II SA/Gd 212/20

II SA/Gd 212/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2020-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Jolanta Górska
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
III OSK 4429/21 - Wyrok NSA z 2024-10-18
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1289
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 13 listopada 2017 r., Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sulęczyno stwierdza nieważność: § 5 ust. 10, § 9, § 16 ust. 1, § 17 ust. 1, 4, 5 oraz § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXXIV/277/2017 Rady Gminy z dnia 13 listopada 2017 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zaskarżając przepisy załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w postaci § 5 ust 10, § 9, § 16 ust. 1, § 17, ust. 1, 4 i 5 i § 19. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej zwanej u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1439), zwanej dalej u.c.p.g..
Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała Rady Gminy nr XXXIV/277/2017 z dnia 13 listopada 2017 r, podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 u.c.p.g.. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza, że Rada Gminy uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g..
W świetle powyższego, za niezgodne z normą upoważniającą zdaniem skarżącego Prokuratora należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc do katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p..g mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowana do tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12)
W nawiązaniu do powyższego podniósł skarżący, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SK 2058/11). W związku z powyższym unormowanie zawarte w przepisie § 17 załącznika do uchwały nakładające na właścicieli nieruchomości obowiązek zabezpieczania nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierzęcia poza jego obszar - stanowi określenie obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe w sposób zbyt daleko idący, niż przewidział to i upoważnił radę gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a więc w tym zakresie wykracza poza upoważnienie ustawowe.
Również poza granice delegacji ustawowej, zdaniem skarżącego, wykroczyła Rada Gminy zobowiązując właścicieli psów w § 17 ust. 5 załącznika do uchwały do wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, nakładając na adresatów norm zbyt rygorystyczne obowiązki, bez uwzględnienia zasad proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). W ocenie skarżącego generalny i bezwarunkowy nakaz wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy utrzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego ( wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15). Zauważył skarżący, że w art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń, mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z trzymaniem psa na smyczy. Ponadto zaznaczył, że z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U.2017.1840) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela i opiekuna.
Również nałożenie na właścicieli nieruchomości posiadających psy obowiązku umieszczania tabliczki ostrzegawczej o obecności zwierzęcia mogącego stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi należy zdaniem skarżącego uznać za niezgody z prawem. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21.03.1918 r. sygn. akt II SA/Bd 1273/17).
Ustosunkowując się do § 9 załącznika do uchwały, zdaniem skarżącego, brak jest podstaw do nakładania w regulaminie na właścicieli publicznodostępnych placów zabaw obowiązku wymiany w piaskownicach piasku co najmniej jeden raz w roku. Nie wynika to bowiem z treści art. 4 ust. 2 (a w szczególności w pkt 1 lit. b) ustawy, jak również z jej art. 5 ust. 1. Z pewnością wprowadzonych tym zapisem obowiązków nie można utożsamiać z obowiązkiem usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jak też "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie". W orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjęto, że takie uregulowanie wykracza poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego, ponadustawowego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 09.07.2014, sygn. akt II SA/G1 258/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 05.11.2013 sygn. akt ll SA/Kr 946/13).
Przepis § 16 ust. 1 uchwały, wskazujący, jakimi zasadami winni kierować się właściciele nieruchomości w zakresie dążenia do ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, pozbawiony jest - zdaniem skarżącego - doniosłości prawnej. Trudno bowiem zaakceptować pogląd, iż z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wynika, że prawodawca miejscowy może nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek świadomego wyboru produktów pod kątem ilości i zawartości, jakości opakowań, wielokrotnego używania produktów i opakowań, jak również unikania wyrzucania odzieży. Tego rodzaju przepis stanowi tylko postulat, któremu nie sposób nadać waloru skutecznej normy prawnej
Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, wskazał skarżący, że w jego ocenie, zapis zawarty w § 19 regulaminu narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wprost wymaga bowiem "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. W ocenie skarżącego celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś jak uczyniono to w § 19 uchwały, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości zabudowanych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 157/17). Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowił by on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji.
