II SA/Op 65/07

II SA/Op 65/07 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2007-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant: Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wójt Gminy Dąbrowa decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 207 ordynacji podatkowej oraz art. 37 ust. 1 i 6 w związku z art. 36 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz § 10 uchwały Nr XII/86/99 Rady Gminy w Dąbrowie z dnia 25 października 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego część wsi Karczów – orzekł o pobraniu od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu jednorazowej opłaty w wysokości 887.180 zł tytułem wzrostu wartości działek nr a i b z karty mapy [...] w K. o łącznej powierzchni 16,5859 ha.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie uchwały Rady Gminy w Dąbrowie z 25.10.1999 r., nastąpiła zmiana przeznaczenia działek a i b w K. Do czasu zmiany planu teren objęty w/w działkami położony był w strefie rolnej, zaś po wejściu w życie uchwały nr XXII/86/99 Rady Gminy w Dąbrowie tereny te uzyskały charakter terenów usługowo-wytwórczych, przeznaczonych na usługi handlowe wielkopowierzchniowe, obiekty produkcyjne, bazy, składy i magazyny z obiektami infrastruktury technicznej i parkingami. Dnia 21 października 2003 r. na podstawie aktu notarialnego Agencja dokonała sprzedaży przedmiotowych gruntów na rzecz firmy A spółka z o.o. w O. Organ wskazał, że pomiędzy dniem podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dniem sprzedaży działek nie upłynął okres określony w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego Gmina Dąbrowa w trybie przewidzianym ustawą o zamówieniach publicznych wyłoniła rzeczoznawcę majątkowego do oszacowania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonany operat szacunkowy ustalił należna opłatę planistyczną w kwocie 887.180 zł. Postanowieniem z dnia 30 marca 2004 r. organ wyznaczył stronie 7 dniowy termin do zajęcia stanowiska w sprawie dokonanej wyceny. Strona po analizie operatu szacunkowego oraz wyjaśnień rzeczoznawcy wniosła uwagi do protokołu sugerując organowi orzekającemu wykonanie wyceny przez innego rzeczoznawcę, albo poddanie istniejącego operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wniosek strony nie został uwzględniony przez organ I instancji, bowiem w ocenie tego organu brak było podstaw prawnych i merytorycznych do kwestionowania uprawnień wybranego przez gminę rzeczoznawcy majątkowego jak i metodologii wykonanego opracowania. Do dnia wydania decyzji Agencja nie przedstawiła, bowiem organowi wyceny nieruchomości innego rzeczoznawcy.
Odwołanie od tej decyzji wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Agencja nie kwestionowała ustalonego w sprawie stanu faktycznego związanego z zasadnością wymierzenia jednorazowej opłaty z tytuły wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestionowała jednak ustalenie wysokości opłaty, zarzucając w tym zakresie zawyżenie tej opłaty w znacznym stopniu, a to ze względu na niewłaściwe określenie wzrostu wartości nieruchomości. Zawyżony poziom wzrostu wartości nieruchomości był wynikiem niewłaściwego określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po zmianie tego planu. W operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 17 grudnia 2003 r. przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego określono na kwotę 335.035 zł (2,02 zł za m² gruntu), zaś wartość tej samej nieruchomości gruntowej po zmianie planu na kwotę 3.292.301 zł, czyli 19,85 zł za 1 m² gruntu. Odwołująca zarzuciła, że zawyżenie wzrostu wartości nieruchomości spowodowane było z jednej strony określeniem zbyt niskiego poziomu wartości jednostkowej gruntu przed zmianą planu miejscowego i zbyt wysokiego poziomu wartości gruntu po zmianie tego planu z drugiej strony. W ocenie odwołującej szczególnie korzystne położenie omawianych gruntów na skrzyżowaniu dróg (dojazd do autostrady A-4) powodowało, że ceny tych gruntów według przeznaczenia na cele rolne przed zmianą miejscowego planu kształtowały się na poziomie znacznie wyższym niż ceny na inne grunty rolne. Twierdzeniu temu dowodzą wykazane w operacie szacunkowym dwie transakcje nieruchomości porównawczych przeznaczonych na cele rolne, których ceny 1 m² wyniosły 10 i 18 zł. Jednocześnie skarżąca wywodziła, że wzrost wartości nieruchomości jest zawyżony ze względu na określenie wartości gruntu według jego przeznaczenia po zmianie planu na zbyt wysokim poziomie. Niezasadnie przyjęto w decyzji, że do wyceny części przeznaczonej po zmianie miejscowego planu pod zabudowę przemysłową porównano nieruchomości położone w Opolu, a oddane w użytkowanie wieczyste, zaś wartość prawa użytkowania wieczystego w tego rodzaju transakcjach