swoich kompetencji. Natomiast zawarcie przez Wójta Gminy umów dotyczących umieszczenia urządzenia technicznego w pasie drogowym na czas przekraczający 3 lata bez umocowania ze strony Rady Gminy stanowiłoby przekroczenie kompetencji Wójta w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 4 u.g.n. organ wskazał, że w przypadku zgody odpowiedniej rady może dojść do odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawierania takich umów. Zgoda taka została natomiast wyrażona przez Radę Gminy Turawa, co uzasadnione jest specyfiką przedmiotowych umów, czyli umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a zatem ich technicznym charakterem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. już wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Po myśli art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g., o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu, stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Turawa z dnia 27 września 2022 r. nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie Opolskiemu, a skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., dlatego skargę trzeba uznać za skuteczną.
W przedmiotowej sprawie Wojewoda Opolski w skardze skierowanej do Sądu zarzucił uchwale Rady Gminy Turawa z dnia 27 września 2022 r. naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., przejawiające się brakiem podstawy prawnej do określenia przez Radę Gminy Turawa zasad wydzierżawiania nieruchomości stanowiących drogi wewnętrze, których właścicielem jest Gmina Turawa na okres do 10 lat. Wojewoda wywiódł, że drogi wewnętrzne nie stanowią dróg publicznych, a co za tym idzie - brak było podstaw do przyjęcia regulacji w zakresie dróg wewnętrznych na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych. Kolejny zarzut dotyczył odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zwanej nadal u.g.n., stanowiącego, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, następuje w drodze przetargu, przy czym Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia tych umów. Tymczasem w kwestionowanej uchwale zwolniono od obowiązku przetargowego zawarcia umów dzierżawy (§ 2 pkt 4 uchwały) oraz poprzez wyrażenie generalnej zgody na przedłużenie umów dzierżawy nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne, w trybie bezprzetargowym, na kolejny czas, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do lat 3 strony zawierają kolejną umowę, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość (§ 4 uchwały). Wojewoda stwierdził również, że art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie może stanowić podstawy do ustalenia przez Radę Gminy w drodze uchwały stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej (§ 5 uchwały).
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że nie ma racji Wojewoda co do tego, że Rada Gminy nie mogła podjąć uchwały w odniesieniu do zasad wydzierżawiania nieruchomości stanowiących drogi wewnętrze. Co do zasady organ uchwałodawczy mógł podjąć taką uchwałę, albowiem drogi wewnętrze to nieruchomości (działki gruntów gminnych). Nie są to zatem drogi publiczne, których zarządcą jest Wójt. Jednakże podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Gminy Turawa naruszyła prawo ustrojowe i materialne w zakresie powodującym konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei po myśli art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaakcentować również należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego, zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP, w świetle której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
W związku z powyższym za niezgodne z normą upoważniającą należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.
Spór prawny w niniejszej sprawie pomiędzy Radą Gminy Turawa a Wojewodą Opolskim zasadza się na ewentualnej kompetencji rady gminy do generalnego, niezwiązanego z konkretnie oznaczonym adresatem, uregulowania instytucji odstąpienia od obligatoryjnego trybu zawarcia stosownych umów w drodze przetargu.
Artykuł 18 u.s.g. kreuje domniemanie właściwości rady gminy, ale jednocześnie wyznacza granice tego domniemania. Oznacza to, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
W piśmiennictwie zauważa się, że domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem i kontrolą (art. 15 ust. 1 w związku z art. 18a ust. 1 u.s.g.). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze z art. 169 Konstytucji RP (Bogdan Dolnicki, Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy, Samorząd Terytorialny 2007/1–2, s. 50–58).
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Na tle przywołanych wyżej przepisów jawi się wniosek, że ustawa szczególna może ograniczyć lub nawet wyłączyć kompetencje rady gminy w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczące zasad dysponowania nieruchomościami (nabywanie, zbywanie, obciążanie oraz wydzierżawianie lub wynajmowanie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony). Innymi słowy, wskazany zakres kompetencji rady gminy przynależy do jej wyłącznej właściwości z mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli jednak ustawodawca, za pomocą ustawy szczególnej, wprowadzi odmienną regulację, to wówczas będzie ona miała pierwszeństwo przed ustawą o samorządzie gminnym. Oznacza to, że dojdzie do odmiennego niż stanowi u.s.g. określenia w kwestii uchwalania przez radę w sprawach majątkowych gminy, w sytuacji gdy przepisy odrębne stanowią inaczej.