Ponadto, zdaniem skarżącego, poza granice delegacji ustawowej, wykroczyła Rada Gminy w § 5 ust. 10 regulaminu zobowiązując właścicieli nieruchomości prowadzących selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostownika do rejestracji tegoż kompostownika w gminie. Z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika bowiem uprawnienie gminy do zobowiązania właścicieli nieruchomości kompostującego odpady biodegradowalne do konieczności rejestracji kompostowników, zaś art. 3 ust. 3 u.c.p.g. wprowadza wobec gmin obowiązek prowadzenia ewidencji: 1) zbiorników bezodpływowych w celu kontroli częstotliwości ich opróżniania oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej, 2) przydomowych oczyszczalni ścieków w celu kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej oraz 3) umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy. Zatem nakładanie na właścicieli nieruchomości korzystających z kompostowników obowiązku rejestracji kompostowników, a co za tym idzie prowadzenie ewidencji takich kompostowników przez organy gminy, jest wychodzeniem poza granice delegacji ustawowej i nie mającym umocowania w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i innym akcie prawnym rangi ustawowej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości, ewentualnie o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie przepisów art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a..
Odnosząc się do zarzutów stawianych przez Prokuratora organ wskazał, że uporządkowanie w Regulaminie szeregu obowiązków ciążących na mieszkańcach i osobach czasowo przebywających w gminie na swych nieruchomościach oraz ich zdyscyplinowanie w związku z powstawaniem i gromadzeniem odpadów komunalnych i potrzebą utrzymania czystości na całym terytorium gminy nie stanowi naruszenia przepisów art. 7 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy samorządowej czy też art. 4 ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Dzięki kontestowanym przez skarżącego przepisom nastąpiła wyraźna poprawa w zakresie utrzymania porządku i czystości w gminie co ma niebagatelne znaczenie dla ochrony jej największego bogactwa - jeszcze nieskażonego odpadami, zwłaszcza przemysłowymi, jej środowiska naturalnego.
Rada Gminy nie neguje obowiązku i potrzeby poruszania się przy stanowieniu aktów prawa miejscowego w obszarze udzielanych gminom ustawowo delegacji co nie oznacza, że statuując w 2017 r. regulamin utrzymania czystości porządku na terenie gminy na podstawie upoważnienia płynącego z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przekroczyła na tyle upoważnienie ustawowe, aby stawiać jej bardzo niesprawiedliwy zarzut naruszenia przepisów art. 7 Konstytucji RP i to w sytuacji, gdy od 30 lat bez względu na zmieniające się składy personalne stara się zawsze działać słusznie i dla dobra członków wspólnoty samorządowej na podstawie i w granicach prawa.
Dodano przy tym, że skarżona uchwała nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, gdyż została uchylona w całości uchwałą nr XLV/356/2018 Rady Gminy z dnia 27 września 2018 r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. poz. 4205). Dlatego też, zdaniem Rady Gminy, dalsze prowadzenie postępowania w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i powinno być na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzone.
W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skarżącego co do rzekomego przekroczenia delegacji ustawowej przy stanowieniu w 2017 r. niektórych przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie są chybione, a kwestionowana przez niego materia prawna jest już regulowana innymi przepisami prawa miejscowego należało odpowiedzieć wniosek o oddalenie skargi jest zasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.
Wskazać też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, LEX/el. 2011; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07, z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08, z 27 października 2010 r., I OSK 73/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu I instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis/el. 2019).
Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano uchwałę Rady Gminy nr XXXIV/277/2017 z dnia 13 maja 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Jak wynika z treści tej uchwały została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, który stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP na obszarze działania organów, które je ustanowiły jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu, a zatem każdorazowo w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć więc na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.
W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przy czym wskazane w przytoczonym przepisie elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. W konsekwencji organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).
Mając powyższe na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia i uznał, że zaskarżone postanowienia załącznika do zaskarżonej uchwały w postaci § 5 ust 10, § 9, § 16 ust. 1, § 17, ust. 1, 4 i 5 i § 19 w sposób istotny naruszają przepisy prawa uzasadniając wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Trafny jest też zarzut skargi dotyczący § 5 ust. 10 załącznika do regulaminu. Zapis ten nakłada na właścicieli nieruchomości korzystających z prawa do gromadzenia odpadów zielonych i odpadów ulegających biodegradacji we własnym kompostowniku, obowiązek zarejestrowania w gminie kompostownika i podpisania zobowiązania, że właściciel będzie wykorzystywał uzyskany materiał dla własnych potrzeb. Obowiązku tego nie można jednak wyprowadzać z kompetencji gminy do uregulowania zasad prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.). W systemie prawnym bowiem brak jest przepisów nakazujących rejestrowanie kompostowników oraz podpisywanie jakiegokolwiek zobowiązań w tym zakresie. Przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, natomiast w ust. 2 tego artykułu określono zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie. Wymienione tam elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (np. rejestracja kompostowników). Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podstawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada.