jest dowolnie przyjmowana i nie oddaje wartości rynkowej. Również przy wycenie części przeznaczonej pod zabudowę usługową posłużono się wartością nieruchomości położonych w Opolu. Jednakże przede wszystkim skarżąca zarzuciła, że główną przyczyną zawyżenia wzrostu wartości nieruchomości był fakt, że w przedmiotowej wycenie nie zachowano zasady podobieństwa nieruchomości porównawczych, wynikającej z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. Skarżąca podkreśliła, że omawiane grunty zostały sprzedane w drodze przetargu za cenę niższą niż określona wartość tych gruntów w operacie szacunkowym po zmianie planu miejscowego dodając, iż dla transakcji tej w listopadzie 2000 r. został sporządzony operat szacunkowy, którym wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę 1.842.178 zł (11,11 zł za m²), wycena ta została w czerwcu 2002 r. zaktualizowana i wartość omawianej nieruchomości nie uległa zmianie. Jednocześnie skarżąca ponowiła zarzut, że organ I instancji nie uwzględnił jej wniosku o wykonanie wyceny przez innego rzeczoznawcę majątkowego, albo poddanie istniejącego operatu szacunkowego opiniowaniu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną w oparciu o art. 233 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalił, że zgodnie ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wieś [...] działka nr a przeznaczona jest pod usługi handlowe wielkopowierzchniowe wraz z parkingami, zaś działka b pod usługi handlowe w tym również wielkopowierzchniowe oraz pod obiekty produkcyjne, bazy, składy i magazyny z obiektami infrastruktury technicznej z możliwością podziału na mniejsze działki. W § 10 uchwały nr XII/86/99 z 25.10.1999 r. Rady Gmina Dąbrowa ustalono 30% stawkę służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wskazał także organ, że § 10 cyt. uchwały Rady Gminy Dąbrowa znajdował oparcie w przepisie art. 36 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przytoczył również organ brzmienie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 11 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, że zasady określania wartości nieruchomości określają przepisy o gospodarce nieruchomościami. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości, zaś określenie wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu (zmianie planu) niezbędnej do ustalenia w/w opłaty, wymaga wydania opinii biegłego mającego uprawnienia do szacowania nieruchomości, w formie operatu szacunkowego. Dokonując analizy przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia RM z 27.11.2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości i trybu sporządzenia operatu szacunkowego, organ odwoławczy uznał, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo sporządził operat szacunkowy. Stwierdzono, że przy wyborze podejścia do wyceny oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględnione zostały wymagania art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Organ przyjął, że określenie wartości rynkowej nieruchomości poprzedzone zostało staranną analizą rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen oraz warunków zawarcia transakcji spełniając § 3 rozporządzenia, a szczegółowy opis rynku, prezentacja obiektów do porównań i całego obszaru rynku wraz z uwagami i wnioskami zawarte są w załączniku do operatu. Zdaniem organu II instancji operat jest też zgodny z § 51, 52, 53 rozporządzenia, a zatem spełnia wszystkie formalnoprawne uwarunkowania wynikające z ustawy oraz rozporządzenia RM w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. W tej sytuacji organ uznał, za celowe przyjęte w operacie podejście korygowania ceny średniej i rezygnację z metody porównania parami. Organ odwoławczy nie podzielił wywodów odwołania i wyjaśnił, że transakcje sprzedaży gruntów o cenie 18 zł za m² i 10 zł za m² zostały odrzucone z próbki reprezentatywnej z uwagi na warunki zawarcia transakcji. Transakcje te zostały bowiem zawarte w okresie, gdy stary plan utracił ważność, a nowego planu dla tego terenu nie ma i ceny uzyskane w tym okresie były skutkiem wiedzy o przystąpieniu gminy do opracowania planu z uwzględnieniem wniosków właścicieli gruntów. Oszacowana wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu jak wyjaśnił rzeczoznawca i pogląd ten podzielił organ jest zbliżona do górnej granicy próbki reprezentatywnej (wynoszącej 2,75 zł za m²). Organ uznał też za dopuszczalne przyjęcie do określenia wartości prawa własności prawo użytkowania wieczystego – zgodnie z § 20 rozporządzenia RM z 27.11.2002 r. Jednocześnie za prawidłowe organ uznał porównanie wartości cen nieruchomości, również zabudowanych, na rynku krajowym. W konsekwencji organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania strony.