Gdyby art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie zawierał fragmentu "o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej", to do wyłącznej kompetencji rady należałoby podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy w zakresie wskazanym w tym przepisie.
Trzeba jednak zauważyć, że w systemie prawa istnieje ustawa szczególna. Skoro majątek gminy mogą w szczególności stanowić nieruchomości, to adekwatną ustawą szczególną będzie ustawa o gospodarce nieruchomościami, która poprzez art. 1 ust. 1 określa swój przedmiot, w tym określanie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (pkt 1). Z przepisu wynika, że to właśnie u.g.n. określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy, mając w tym względzie priorytet względem ustawy o samorządzie gminnym.
Artykuł 37 ust. 1 u.g.n. kreuje zasadę zbywania nieruchomości (także przez gminę, jako jednostkę samorządu terytorialnego) w drodze przetargu, przewidując od tej zasady wyjątki (art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n.). Zbycie, w myśl art. 37 ust. 1 ustawy, sprowadza się do sprzedaży oraz oddania w użytkowanie wieczyste. Formą zbycia nieruchomości będzie także zamiana lub darowizna (art. 37 ust. 2 pkt 4) lub jej wniesienie jako wkładu niepieniężnego (art. 37 ust. 2 pkt 7 u.g.n.).
Od zbycia nieruchomości ustawodawca wyodrębnia przekazanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę. Ustawodawca stanowi w tym zakresie poprzez przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. brzmiący następująco: zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.
Brzmienie przepisu jednoznacznie wskazuje, że także wobec tych form rozporządzenia nieruchomością (najem, dzierżawa, użytkowanie) na czas dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, ustawodawca jako zasadę potraktował drogę przetargową. Wyjątkiem od tej zasady jest kompetencja rady (sejmiku, wojewody) do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia stosownych umów.
W realiach kontrolowanej sprawy idzie o zgodę, której Rada Gminy Turawa udzieliła wydając uchwałę w sprawie określenia zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne, których właścicielem jest Gmina Turawa na okres do 10 lat, przy czym wyrażenie zgody nastąpiło w sposób generalny, poprzez wskazanie podmiotów i cech, którymi muszą się legitymować oraz poprzez wskazanie okoliczności, w których zgodę się wyraża.
Przywołany wyjątek przewiduje zgodę rady na odstąpienie od obowiązku przetargowego.
Wskazana zgoda niewątpliwie musi być udzielona w formie uchwały, ponieważ rada jest organem stanowiącym gminy (art. 15 u.s.g.), i jako organ stanowiący ma prawo, w granicach wyznaczonych ustawami, podejmować uchwały. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. daje gminie prawo stanowienia, na podstawie upoważnienia ustawowego, aktów prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 1 akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Jak wskazuje doktryna prawnicza, uchwały te mogą mieć charakter generalny, gdy są skierowane do bliżej nieokreślonych adresatów, lub indywidualny - gdy będą kierowane do adresatów oznaczonych imiennie (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego, Warszawa 2021, uwagi do art. 15, pkt 1).
Nie każda uchwała rady ma charakter prawa miejscowego, bowiem może nie spełniać warunków generalności i abstrakcyjności, którymi odznaczać się musi przepis prawa powszechnie obowiązującego - akt prawa miejscowego (zob. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 89).
Rozbieżności prawne w przedmiotowej sprawy ogniskują się wokół tego, czy zgoda udzielona przez radę, o charakterze generalnym, mieści się w granicach prawa.
Odnosząc zaskarżoną uchwałę do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. zauważyć należy, że przepis daje radzie kompetencję do podjęcia uchwały dotyczącej zasad (w szczególności nabywania, zbywania, wydzierżawiania nieruchomości), o ile jednak ustawa szczególna nie stanowi inaczej. Dla realiów sprawy ustawą szczególną jest ustawa o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza przywołany wcześniej art. 37 ust. 4 wyznaczający jako zasadę tryb przetargowy, a jako wyjątek od zasady wyrażenie zgody na odstąpienie od trybu przetargowego.