Kolejny kwestionowany przez skarżącego zapis Regulaminu znajduje się w § 9 załącznika nr 1, który stanowi, że jednostki posiadające place zabaw zobowiązane są do corocznej wymiany piasku w piaskownicach zlokalizowanych na terenach publicznie dostępnych. Zdaniem sądu, brak jest podstaw do wprowadzania takiego obowiązku w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, gdyż nie wynika to z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g., jak również z art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Wprowadzonych tym zapisem obowiązków nie można utożsamiać z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", jak też "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że takie uregulowanie wykracza poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego, pozaustawowego (por. wyroki WSA w Gliwicach z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 258/14; wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 946/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 289/13, dostępne na www.nsa.gov.pl).
Mając to na uwadze, za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej sąd uznał sporną regulację zawartą w § 9 załącznika nr 1 regulaminu.
Z kolei w § 16 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały uchwałodawca nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek podejmowania działań zmierzających do zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów poprzez wskazanie otwartego katalogu pożądanych zachowań, takich jak m.in. używanie toreb wielokrotnego użytku, w szczególności płóciennych, do codziennych zakupów, kompostowanie odpadów zielonych w pryzmie kompostowej na przydomowym terenie, kupowanie produktów bez opakowania lub minimalnie opakowanych, kupowanie produktów w opakowaniach zwrotnych, zgniatanie butelek plastikowych, opakowań wielomateriałowych oraz tekturowych przed wrzuceniem do pojemnika, oddawanie odzieży organizacjom charytatywnym bądź wrzucanie do pojemników na odzież.
Jakkolwiek działania takie powinny przyświecać wszystkim osobom świadomym zagrożeń, do jakich prowadzi polityka niezrównoważonego korzystania ze środowiska i jego zanieczyszczania przez człowieka, to mimo to rada gminy wykroczyła poza swoje kompetencje oraz poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.
Przywołane zapisy mogą mieć pewien walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich konkretnych obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Organ stanowiący gminy nie może narzucać obywatelom jakie produkty (jak opakowane) powinni kupować, jakiego rodzaju siatek używać, czy też co robić z własną odzieżą. Podstaw do ustanowienia takich obowiązków nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych. Podobnie, podstawy takiej nie stanowi art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin może określać inne wymagania, wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia i preferowane sposoby postępowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu, poprzez nadanie im formy władczej, w postaci sformułowania nakazów czy zakazów, nie mających oparcia w przepisie rangi ustawowej. Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też względu Sąd nie zaakceptował informacyjnej treści § 16 ust. 1.
Sąd podziela także zarzuty Prokuratora co do niektórych zapisów § 17 regulaminu, odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi. Delegacja ustawowa upoważaniająca do wydania przez gminę regulacji w tym zakresie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.
Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny zasady konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa (zob. wyrok z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt Kp 3/09). Zarówno na ustawodawcy, jak i uchwałodawcy lokalnym, ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.
W ocenie Sądu, postanowienia § 17 ust. 1, 4 i 5 regulaminu warunków tych nie spełniają. Jak wskazano, na mocy upoważnienia ustawowego rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Natomiast wskazane wyżej zapisy § 17 są nieprecyzyjne. Uchwałodawca gminny posłużył się w nich pojęciami niedookreślonym, takimi jak "właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych", "psy należące do ras psów niebezpiecznych" co powoduje, że ustanowione w postanowieniach regulaminu obowiązki nie mogą być precyzyjnie interpretowane, albowiem nie pozwalają na oczywiste odkodowanie obowiązków bądź kręgu adresatów norm.
W § 17 ust. 1 regulaminu mowa jest o obowiązkach właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych, co pozostawia poza zakresem regulacji regulaminu inne podmioty utrzymujące takie zwierzęta. Tymczasem delegacja ustawowa zobowiązuje do określenia obowiązków w odniesieniu do osób utrzymujących zwierzęta domowe, bez żadnych wyłączeń czy ograniczeń. Uchwałodawca gminny powinien precyzyjnie formułować obowiązki, jasno określać ich zakres podmiotowy i przedmiotowy, w sposób kompletny realizować upoważnienie ustawowe oraz używać tych samych określeń w odniesieniu do tych samych desygnatów. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie i sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ów obowiązek jest niepewna. W ocenie sądu, tego typu postanowienia aktu prawa miejscowego nie mogą się ostać w porządku prawnym.