Z treścią tego rozstrzygnięcia nie zgodziła się Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Dąbrowa. W wywodach skargi skarżący ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca Agencja zgłosiła przede wszystkim zarzuty do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w którym nie zachowano zasady podobieństwa nieruchomości przyjętych w wycenie do porównania oraz niezgodnym z przepisami zastosowaniem metody wyceny gruntów. Zdaniem skarżącej spowodowało to zawyżenie wzrostu wartości nieruchomości, a co za tym idzie zawyżenie wysokości renty planistycznej, ze względu na niewłaściwe określenie wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca podniosła także, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono pełnego postępowania dowodowego, mimo zgłoszenia wniosku o ponowne dokonanie wyceny spornych działek i sporządzenie nowego operatu szacunkowego na koszt Agencji Nieruchomości Rolnych w Opolu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 6 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Dąbrowa z dnia [...], określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu kwotę 17743 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że okolicznością bezsporną jest spełnienie obu przesłanek z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego podstawę możliwości żądania opłaty planistycznej. Stwierdził nadto Sąd, że w postępowaniu administracyjnym naruszone zostały zasady określania wartości nieruchomości. W szczególności zastosowane w operacie podejście porównawcze nie zachowuje zasady podobieństwa nieruchomości. W ocenie Sądu nie zachowano warunków nieruchomości podobnych, których definicję zawiera art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniał także Sąd, że niezrozumiałym dla niego jest, dlaczego w operacie odrzucone zostały do porównania transakcje działek z 1998 r., skoro o rolniczym przeznaczeniu gruntu przesądza jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób aktualnego wykorzystania. Te okoliczności spowodowały, że Sąd uznał, iż sporządzony operat, na podstawie, którego wydano decyzję w I i II instancji narusza przepis art. 153 o gospodarce nieruchomościami, a tym samym nie doszło do obiektywnego ustalenia, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami wzrostu wartości nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Wskazało ono na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a polegające na przyjęciu przez Sąd, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem reguł art. 7, art. 77 § 1, art. 78-79, art. 80 K.p.a., a mianowicie uznanie, że operat szacunkowy sporządzony w toku postępowania administracyjnego wykazuje braki merytoryczne oraz pominięciu przez Sąd w postępowaniu dowodowym dodatkowych wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę w dniu 17 stycznia 2004 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. uchylił zaskarżony wyrok WSA w Opolu i sprawę przekazał temuż Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Agencji Nieruchomości Rolnych w Opolu na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 4435,90zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracyjnej i stąd też rolą sądu w niniejszej sprawie była kontrola zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wadliwym było dokonanie w niniejszej sprawie samodzielnej oceny dowodu przez Sąd, zwłaszcza, że była to ocena lakoniczna i ogólnikowa i nie odnosząca się ani do argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji, ani w operacie szacunkowym, jak i jego uzupełnieniu. Zauważył także Sąd, że nie można organom czynić zarzutu o niedopuszczeniu dowodu z tzw. kontroperatu, a to wobec tego, że strona nie przedstawiła kontroperatu. Organy nie miały zatem możliwości prawnej poddania operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Stwierdził nadto Sąd, że definicja nieruchomości podobnych, na którą powoływał się w uzasadnieniu WSA w Opolu, została wprowadzona do słowniczka ustawy o gospodarce nieruchomościami dopiero w dniu 22.IX.2004 r. mocą ustawy z dnia 28.XI.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych ustaw. Definicja ta zatem nie funkcjonowała w dacie sporządzania operatu, jak i orzekania przez oba organy. Stwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny, że stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Zawarte zaś w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań nie spełnia tego wymogu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
W myśl art. 134 § 1 (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie, stosownie do art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa został przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Treść rozstrzygnięcia determinowała więc okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie zapadł w dniu 13 grudnia 2006 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu do którego nakazano Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego oraz dokonanej przez organ oceny dowodu jakim był operat szacunkowy.
Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], Nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy Dąbrowa z dnia [...]. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że odpowiada ona prawu.
Art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie procedowania przez organy administracji stanowił, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.