Zgodnie z ugruntowaną regułą interpretacyjną, wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae), a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby to co ustawodawca potraktował jako odstępstwo od zasady przetargu, widzieć jako zgodę generalną, w szerokim zakresie podważającą zasadę. Z tego powodu zgoda, do wyrażenia której bezspornie upoważniona jest rada, nie może mieć charakteru ogólnego, generalnego, zwalniającego cała "klasę" adresatów. Natomiast spójna z intencją ustawodawcy i systemową wykładnią prawa będzie taka zgoda, w której rada gminy w sposób indywidualny oznaczy adresatów, wobec których odstępuje się od obowiązku przetargowego.
Taki kierunek interpretacyjny znajduje odzwierciedlenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3944/18, z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 690/19 - orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sadów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których zajęto stanowisko, że upoważnienie do wyrażenia zgody - a nie do określenia ogólnych zasad czy przypadków - wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego, i nie może mieć charakteru blankietowego. Jeżeli nawet przyjmie się, że uprawnienie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oznacza uczestnictwo w zarządzaniu mieniem gminnym, przyjęcie wykładni, zgodnie z którą możliwe jest udzielenie generalnej zgody na wykonywanie czynności określonych w tym przepisie prowadzi do wyzbycia się tej kompetencji przez radę gminy.
Każdorazowe zaś odstąpienie od przetargu wymaga zgody, której nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków, ma ona bowiem charakter odstępstwa od ustawowej zasady przetargowego trybu zawierania umów. Taki pogląd wyrażany jest także w piśmiennictwie (zob. L. Klat – Wertelecka, E. Klat-Górska, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015, uwagi do art. 37).
Oprócz powyższych argumentów Sąd chce także zwrócić uwagę na leksykalne rozumienie "zgody" jako pozwolenia na coś (Słownik języka polskiego PWN), a nadto odwołać się do systemowej wykładni prawa opartej na spójności terminologicznej i znaczeniowej pojęć prawa administracyjnego. W prawie administracyjnym zgoda ujmowana jest jako synonim pozwolenia, a więc aktu skierowanego zasadniczo do indywidulanie oznaczonego adresata. Taki charakter ma przykładowo zgoda wodnoprawna (akt administracyjny) będąca przedmiotem regulacji ustawy Prawo wodne, czy milcząca zgoda w rozumieniu art. 122a K.p.a. (niewniesienie sprzeciwu, a więc także forma załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej).
W ocenie Sądu także te wskazane bezpośrednio wyżej interpretacje związane z rozumieniem zgody w prawie administracyjnym skłaniają Sąd do potraktowania zgody udzielonej "generalnie" jako niedopuszczalnej i niezgodnej z literą prawa, z systemową wykładnią prawa oraz z intencją ustawodawcy. W konsekwencji należy zgodzić się ze skarżącym, że poprzez § 2 pkt 4 i § 4 uchwały doszło do wykroczenia poza granicę upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Zakres naruszenia Sąd ocenił jako istotny także dlatego, iż ma on kluczowe znaczenie dla gospodarowania przedmiotowymi nieruchomościami i przełoży się na błędną, niezgodną z intencją ustawodawcy praktykę stosowania prawa.
Ponadto prawidłowo również stwierdził Wojewoda, że art. 40 ust. 8 cyt. powyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie mógł stanowić podstawy do ustalenia przez Radę Gminy w drodze uchwały stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej. Skoro zasadą jest, że nabywanie, zbywanie, wydzierżawianie nieruchomości odbywa się w drodze przetargu, to ustalenie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego również powinno odbyć się w drodze przetargu, a nie przez Wójta Gminy Turawa. Wątpliwym jest też możliwość następczej aktualizacji stawki opłaty ustalonej w drodze przetargu. Wójt Gminy mógłby ustalić stawki opłat za zajęcie pasa drogowego tylko w sytuacji, gdyby Rada Gminy wyraziła indywidulaną zgodę na wydzierżawianie na rzecz dotychczasowego dzierżawcy nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne w trybie bezprzetargowym.
Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji wyroku i wyeliminować zaskarżoną uchwałę z obrotu prawnego. Wobec niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi Sąd zdecydował o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu w całości, ponieważ zakwestionowane przepisy stanowią merytorycznie koronną część uchwały i bez nich stosowanie pozostałych regulacji uchwały staje się bezprzedmiotowe.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody Opolskiego za zasadną i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.