Ponadto ust. 1 określa obowiązki właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w szczególności nie pozostawienia ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się z niego. W ocenie sądu, przywołane postanowienia regulaminu naruszają upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem nakładają na właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych obowiązki odnoszące się do nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi i ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta (tak K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Podobnie postanowienia (§ 17 pkt 4 załącznika nr 1 do regulaminie) dotyczące obowiązku umieszczania tabliczki ostrzegawczej o trzymaniu psa nie są niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem wykraczając poza zakres udzielonego w tym przepisie pełnomocnictwa. Przepis ten uprawnia radę gminy do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, a zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1273/17, dostępny w CBOSA).
Przechodząc do oceny § 17 ust. 5 złącznika nr 1 do regulaminu należy wskazać, że określono w nim obowiązki osób utrzymujących psy, które wyprowadzają je na tereny użytku publicznego poprzez zobowiązanie ich do prowadzenia psa na tych terenach na smyczy, a psów należących do ras psów niebezpiecznych – na smyczy i w kagańcu.
W ocenie sądu, powyższe postanowienia naruszają delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie osób utrzymujących psy należące do ras psów uznawanych za niebezpieczne bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 122), zwanej dalej u.o.z., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne.
Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.
W świetle tego, zdaniem sądu, regulacja § 17 ust. 4 regulaminu poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras należących do rasy psów niebezpiecznych w kagańcu niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek, wyszkolenie), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017, s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.
Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zgodnie z art. 77 k.w. "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane wyłącznie na smyczy, bez konieczności stosowania kagańca dla osiągniecia celu jakim jest bezpieczeństwo ludzi i ochrona przed uciążliwością ze strony zwierzęcia.
Rację ma też Prokurator dostrzegając naruszenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w § 19 załącznika regulaminu stanowiący, że "obszarem obowiązkowej deratyzacji jest teren całej Gminy na nieruchomościach zabudowanych. Termin przeprowadzenia deratyzacji ustala się następująco wrzesień - październik każdego roku. Każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni na wskazanym terenie zaleca się bieżącą deratyzację."
Skład orzekający stoi na stanowisku, że zapis regulaminu, zgodnie z którym obowiązkowej deratyzacji podlega teren całej Gminy, narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.. Cytowana redakcja § 19 załącznika nr 1 do uchwały oznacza bowiem, że uchwałodawca nie wyznaczył obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, do czego był zobligowany. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ustawodawca umożliwił objęcie tylko części obszaru gminy obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji wraz z terminami tej deratyzacji. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie całej gminy obowiązkową deratyzacją, to wówczas nie zobowiązywano by organu stanowiącego gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie z którym cały teren gminy podlega obowiązkowej deratyzacji.
Materia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ma charakter względnie obligatoryjny w tym sensie, iż potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi tylko wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Treść kontrolowanego regulaminu dowodzi zaś, że takie obszary na terenie Gminy co do zasady występują, gdyż w zdaniu 2 § 19 organ wyznaczył terminy takiej obowiązkowej deratyzacji, zaś w zdaniu 3 wskazał, że w sytuacji wystąpienia populacji gryzoni na wskazanym terenie zaleca się bieżącą deratyzację – w związku z tym rada gminy (miejska) była zobligowana do wskazania w regulaminie konkretnych obszarów, na jakich występuje w gminie konieczność prowadzenia deratyzacji, czego jednak nie uczyniła. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy.
Na marginesie wskazać należy organowi, że utrata mocy obowiązującej przez skarżoną uchwałę na skutek jej uchylenia powoduje wyłącznie, że przez pewien czas taki akt obowiązywał i określał prawa i obowiązki różnych podmiotów, zaś od momentu uchylenia akt ten nie obowiązuje. Natomiast konsekwencją stwierdzenia nieważności jest m. in. to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu. W związku z tym prawnie uzasadnione było przeprowadzenie oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wobec możliwości egzekwowania przestrzegania zakwestionowanych zapisów skarżonej uchwały.
Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 5 ust 10, § 9, § 16 ust. 1, § 17, ust. 1, 4 i 5 i § 19 załącznika do uchwały Rady Gminy nr XXXIV/277/2017 z dnia 13 maja 2017 r. uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.
W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Na mocy tych przepisów z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. W związku z tym sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). Z uwagi na to, że rozprawa w niniejszej sprawie została wyznaczona na dzień 28 października 2020 r., została ona objęta postanowieniami ww. zarządzenia i zarządzeniem sędziego z 20 października 2020 r. skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne, o czym strony zostały powiadomione.