W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organy w sposób prawidłowy ustaliły, że zmiana przeznaczenia działek nr a i nr ewid. b położonych w K. z gruntu rolnego na tereny usługowo-wytwórcze, w tym przeznaczone pod usługi handlowe wielkopowierzchniowe, obiekty produkcyjne, bazy, składy, magazyny oraz parkingi nastąpiła na podstawie uchwały Rady Gminy Dąbrowa z dnia 25 października 1999 r., Nr XII/86/99, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 10 powołanej uchwały ustalona została stawka procentowa w wysokości 30%. Organy przyjęły także, iż sprzedaż w/w nieruchomości nastąpiła w dniu 21 października 2003 r. Ustalenie tych faktów spowodowało uznanie przez organy, iż spełnione zostały przesłanki do żądania uregulowania przez właściciela gruntu opłaty tzw. renty planistycznej, o której stanowi art. 36 ust 4 ustawy, gdyż łącznie wystąpiła: zmiana wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nastąpiło zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu.
Stosownie do art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości ustalają przepisy o gospodarce nieruchomościami.
Artykuł 150 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.) wprowadza ustawowe kryteria wyceny nieruchomości. Są nimi wartość rynkowa, odtworzeniowa i katastralna.
Zgodnie zaś z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków:
1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy
2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjonowania warunków umowy.
Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich – art. 152 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 154 cyt. ustawy przewiduje, że wyboru właściwego podejścia dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Zauważyć należy także, iż rzeczoznawców obowiązują standardy zawodowe to jest sposoby postępowania przyjęte przy wycenach, które mają na celu ujednolicenie praktyki wyceniania nieruchomości (art. 175 ustawy).
Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny w formie pisemnej, ustawowo zwanej operatem (art. 154 ustawy). Operat ten jak każda opinia, powinien zawierać istotny opis stanu faktycznego nieruchomości, jej stanu prawnego i ocenę według posiadanych wiadomości specjalnych.
Opracowany w sprawie operat, co akcentują organy administracji spełnia wymogi formalne, nie tylko zawarte w w/w przepisach ustawowych, ale także zawarte w przepisach rozdziału 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Określenie wartości rynkowej nieruchomości poprzedzone zostało, stosownie do § 3 rozporządzenia oraz standardów zawodowych Standard III.1. Wartość rynkowa jako podstawa wyceny, Standard III.7. Wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz Standard V.4. Wycena nieruchomości rolnych (stan na dzień 01.05.2004 r.), analizą rynku nieruchomości. Analizie związanej z ustaleniem wartości rynkowej nieruchomości poddane zostały zawarte transakcje sprzedaży sprzed trzech lat (2000-2003), pomimo, że przepisy oraz standardy zawodowe nie nakładają takich wymogów, co do rozszerzenia okresu badania, a jedynie je dopuszczają. Przepis paragrafu 5 rozporządzenia wymagał przyjęcia do porównania co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych. Wymóg ten został spełniony przez rzeczoznawcę. Rzeczoznawca wyjaśnił także, a organy administracji uznały zasadnie te wyjaśnienia za wystarczające i stanowiące podstawę oceny, co skłoniło go do przyjęcia podejścia porównawczego - metody korygowania ceny. Podstawą podejścia porównawczego jest założenie, iż wartość rynkowa nieruchomości pozostaje w bezpośredniej relacji do cen konkurencyjnych, podobnych nieruchomości i zależy od reguł ekonomicznych: subsydiarności, równowagi popytu i podaży oraz innych okoliczności zewnętrznych. Zasada subsydiarności polega na tym, że typowo poinformowany nabywca nie zapłaci za nieruchomość więcej, niż wynosiłyby koszty nabycia innej podobnej nieruchomości przy założeniu, że nie wymaga to dodatkowego czasu oczekiwania na realizację zamierzeń. Stan równowagi pomiędzy popytem i podażą oznacza ukształtowanie się stałych cen na rynku nieruchomości. Nie utrzymuje się on jednak długo z powodu oddziaływania dodatkowych, innych czynników zewnętrznych, które mogą mieć zarówno pozytywny, jak i negatywny wpływ na wartość i ceny nieruchomości (por Gospodarka nieruchomościami z komentarzem do wybranych procedur pod redakcją S. Źróbek, R. Źróbek, J. Kuryj; wydanie I, s. 237).
Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przytaczając w tym zakresie treść pisemnych wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę w piśmie z dnia 17 stycznia 2004 r., przyczyny, które uniemożliwiły uwzględnienie przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości niektórych cen transakcji. Uzasadnił, że związane one były przede wszystkim z warunkami zawarcia transakcji, na których obowiązkową analizę wskazuje § 3 rozporządzenia, a także z powodu nie spełnienia wymogów art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił również z jakich przyczyn możliwym było poddanie analizie cen nieruchomości zabudowanych oraz związanych z prawem użytkowania wieczystego gruntu, a uzasadnienie stanowiska organu w tym zakresie znajduje oparcie w § 28 rozporządzenia. Przewiduje on, że jeżeli na rynku nieruchomości właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności określa się na podstawie wzajemnych relacji między cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości (ust. 1). Ustęp zaś 2 rozporządzenia przewidywał, iż w przypadku braku możliwości ustalenia wzajemnych relacji, o których mowa w ust. 1, wartość prawa własności określa się jako iloraz wartości nieruchomości będącej przedmiotem prawa użytkowania wieczystego i współczynnika korygującego określonego w § 30 ust. 3. Stąd też zgodzić należy się ze stwierdzeniem organu II instancji, iż analiza przyczyn, które legły u podstaw przyjęcia do wyceny przez rzeczoznawcę prawa własności przedmiotowych nieruchomości - prawa użytkowania wieczystego oraz nieruchomości zabudowanych dawała podstawy do przyjęcia, iż nie są one dowolne, ale wynikają ze szczególnych właściwości lokalnego rynku i są związane ze sporadycznie zawieranymi transakcjami na tego typu grunty, jak działki o nr ewid. a oraz b.
Rynek nieruchomości jest zróżnicowany, na co zwracała uwagę biegła rzeczoznawca i ukształtował się w zależności od przedmiotu obrotu i jego funkcji gospodarczych. Wyznacznikiem wartości nieruchomości jest popyt i podaż. Wartość rynkowa nie jest pojęciem ścisłym, trwałym i jednoznacznym. Zależy ona od wielu czynników, a głównie lokalizacji nieruchomości i możliwości jej gospodarczego wykorzystania. Mając zatem na uwadze powyższe zgodzić należało się z organem, iż zastosowane w operacie podejście porównawcze zachowuje zasady podobieństwa nieruchomości. Przez podobne nieruchomości porównywalne rozumieć należy takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W wypadku wystąpienia odmienności wycena określająca wartość powinna podlegać stosownej korekcie. Taka korekta została zastosowana przez rzeczoznawcę. Efektem przeprowadzenia czynności szacunkowych przez rzeczoznawcę było sporządzenie operatu w którym przedstawiono sposób wyceny nieruchomości odpowiadającym wymogom art. 155-156 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 51 do 53 rozporządzenia. Z tych względów uznać należało, iż organy administracji zastosowały właściwie przepisy prawa materialnego.
Organ administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, w toku postępowania administracyjnego, pojął kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej zebrał, a następnie rozpatrzył cały materiał dowodowy, wyjaśniając jakie okoliczności legły u podstaw podjęcia decyzji o określonej treści. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, a to opinia biegłego (operat) oraz wyjaśnienia do niej złożone w sposób wyczerpujący i jednoznaczny odnosiły się i wypowiadały w przedmiocie uwag i zastrzeżeń wniesionych przez skarżącego. Operat, który stanowił podstawę zapadłych w sprawie decyzji był rzeczowy, jasny, spójny oraz zawierał wymagane przepisami rozporządzenia elementy oraz dane stanowiące podstawę jego opracowania, a jego uzupełnienie dokonane w piśmie z dnia 17 stycznia 2004 r. także przekonywujące uzasadnienie. Stąd też organy mogły uznać go za środek dowodowy w rozumieniu art. 75 Kpa i art. 84 Kpa, który wyjaśniał istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy wymagające wiedzy specjalistycznej. Na okoliczności te wskazał organ w zaskarżonej decyzji, uzasadniając z jakich przyczyn zarzuty zamieszczone w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione oraz z jakich przyczyn operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego jest w pełni przekonywujący i odzwierciedlający realną wartość nieruchomości, stanowiąc wiarygodną podstawą ustalenia wartości przedmiotowych działek przed i po uchwaleniu planu, a co za tym idzie i do określenia wartości nieruchomości.
Niezależnie od powyższych wywodów należy podnieść, że opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże się z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, a nie ceną jaką strony ustalą w umowie zbycia nieruchomości. Wielkość ceny w umowie nie ma nic wspólnego z obowiązkiem zapłaty tzw. renty planistycznej. Decyduje tutaj obiektywny wzrost wartości nieruchomości wprowadzonej do obrotu cywilnego przez jej właściciela.
Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu i stąd też w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.